黃翠琦

（中山火炬職業(yè)技術(shù)學(xué)院 廣東 中山 528400）

【摘要】黨的十八屆三中全會(huì)提出，實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制連接著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保育，其不僅僅是一項(xiàng)協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的環(huán)境保護(hù)政策，也是解決社會(huì)公平、促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展、強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)責(zé)任的主要手段，更是構(gòu)建和諧社會(huì)的重要內(nèi)容之一。近年來，國(guó)務(wù)院加強(qiáng)了生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)力度，提出了“按照誰開發(fā)誰保護(hù)、誰破壞誰恢復(fù)、誰受益誰補(bǔ)償、誰違法誰付費(fèi)”的原則，對(duì)推進(jìn)各地和全國(guó)建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制起到了積極作用。中山市在全省率先實(shí)施“統(tǒng)籌型”生態(tài)補(bǔ)償政策，但還處于起步階段，需要繼續(xù)探索，對(duì)目前生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制擴(kuò)面、提質(zhì)、增效，進(jìn)一步促進(jìn)區(qū)域均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制 區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

一、我市生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制現(xiàn)狀

（一）基本情況

從2003年開始，中山市就開始探索實(shí)行林地生態(tài)效益補(bǔ)償制度，到2008年，全市轄區(qū)內(nèi)90%以上的林地均已納入到生態(tài)公益林效益補(bǔ)償體系。2013年，中山市實(shí)施了基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)貼。2014年7月，市政府出臺(tái)了《中山市人民政府關(guān)于進(jìn)一步完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制工作的實(shí)施意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），對(duì)中山市生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t、補(bǔ)償對(duì)象、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償資金的籌集與分配和保障措施等重要內(nèi)容作出了明確規(guī)定。同年，市住建局與市財(cái)政局聯(lián)合下發(fā)了《中山市垃圾綜合處理基地生活垃圾處置設(shè)施環(huán)境補(bǔ)償實(shí)施細(xì)則（試行）》，進(jìn)一步細(xì)化和明確了垃圾處置設(shè)施環(huán)境補(bǔ)償?shù)母黜?xiàng)內(nèi)容。

（二）主要特點(diǎn)

一是建立了統(tǒng)籌型的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。有別于過往以生態(tài)公益林、基本農(nóng)田分別單獨(dú)為對(duì)象的單要素生態(tài)補(bǔ)償，在主體功能區(qū)戰(zhàn)略下，將各鎮(zhèn)區(qū)的公益林和耕地與鎮(zhèn)區(qū)面積的比例總體考慮，綜合計(jì)算生態(tài)補(bǔ)償資金。

二是構(gòu)建了“市財(cái)政主導(dǎo)，鎮(zhèn)區(qū)財(cái)政支持”縱橫向結(jié)合的資金籌集模式?？v向，市、鎮(zhèn)（區(qū)）財(cái)政按4：6比例分擔(dān)生態(tài)補(bǔ)償資金；橫向，實(shí)行均一化生態(tài)服務(wù)付費(fèi)模式，各鎮(zhèn)區(qū)根據(jù)其生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任支付生態(tài)補(bǔ)償資金上繳市財(cái)政，通過中山市財(cái)政統(tǒng)籌，將生態(tài)補(bǔ)償資金劃撥到各鎮(zhèn)區(qū)，從而實(shí)現(xiàn)鎮(zhèn)區(qū)間的橫向轉(zhuǎn)移支付，體現(xiàn)區(qū)域均衡與公平。

三是構(gòu)建了基于區(qū)域綜合平衡的生態(tài)補(bǔ)償資金分擔(dān)制度。采用鎮(zhèn)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償綜合責(zé)任分配系數(shù)核算各鎮(zhèn)區(qū)應(yīng)支付生態(tài)補(bǔ)償資金。鎮(zhèn)區(qū)發(fā)展受限范圍缺口面積占該鎮(zhèn)面積的比例越大，其綜合責(zé)任分配系數(shù)越大，須支付的生態(tài)補(bǔ)償金越高。

從近兩年生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施情況看，現(xiàn)有縱橫向結(jié)合的生態(tài)補(bǔ)償模式在落實(shí)區(qū)域生態(tài)保護(hù)責(zé)任、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面具有一定的積極意義。

二、我市現(xiàn)有生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制存在的問題

（一）生態(tài)補(bǔ)償覆蓋面窄

我市現(xiàn)有的生態(tài)補(bǔ)償對(duì)象主要包括生態(tài)公益林、基本農(nóng)田和其他耕地，而垃圾綜合處理基地生活垃圾處置設(shè)施、河流水環(huán)境、水庫、集中式飲用水源地、濕地等重要生態(tài)功能區(qū)尚未納入生態(tài)補(bǔ)償范圍。

我市水源地分布廣，濕地資源較豐富。飲用水源保護(hù)區(qū)囊括城區(qū)、東鳳、南頭、小欖、五桂山等20個(gè)鎮(zhèn)級(jí)以上的集中式飲用水源地，范圍廣，影響大。而濕地主要分布在市境東面沿海、西南部沿海和河岸，面積約150平方公里，其中以沿海紅樹林為主，我市已先后在南朗鎮(zhèn)、坦洲鎮(zhèn)、板芙鎮(zhèn)連續(xù)實(shí)施了3期的紅樹林營(yíng)造工程，完成人工種植紅樹林4400多畝。根據(jù)《中山市建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)濕地公園的工作意見》，未來5年中山將建設(shè)20個(gè)濕地公園，我市濕地保護(hù)和建設(shè)力度不斷加大。飲用水源地尤其是跨鎮(zhèn)區(qū)供水的水庫和濕地屬于典型外部性的公共產(chǎn)品，對(duì)周邊的居民行為約束性較強(qiáng)，所在區(qū)域損失的發(fā)展機(jī)會(huì)成本也較高。生態(tài)補(bǔ)償范圍不含這以上兩類區(qū)域會(huì)導(dǎo)致各鎮(zhèn)區(qū)橫向轉(zhuǎn)移支付的公平性不足，直接降低了“誰保護(hù)，誰受償”的積極性。

（二）生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低

目前，我市已確定了逐年提高基本農(nóng)田和生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并擴(kuò)大補(bǔ)償范圍到其他耕地，至2017年達(dá)周邊城市平均水平的方案，但總體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)仍相對(duì)偏低。

一是低于補(bǔ)償對(duì)象期望。在制定相關(guān)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的過程中，我市在對(duì)公眾和鎮(zhèn)區(qū)問卷調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，對(duì)基本農(nóng)田生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，鎮(zhèn)（區(qū)）政府意愿均值為262元/年·畝，民眾意愿均值為342.3元/年·畝；對(duì)生態(tài)公益林生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，鎮(zhèn)（區(qū)）政府意愿均值為249.7元/年·畝，民眾意愿均值為97.7元/年·畝。

二是低于珠三角周邊城市生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。珠三角周邊城市如廣州、佛山、東莞的基本農(nóng)田補(bǔ)貼實(shí)行分級(jí)補(bǔ)償，2014年的最高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已達(dá)500元/年畝，我市2015年執(zhí)行的是100元/年畝的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在生態(tài)公益林方面，2015年，東莞對(duì)農(nóng)村生態(tài)公益林的補(bǔ)償達(dá)140元/年畝，我市同年執(zhí)行的是80元/年畝的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，均較廣州、佛山、東莞的標(biāo)準(zhǔn)要低。

三、完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建議

（一）擴(kuò)大生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?duì)象和范圍

一是借鑒其他城市補(bǔ)償經(jīng)驗(yàn)，對(duì)補(bǔ)償主客體、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償制度調(diào)整進(jìn)行深入研究，將生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶鷶U(kuò)大至飲用水源、重要集中式環(huán)保設(shè)施，生態(tài)控制線、河流水環(huán)境和重要濕地，實(shí)現(xiàn)禁止開發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)等重要區(qū)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償全覆蓋。將綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)與污染產(chǎn)業(yè)規(guī)模納入補(bǔ)償制度。比如可以將水資源區(qū)域、濕地等面積納入鎮(zhèn)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償綜合責(zé)任分配系數(shù)計(jì)算體系，充分體現(xiàn)系數(shù)的公平性。

二是結(jié)合我市正在開展的生態(tài)保護(hù)紅線劃定工作，將紅線區(qū)域全部納入生態(tài)補(bǔ)償范圍，并逐一梳理紅線區(qū)域、功能定位、保護(hù)要求等相關(guān)重點(diǎn)信息屬性，進(jìn)一步細(xì)化全市生態(tài)補(bǔ)償對(duì)象清單，并將補(bǔ)償對(duì)象建檔立冊(cè)，將其作為生態(tài)補(bǔ)償工作開展的基礎(chǔ)和依據(jù)。

（二）合理提高生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

一是進(jìn)一步加大財(cái)政資金對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹С至Χ?，建立生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整長(zhǎng)效機(jī)制，適時(shí)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)，從而提高各鎮(zhèn)區(qū)和相關(guān)農(nóng)戶參與生態(tài)保護(hù)的積極性。

二是將補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提升至“激勵(lì)”級(jí)別。通過組織相關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)補(bǔ)償對(duì)象機(jī)會(huì)成本和直接成本的核算，得出最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)服務(wù)功能核算，得出最高標(biāo)準(zhǔn)。組織補(bǔ)償對(duì)象（包括鎮(zhèn)區(qū)和農(nóng)戶）進(jìn)行充分的協(xié)商，擬定一個(gè)高于最低值的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，提高補(bǔ)償對(duì)象主觀能動(dòng)性。endprint