趙伯廷+高卓靜

摘要：隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國越來越注重公共項目的建設(shè)，在此情況下，我國各級人民政府在公共項目建設(shè)這一方面的資金支出負(fù)擔(dān)也越來越重，只單單地依靠各級人民政府給予的財政撥付資金已經(jīng)沒有辦法滿足建設(shè)公共項目的需求。而PPP模式在我國的應(yīng)用，能夠極大地吸引投資，使政府投資的經(jīng)濟(jì)建設(shè)項目獲得更好的發(fā)展。本文分析了PPP模式在我國應(yīng)用過程中存在的問題，并提出了相應(yīng)的解決對策，希望能夠提高PPP模式在我國的應(yīng)用水平。

關(guān)鍵詞：PPP模式 中國 應(yīng)用

隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與健全，PPP模式在我國的應(yīng)用越來越廣泛。PPP模式本身就是政府部門與私營企業(yè)共同合作運(yùn)營，建立長期的共同合作關(guān)系，既使私營企業(yè)獲得利益，也幫助政府實現(xiàn)自身職能的一種合作共贏關(guān)系。而PPP模式不僅僅需要私營企業(yè)具有創(chuàng)新的技術(shù)，還需要政府將自身的職能充分地發(fā)揮出來，在二者的相互配合下最終實現(xiàn)共贏。也就是說公與私二者將各自的優(yōu)勢進(jìn)行結(jié)合，以此緩解政府對公共項目建設(shè)的投資壓力，并最終達(dá)到提高公共服務(wù)項目質(zhì)量和管理效率的目的。近年來我國開展的PPP項目日見其多，但在應(yīng)用的過程中，卻過多地將關(guān)注點放在了PPP模式的優(yōu)勢上，一味擴(kuò)大PPP模式的適用范圍，而忽略了其在應(yīng)用過程中出現(xiàn)的困境、僵局，這導(dǎo)致PPP模式在我國實際應(yīng)用的過程中出現(xiàn)了很多的問題，本文就此進(jìn)行研究，探討解決之道。

一、PPP模式在中國實際應(yīng)用過程中出現(xiàn)的問題

（一）我國的法律法規(guī)不健全，增大PPP模式的應(yīng)用阻力

PPP模式是政府和私營企業(yè)之間通過相互合作獲得雙贏的一種合作模式。但是在實際應(yīng)用的過程中，非常容易出現(xiàn)政府及其授權(quán)部門和私營企業(yè)之間地位不平等的問題。政府往往以高高在上的姿態(tài)與私營企業(yè)進(jìn)行合作，私營企業(yè)在權(quán)益的爭取上處于弱勢地位，導(dǎo)致合作舉步維艱。同時，因為我國并沒有科學(xué)的、系統(tǒng)的、完善的關(guān)于PPP模式方面的法律法規(guī)，所以在中國應(yīng)用PPP模式的過程中很難將其優(yōu)勢發(fā)揮出來。具體來說，就是政府及其授權(quán)部門在與私營企業(yè)合作的過程中，通常會運(yùn)用手中的權(quán)力向私營企業(yè)施壓，使私營企業(yè)在合作的過程中利益受到相應(yīng)的損害，最終甚至?xí)屨麄€PPP項目夭折。為了協(xié)調(diào)這一問題，保障政府和私營企業(yè)雙方的權(quán)益，讓二者能夠在PPP模式的應(yīng)用中獲得雙贏，需要專門的法律法規(guī)作為支撐。但根據(jù)對我國現(xiàn)有的法律法規(guī)調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，截至目前我國還沒有出臺一套相對完善的針對PPP模式應(yīng)用的法律法規(guī)。

2015年4月發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，被相關(guān)專業(yè)人士認(rèn)為是關(guān)于我國PPP模式應(yīng)用最為基本的法律文件。但是這一法律文件只涵蓋了PPP模式中的一部分內(nèi)容，而且并不適用于PPP模式的其他兩種類型，實在不能叫人滿意。另外，我國大多數(shù)地方政府也沒有根據(jù)當(dāng)?shù)厮鶓?yīng)用的PPP模式的相關(guān)情況出臺規(guī)范性文件，而即便是出臺了相應(yīng)規(guī)范性文件的地方，其所出臺的各類規(guī)范性文件之間也缺乏協(xié)調(diào)性，甚至還隱藏著比較嚴(yán)重的矛盾，導(dǎo)致投資者們云里霧里，不知如何是好。由此可見，沒有科學(xué)的、系統(tǒng)的、完善的法律法規(guī)作為支撐，在應(yīng)用PPP模式的過程中必然會出現(xiàn)諸如PPP項目合同的制定規(guī)范與否、PPP項目實施流程合理與否、如何協(xié)調(diào)PPP項目糾紛等問題。而對于投資者而言，缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)作為保障，他們所承擔(dān)的投資風(fēng)險會更大，相應(yīng)的他們的投資熱情和積極性也會更差，這都對PPP模式在我國的廣泛應(yīng)用造成了一定的阻礙。

（二）PPP模式缺乏有效的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制，項目隱患大

就當(dāng)前我國所實施的PPP項目而言，其項目投資數(shù)額都比較大、周期比較長、參與到其中的利益者比較多，關(guān)系十分復(fù)雜。而在這樣的大型項目中，任何一個環(huán)節(jié)都可能存在實施風(fēng)險，稍不注意就可能導(dǎo)致項目的失敗。而PPP模式在我國投入應(yīng)用的時間比較晚，我國所開展的PPP項目缺乏成熟的操作模式，一切都還在探索的過程中，自然也就沒有構(gòu)建有效的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制，因此在合作的過程中，政府和私營企業(yè)都很難將各自的優(yōu)勢充分發(fā)揮出來。由于缺乏有效的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制，當(dāng)?shù)胤秸枰獦I(yè)績，渴望企業(yè)來本地投資時，常常會不考慮實際情況給私營企業(yè)很多的空頭承諾，如優(yōu)厚的投資條件、超長的經(jīng)營期等。而這樣做最終導(dǎo)致的結(jié)果就是在政府與私營企業(yè)簽訂PPP項目合同之后，又通過手中的權(quán)力使自己處于強(qiáng)勢地位，將項目的風(fēng)險拋給私營企業(yè)去承擔(dān)，這對于私營企業(yè)的發(fā)展十分不利，也會導(dǎo)致PPP模式難以繼續(xù)推廣。

（三）缺乏完善的監(jiān)管機(jī)制，PPP項目很難獲得成功

當(dāng)前，我國所應(yīng)用的PPP模式的投資主體主要分為兩類，一類為政府及其授權(quán)部門，另一類即為社會資本方。社會資本方的主要資金來源就是參與到PPP項目中的私營企業(yè)所出資的資本。私營企業(yè)出資的最根本目的還是為了能夠在建設(shè)和運(yùn)營項目的過程中獲得盈利，并獲得社會的廣泛關(guān)注，提高自己的影響力。但是由于我國所開展的PPP項目基本都是公共建設(shè)項目，具有公共產(chǎn)品的特性，這一特性又導(dǎo)致它不可能完全由市場來進(jìn)行運(yùn)作，必須要由政府來主導(dǎo)，因此受到政府的政策影響就比較大。眾所周知，一項PPP項目的完成是一個長期的過程，很多項目甚至都會涉及多屆政府，一旦新上任的政府決策層對PPP項目有了新的想法和規(guī)劃，勢必會給項目帶來難以預(yù)測的風(fēng)險。這不僅僅會讓PPP項目的實施進(jìn)度停滯下來，甚至還會對投資企業(yè)造成巨大的利益損失。而私營企業(yè)通過PPP模式進(jìn)入公共建設(shè)項目后，掌握了壟斷對這一區(qū)域內(nèi)這一公共服務(wù)的經(jīng)營權(quán)，也極有可能通過降低服務(wù)質(zhì)量來獲取利潤，造成合作期滿后運(yùn)營維護(hù)成本增加，公共利益受到侵害。通過這一分析，我們可以發(fā)現(xiàn)，在整個PPP項目的建設(shè)與運(yùn)營過程中絕對不可以小覷政府和私營企業(yè)的影響，所以要想使PPP項目能夠獲得健康發(fā)展，必須對監(jiān)管機(jī)制加以完善，進(jìn)而保證PPP項目的建設(shè)質(zhì)量和運(yùn)營水平。而當(dāng)前階段，我國還沒有完善的PPP項目的監(jiān)管體系，因此如何完善PPP項目的監(jiān)管機(jī)制成為一個值得深入研究的問題。

二、促進(jìn)PPP模式在我國廣泛應(yīng)用的對策

（一）健全法律法規(guī)，減少PPP模式的應(yīng)用阻力

通過西方國家應(yīng)用PPP模式的成功經(jīng)驗來看，只有健全的法律法規(guī)作為保障，PPP模式的優(yōu)勢才能夠充分發(fā)揮出來。例如英國、日本等國家，針對PPP模式，他們都根據(jù)本國國情制定了專門適用于PPP模式發(fā)展的法律法規(guī)，為PPP項目的開展提供了法律保證，以此來促進(jìn)PPP項目的順利實施。這就可以充分說明，只有政府在法律法規(guī)建設(shè)這一方面予以支持，為PPP模式的應(yīng)用提供一個安全可靠的法律環(huán)境，才能使投資企業(yè)更有信心，其投資熱情也才能夠更加高漲，進(jìn)而也才能夠使政府和企業(yè)之間出現(xiàn)更多的關(guān)于PPP模式的合作運(yùn)營機(jī)會。而想要制定適用于PPP模式的法律法規(guī)，就必須要了解PPP模式運(yùn)行的相關(guān)內(nèi)容。首先在PPP項目中，無論是政府及其下屬部門，還是私營企業(yè)，都必須要明確各自的權(quán)利和義務(wù)，保證權(quán)責(zé)清晰明確。對于政府而言，其需要做好的工作就是PPP項目的前期推廣工作和整個項目在運(yùn)營過程中的具體監(jiān)管工作。而私營企業(yè)的工作內(nèi)容則是要做好整個PPP項目的施工管理工作和后期的運(yùn)營維護(hù)工作。其次，在權(quán)責(zé)劃分清晰之后，政府應(yīng)該對當(dāng)前的市場情況以及具體的問題進(jìn)行分析，并借鑒國外相關(guān)的立法經(jīng)驗與法律文書，以制定適合我國PPP模式應(yīng)用的法律法規(guī)。同時由于PPP項目所建設(shè)的內(nèi)容都不盡相同，各有差異，各PPP項目所面臨的市場環(huán)境也具有一定的差異性。所以政府在制定法律法規(guī)時要進(jìn)行仔細(xì)的考慮，使所制定的法律法規(guī)具有更強(qiáng)的靈活性與適用性，能夠隨環(huán)境的變化進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。最后要明白PPP模式的應(yīng)用需要政府和私營企業(yè)共同合作，所以在制定法律法規(guī)時，必須要對二者的權(quán)益都加以保障。在充分了解PPP模式的相關(guān)內(nèi)容之后，才能制定出符合現(xiàn)實需要的法律法規(guī)。第一，我國要出臺關(guān)于PPP模式應(yīng)用的國家層面的法律法規(guī)，在法律法規(guī)中對合作雙方的權(quán)利、義務(wù)以及所承擔(dān)的風(fēng)險進(jìn)行明確規(guī)定，為PPP模式的發(fā)展提供切實有效的法律依據(jù)。第二，各地方政府應(yīng)該根據(jù)當(dāng)?shù)氐腜PP模式應(yīng)用的實際情況，在統(tǒng)一PPP模式的立法框架下進(jìn)行細(xì)化、制定適用于當(dāng)?shù)氐囊?guī)范性文件和條例。第三，在所制定的法律法規(guī)中，合理劃分政府與私營企業(yè)的權(quán)責(zé)，建立健全風(fēng)險分擔(dān)、監(jiān)管以及糾紛調(diào)節(jié)機(jī)制，縮短解決糾紛的時間。

（二）構(gòu)建有效的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制，保證PPP項目的成功開展

在PPP項目開展的過程中，風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制將毫無疑問地發(fā)揮重要作用，一旦風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制的設(shè)置不合理，那么PPP項目也就很難獲得成功。所以，在開展PPP項目之前，十分有必要構(gòu)建合理有效的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制。首先應(yīng)當(dāng)明確，在PPP項目的建設(shè)過程當(dāng)中，作為政府也好，作為私營企業(yè)也好，他們都是這一項目的風(fēng)險承擔(dān)者，在項目開展的過程當(dāng)中各自承擔(dān)著風(fēng)險和優(yōu)勢，通過對雙方所承擔(dān)的優(yōu)勢和風(fēng)險進(jìn)行合理的評估，在綜合考量之后再制定風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制。具體來說，政府在合作中所體現(xiàn)出來的優(yōu)勢就是能夠通過制定或頒布相關(guān)的法律法規(guī)或政策，來給予項目支持，使項目得以順利開展；而私營企業(yè)的優(yōu)勢則表現(xiàn)為可以利用其成功的建設(shè)運(yùn)營經(jīng)驗對整個PPP項目開展建設(shè)和運(yùn)營管理，并通過多樣化的融資渠道為PPP項目提供充足的資金支持。因此，根據(jù)這兩點，可以將風(fēng)險一分為二，由政府承擔(dān)相應(yīng)的法律法規(guī)風(fēng)險和政策風(fēng)險，由私營企業(yè)來承擔(dān)PPP項目的建設(shè)風(fēng)險和運(yùn)營風(fēng)險等；其他的風(fēng)險可以由二者共同承擔(dān)。

總而言之，在風(fēng)險分擔(dān)的過程中應(yīng)秉承這樣的分擔(dān)原則：第一，承擔(dān)風(fēng)險較大的一方應(yīng)獲得更多的收益，即風(fēng)險和收益呈正比例相關(guān)；第二，承擔(dān)風(fēng)險的大小要有上限，風(fēng)險要在可控的范圍內(nèi)。只有這樣才能保證風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制的合理性以及可行性。除此之外，在制定風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制時，可以向PPP模式應(yīng)用得比較好的國家借鑒經(jīng)驗，分析研究這些國家所制定的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制，然后再結(jié)合我國的國情以及當(dāng)前的市場情況建立科學(xué)的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制。私營企業(yè)尤其注重投資中的風(fēng)險因素，只有科學(xué)有效的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制才能夠最大限度地獲得他們的信賴。所以政府在制定相關(guān)法律法規(guī)及在項目運(yùn)營的過程當(dāng)中應(yīng)該對可能出現(xiàn)的風(fēng)險問題進(jìn)行充分的考慮，并制定出相應(yīng)的風(fēng)險防范措施與風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制。同時應(yīng)當(dāng)注意的是，對于PPP項目中存在的風(fēng)險，合作雙方既不要大包大攬，也不要在風(fēng)險出現(xiàn)后互相推諉，總而言之，要做到共同承擔(dān)、誠信合作、互惠互利。

（三）完善監(jiān)管機(jī)制，提高PPP項目的質(zhì)量和服務(wù)效果

在我國當(dāng)前的社會主義市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，完善相應(yīng)的監(jiān)管體系或監(jiān)管機(jī)制是十分有必要的。一旦缺少有效的外部監(jiān)督，那么對于追求企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益最大化的私營企業(yè)而言，他們可能會運(yùn)用公共產(chǎn)品的特性來滿足自身對利益的追求，通過不斷降低產(chǎn)品質(zhì)量和服務(wù)質(zhì)量，減少運(yùn)營維護(hù)的成本支出，或者通過提高公共產(chǎn)品的價格，來獲取更大的利潤；而對于政府來說，其對私營企業(yè)經(jīng)營公共產(chǎn)品的授權(quán)行為雖然降低了交易成本，但同時也可能造成私營企業(yè)采取各種行動阻止其他競爭者在將來進(jìn)入該公共產(chǎn)品的提供網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)徹底的壟斷，導(dǎo)致社會公眾的利益受到損害。由此可見，有效、完善的監(jiān)管機(jī)制是保證PPP項目成功運(yùn)作的必要條件之一。政府在組織建設(shè)PPP項目時，應(yīng)當(dāng)單獨成立一個PPP項目的專業(yè)管理機(jī)構(gòu)，由這一機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督PPP項目的實施，具體包括監(jiān)督合作雙方簽訂PPP項目合同、監(jiān)督PPP項目的建設(shè)進(jìn)度情況、監(jiān)督PPP項目的運(yùn)營維護(hù)情況，同時還能對政府與私營企業(yè)的合作關(guān)系起到溝通與協(xié)調(diào)的作用、對建設(shè)和運(yùn)營PPP項目中存在問題提出相應(yīng)的實施建議等。

除此之外，政府必須要切實地履行其監(jiān)管職責(zé)，在整個PPP項目建設(shè)開展的過程中監(jiān)督與公共產(chǎn)品及其利益相關(guān)者的行為是否在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)，一旦發(fā)現(xiàn)違反法律的問題，要及時予以糾正和管理，并定期對項目建設(shè)的質(zhì)量和服務(wù)水平進(jìn)行檢驗評估，以此來保證整個PPP項目的健康運(yùn)作。而監(jiān)管機(jī)制的重要一環(huán)還包括政府和私營企業(yè)的自我監(jiān)管。合作雙方的自我監(jiān)管首先應(yīng)從加強(qiáng)契約精神開始，當(dāng)合作雙方簽訂PPP項目合同之后，如果私營企業(yè)未按照合同約定對PPP項目進(jìn)行安全高質(zhì)的建設(shè)，或是因為資金短缺或者其他因素導(dǎo)致項目工期延長，政府有權(quán)向私營企業(yè)要求賠償，并向社會公示此私營企業(yè)的不良行為；如果政府違反合同約定提前結(jié)束合作期或提前收回特許經(jīng)營權(quán)，私營企業(yè)亦有權(quán)要求政府繼續(xù)履行合同，并賠償其經(jīng)濟(jì)損失。其次，政府應(yīng)該做好信息透明化、公開化建設(shè)工作，避免權(quán)力尋租的事件發(fā)生，維護(hù)好黨和政府的形象，獲得私營企業(yè)的信任，進(jìn)而推動PPP項目的開展；而私營企業(yè)也應(yīng)當(dāng)秉著誠信合作的理念，及時更新PPP項目的建設(shè)和運(yùn)營維護(hù)信息，接受專業(yè)管理機(jī)構(gòu)、政府以及社會公眾的監(jiān)督。最后，合作雙方一定要實事求是，一旦發(fā)現(xiàn)問題，應(yīng)當(dāng)及時進(jìn)行處理和承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，不可應(yīng)付了事，或者礙于其他因素的影響，不進(jìn)行追究和處理。

三、結(jié)束語

綜上所述，隨著時代的發(fā)展和我國經(jīng)濟(jì)的騰飛，PPP模式被應(yīng)用到我國公共項目建設(shè)中已經(jīng)成為不可抵擋之勢。同時也正是因為它的不可抵擋，我們在應(yīng)用的過程中必須要小心、仔細(xì)、謹(jǐn)慎。因為相較于起步早的西方國家而言，我國當(dāng)前的PPP應(yīng)用模式還不夠成熟，在實際應(yīng)用的過程中存在諸多問題，例如法律法規(guī)缺失、風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制不成熟、監(jiān)管機(jī)制不健全等，都影響了PPP模式在我國的應(yīng)用與發(fā)展。但是不能夠因為它存在問題，就因噎廢食，放棄對它的應(yīng)用，而是應(yīng)該借鑒成功應(yīng)用PPP模式的相關(guān)國家的經(jīng)驗，再結(jié)合我國的實際情況，不斷摸索和應(yīng)用PPP模式，在PPP項目開展的過程中，完善相關(guān)的法律法規(guī)，構(gòu)建有效的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制，并健全監(jiān)管機(jī)制，最大限度地解決PPP模式在實際運(yùn)行的過程中可能出現(xiàn)的一系列問題，進(jìn)而促進(jìn)具有中國特色社會主義的PPP模式得到更廣泛的應(yīng)用與發(fā)展。

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（作者單位：廣西建工金控投資有限公司）