牛晨

（河南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）

【摘要】政府預(yù)算作為公共預(yù)算，其最終目的是要保障人民大眾的公共財政福利和社會公共需要最大化、最優(yōu)化的實(shí)現(xiàn)。為保障政府預(yù)算最終目的的實(shí)現(xiàn)，需要切實(shí)加強(qiáng)人民大眾尤其是其選舉的代表對政府預(yù)算實(shí)施全方位的審查監(jiān)督。近十多年來，全國人大對于建設(shè)現(xiàn)代預(yù)算制度發(fā)揮了積極的作用，取得了顯著的效果。但更要看到，仍有許多現(xiàn)實(shí)問題沒有解決，這反映了我國的預(yù)算制度，特別是預(yù)算審查監(jiān)督制度中還有許多根本性的關(guān)系沒有得到理順。建立現(xiàn)代預(yù)算制度任重而道遠(yuǎn)。

【關(guān)鍵詞】人大 政府預(yù)算 預(yù)算監(jiān)督 監(jiān)督權(quán)

一、前言

隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和逐步完善，我國從1999 年開始在稅收制度、財政支出制度和預(yù)算管理制度等方面不斷地進(jìn)行體制性的重大改革。多年來我國的財政改革都不同程度地具有公共財政的性質(zhì)，但大多只是“外圍戰(zhàn)”，尚未觸及公共財政的核心——預(yù)算監(jiān)督制度。這就決定了當(dāng)前我國的財政體制雖已初步具備公共財政的輪廓，但離真正的公共財政尚有相當(dāng)距離。因此，完善預(yù)算監(jiān)督制度，強(qiáng)化人大預(yù)算監(jiān)督，增強(qiáng)權(quán)力之間的監(jiān)督與制約，使政府依法履行人民賦予的神圣職責(zé)是我國公共財政建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急。，本文從人大預(yù)算監(jiān)督角度分析了我國政府預(yù)算監(jiān)督中存在的問題，并提出了完善我國人大預(yù)算監(jiān)督制度的對策。

二、人大預(yù)算監(jiān)督的必要性

預(yù)算資金表面上是屬于政府的，但實(shí)際上是歸社會公眾所有，政府是在代全社會理財；政府預(yù)算本質(zhì)上是政府和社會公眾之間就政府的活動范圍和方向所形成的委托——代理關(guān)系。但由于代理人（政府）和委托人（社會公眾）不是同一行為主體，二者的行為目標(biāo)不完全一致，并且由于代理過程中不可避免地存在不確定性和信息不對稱，代人有可能偏離委托人的目標(biāo)，很容易造成預(yù)算資金的使用不能夠充分地代表公眾利益的局面。故為了防范由于公共資財來源與使用主體分離所帶來的風(fēng)險，約束政府的機(jī)會主義行為，必須要建立和強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督，最大限度地緩解代理人和委托人之間的信息不對稱，以切實(shí)有效地維護(hù)公共利益，保證公共目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。我國預(yù)算監(jiān)督的主體主要有各級人大、各級財政部門和審計部門等政府部門。因此，在我國，最能代表和反映人民意志的國家權(quán)力機(jī)構(gòu)——各級人大是實(shí)施預(yù)算監(jiān)督的當(dāng)然主體，其承擔(dān)的責(zé)任自不待言。

三、我國人大預(yù)算監(jiān)督存在的問題

（一）人民代表大會的地位不具有權(quán)威性

根據(jù)我國憲法，人民代表大會是由人民代表組成的國家權(quán)力機(jī)關(guān)，在國家機(jī)構(gòu)中享有至高無上的法律地位，而政府是由人大選舉產(chǎn)生，對人大負(fù)責(zé)并向人大報告工作的執(zhí)行機(jī)關(guān)?？墒俏覈谌舜蠛驼臋?quán)力配置中，政府更有實(shí)際的權(quán)威，使人大的監(jiān)督步履艱難。

（二）人民代表大會沒有專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行預(yù)算監(jiān)督

現(xiàn)在雖然設(shè)有財經(jīng)委員會，但人員少，力量弱，起不到監(jiān)督的作用。而縣級人大及其常委會基本沒有設(shè)立預(yù)算審查監(jiān)督專門機(jī)構(gòu)，一般由人大常委會財政經(jīng)濟(jì)工作委員會承擔(dān)初審工作。

（三）專業(yè)素質(zhì)不高

財政預(yù)算以及財政預(yù)算監(jiān)督具有較強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性。但目前地方人大代表的參政、議政、督政能力有待增強(qiáng)， 對預(yù)算監(jiān)督的有關(guān)法律、法規(guī)掌握有限， 懂財政專業(yè)知識的代表少。

（四）我國預(yù)算監(jiān)督法制建設(shè)滯后，不能為預(yù)算監(jiān)督工作提供有效的法律保障

缺少專門的預(yù)算監(jiān)督法律或法規(guī)現(xiàn)有的預(yù)算監(jiān)督立法層次較低。除了《憲法》、《預(yù)算法》、《審計法》等法律以外，預(yù)算監(jiān)督立法的形式更多是財政部的部門規(guī)章。這些規(guī)章由于立法層次低，與其他部委的部門規(guī)章和有的地方性法規(guī)不統(tǒng)一，部門與部門之間關(guān)系不順，法與法之間不銜接，缺乏普遍約束力，使預(yù)算監(jiān)督執(zhí)法缺乏力度，甚至導(dǎo)致監(jiān)督失效。同時，現(xiàn)行《預(yù)算法》及相關(guān)《條例》沒有規(guī)定對人大在財政預(yù)算草案中的初審結(jié)果如何處理，對人民代表大會期間代表關(guān)于財政預(yù)算的審查意見和建議如何處理，這樣，政府及財政部門對這些意見等可以采納，也可以不采納。法制上的虛位，使人大預(yù)算審查監(jiān)督有權(quán)無力。

四、完善我國人大預(yù)算監(jiān)督制度的措施

（一）加強(qiáng)相關(guān)法規(guī)建設(shè)，增強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督權(quán)威

制定《財政監(jiān)督法》，以法律形式規(guī)定預(yù)算監(jiān)督主體的地位、職責(zé)、權(quán)力突出人大預(yù)算監(jiān)督的權(quán)威性，以使我國的預(yù)算監(jiān)督工作盡快走上法治化、規(guī)范化的軌道；盡快修訂完善《預(yù)算法》，明確人大審批監(jiān)督預(yù)算的范圍和內(nèi)容，對預(yù)算監(jiān)督工作過程中的程序和方法作出更為嚴(yán)格的操作性強(qiáng)的規(guī)定，增強(qiáng)其科學(xué)性和實(shí)效性，從法律上減少預(yù)算審查監(jiān)督制度的漏洞。

（二）樹立人名代表大會的權(quán)威性

人民代表大會及常委會分別是國家權(quán)力機(jī)關(guān)和權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)關(guān)，具有法定的職權(quán)與權(quán)威，為了使人刀頃利實(shí)施預(yù)算監(jiān)督，建議在實(shí)際中樹立其應(yīng)有的權(quán)威地位第一，人大的法定地位要在現(xiàn)實(shí)的人事安排、實(shí)權(quán)分配中得到體現(xiàn)。第二，人大機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)要逐步實(shí)現(xiàn)獨(dú)立于同級政府的財政預(yù)算。

（三）加強(qiáng)人大預(yù)算監(jiān)督的組織建設(shè)，完善各級人大預(yù)算委員會的職責(zé)

各級人大預(yù)算委員會權(quán)責(zé)分明，代表人大具體行使管理預(yù)算的職能，提出建議案。配備精良，由經(jīng)濟(jì)、法律等方面的專家學(xué)者或代表組成，代表人大名副其實(shí)地行使職能。同時，應(yīng)在預(yù)算法中明確該委員會的法律地位，對其初審的時間和具體內(nèi)容、所具有的權(quán)力、所承擔(dān)的法律責(zé)任以及工作程序都作出明確的規(guī)定。

（四）提高人大代表的專業(yè)素質(zhì)

要提高監(jiān)督人員的素質(zhì)就必須對其進(jìn)行專業(yè)化的培訓(xùn)，這樣不僅可以讓人大代表學(xué)習(xí)和了解在日后工作中可能碰到的預(yù)算問題，也可充實(shí)專業(yè)知識，全面掌握財政預(yù)算活動的原則和技巧。

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