李春燕

【摘要】隨著環(huán)境問(wèn)題的日益嚴(yán)峻，以及環(huán)保意識(shí)的逐漸增強(qiáng)，環(huán)境公益訴訟問(wèn)題已經(jīng)引起個(gè)人、組織以及機(jī)關(guān)等普遍關(guān)注。地球是我們是全人類共同生活的地方，那么我們應(yīng)該讓自己生活在舒適的生活當(dāng)中，保護(hù)環(huán)境既是每個(gè)人應(yīng)有的權(quán)利，也是每個(gè)人應(yīng)盡的義務(wù)。雖然法律應(yīng)該賦予每個(gè)人保護(hù)環(huán)境的權(quán)利，但是，權(quán)利以合法合理的方式行使才能得以實(shí)現(xiàn)。一旦發(fā)生環(huán)境遭受破壞，那么究竟誰(shuí)可以提起環(huán)境公益訴訟，這一直是困擾環(huán)保志愿者們、法律界人士等的最大難題之一。一些地方法院往往以“起訴人不具備訴訟主體資格”為由而將公益環(huán)保訴訟案件擋在法院門外，這引起很大爭(zhēng)論。因此，我們有必要在法律上對(duì)提起環(huán)境公益訴訟的主體資格作出明確界定，這不僅為司法機(jī)關(guān)辦案提供法律依據(jù)，而且對(duì)于環(huán)境公益訴訟制度的建立和完善也具有重大意義。《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條的規(guī)定，對(duì)公益訴訟原告主體資格作出明確規(guī)定，進(jìn)一步推動(dòng)了環(huán)境公益訴訟制度的完善。

【關(guān)鍵詞】環(huán)境公益訴訟；原告主體資格

一、《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條規(guī)定

“對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，符合下列條件的社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟：依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記；專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無(wú)違法記錄。符合前款規(guī)定的社會(huì)組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。提起訴訟的社會(huì)組織不得通過(guò)訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益。

這是法律首次對(duì)提起環(huán)境公益訴訟的原告主體資格作出明確界定，對(duì)于環(huán)境公益訴訟具有重大意義：

首先，為司法機(jī)關(guān)受理案件提供更為明確的法律依據(jù)。訴訟主體是司法機(jī)關(guān)受理案件需考慮的最主要的因素之一。雖然《民事訴訟法》第五十五條首次對(duì)環(huán)境公益訴訟作出規(guī)定，并指出環(huán)境公益訴訟的原告主體為“法律規(guī)定的有關(guān)機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”，但不僅”法律規(guī)定的有關(guān)機(jī)關(guān)”有待進(jìn)一步明確，而且“有關(guān)組織”概念也難以界定，這可能會(huì)造成訴訟主體競(jìng)合，并使法院在審查起訴資格時(shí)陷入難以判斷的困境。而此次《環(huán)境保護(hù)法》首次對(duì)公益訴訟原告主體資格作出明確規(guī)定，為司法機(jī)關(guān)受理案件提供了更為明確的法律依據(jù)，使司法機(jī)關(guān)在實(shí)際辦案過(guò)程中更具有操作性。

其次，環(huán)境公益訴訟原告主體范圍擴(kuò)大。此處所說(shuō)的“環(huán)境公益訴訟原告主體范圍擴(kuò)大”有兩個(gè)方面的含義：1和《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定的“有關(guān)組織”作比較；2.《環(huán)境保護(hù)法》修訂過(guò)程中環(huán)境公益訴訟原告主體變化而言。具體而言：

1《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條比《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定的“有關(guān)組織”的范圍更小。

根據(jù)《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！痹摋l的“法律規(guī)定的有關(guān)組織”，一般僅限指一些環(huán)保組織且經(jīng)法律明文規(guī)定，實(shí)際上符合這樣條件的組織范圍過(guò)于狹窄。而《環(huán)境保護(hù)法》將可以提起環(huán)境公益訴訟的“組織”擴(kuò)大到“依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上政府民政部門登記、專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無(wú)違紀(jì)記錄”。也就是說(shuō)，只要符合下列條件的社會(huì)組織就可以向人民法院提起訴訟：依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記；專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無(wú)違法記錄。同時(shí)明確規(guī)定，符合規(guī)定的社會(huì)組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。”目前，在我國(guó)符合這一條件的環(huán)保組織就有300多家。這一條款意味著眾多環(huán)保志愿組織都將獲得環(huán)境公益訴訟的原告主體資格，參與到公益訴訟活動(dòng)中來(lái)。

當(dāng)然，《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)能夠提起公益訴訟的組織也有限制，即“提起訴訟的社會(huì)組織不得通過(guò)訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益?！比珖?guó)人大常委會(huì)法工委行政法室主任袁杰表示：之所以要對(duì)公益訴訟主體作出限制，是由環(huán)境公益訴訟的性質(zhì)和作用來(lái)決定的。公益訴訟的作用首先是公眾監(jiān)督環(huán)境違法行為的重要手段，環(huán)境公益訴訟的特點(diǎn)就是專業(yè)性比較強(qiáng)，要求起訴主體對(duì)環(huán)境問(wèn)題比較熟悉，具有一定的專業(yè)性和訴訟能力，要有比較好的社會(huì)公信力，同時(shí)也要致力于公益性的活動(dòng)，不以訴訟作為牟取經(jīng)濟(jì)利益的手段。因此，環(huán)境保護(hù)法中對(duì)環(huán)境公益訴訟的主體作出了相應(yīng)的規(guī)定。實(shí)際上，這也借鑒國(guó)際慣例。從國(guó)際上看，對(duì)公益訴訟的原告主體也是有要求的，是由環(huán)境公益訴訟的性質(zhì)和作用來(lái)決定的。由于專業(yè)性比較強(qiáng)，就要求起訴主體對(duì)環(huán)境的問(wèn)題比較熟悉，要具有一定的專業(yè)性和訴訟能力，要有比較好的社會(huì)公信力，或者說(shuō)宗旨是專門從事環(huán)境保護(hù)工作，要致力于公益性的活動(dòng)，不牟取經(jīng)濟(jì)利益的社會(huì)組織才可以提起公益訴訟。

2《環(huán)境保護(hù)法》修訂過(guò)程中環(huán)境公益訴訟原告主體變化

《環(huán)境保護(hù)法》修訂過(guò)程中，關(guān)于環(huán)境公益訴訟原告主體資格問(wèn)題，爭(zhēng)議頗多。因此，在修訂過(guò)程中，對(duì)環(huán)境公益訴訟主體資格進(jìn)行多次修改。2012年8月進(jìn)行一審，“公益訴訟”未列入。2013年6月進(jìn)行二審，將環(huán)境公益訴訟原告主體規(guī)定為：中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的環(huán)保聯(lián)合會(huì)。2013年10月進(jìn)行三審，將環(huán)境公益訴訟原告主體規(guī)定為：依法在國(guó)務(wù)院民政部門登記，專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上，且信譽(yù)良好的全國(guó)性社會(huì)組織。按此規(guī)定，有十多家社會(huì)組織可能符合要求，但只有中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)曾做過(guò)環(huán)境公益訴訟。2014年4月進(jìn)行四審，將環(huán)境公益訴訟主體規(guī)定為：依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記，專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上，且無(wú)違法記錄的社會(huì)組織，可以向人民法院提起訴訟。按此規(guī)定，在我國(guó)符合這一條件的環(huán)保組織就有300多家。從這個(gè)意義上來(lái)講，環(huán)境公益訴訟原告主體范圍確實(shí)在擴(kuò)大。

最后，《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條有利于促使環(huán)境公益訴訟活動(dòng)進(jìn)展，更好地保護(hù)環(huán)境公共利益。中環(huán)聯(lián)合環(huán)保會(huì)副秘書長(zhǎng)謝玉紅表示：《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條為環(huán)保聯(lián)合會(huì)組織開(kāi)展環(huán)境公益訴訟活動(dòng)提供了一個(gè)合法依據(jù)。生活中，污染和破壞環(huán)境的行為頻頻出現(xiàn)，環(huán)境公共利益損害日益嚴(yán)重，但由于環(huán)境公益訴訟實(shí)際操作出現(xiàn)很多困難，維權(quán)之路也走得十分艱難。2013年，環(huán)保聯(lián)合會(huì)沒(méi)有接到一件公益訴訟案件，但《環(huán)境保護(hù)法》出來(lái)后，2014年，環(huán)保聯(lián)合會(huì)已經(jīng)接到6件環(huán)境公益訴訟案件，并且有4件已經(jīng)審結(jié)。預(yù)計(jì)以后環(huán)境公益訴訟案件會(huì)越來(lái)越多。環(huán)境公益訴訟活動(dòng)的順利進(jìn)行，將為環(huán)保事業(yè)做出巨大貢獻(xiàn)。

二、《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條存在的問(wèn)題

雖然《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條的規(guī)定推動(dòng)了我國(guó)公益訴訟的進(jìn)程，但是其仍有不足之處：

第一，《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條規(guī)定與《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定沖突。

根據(jù)《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定，“法律規(guī)定的有關(guān)機(jī)關(guān)”也是具有環(huán)境公益訴訟原告主體資格的。而《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條并未提到“法律規(guī)定的有關(guān)機(jī)關(guān)”具有環(huán)境公益訴訟原告主體資格。那么在實(shí)際生活中，當(dāng)環(huán)境公共利益受到損害時(shí)，“有關(guān)機(jī)關(guān)”可以不可以提起環(huán)境公益訴訟將成為爭(zhēng)議。如果依據(jù)新法優(yōu)于舊法的原則，那么環(huán)境公益訴訟問(wèn)題將會(huì)適用《環(huán)境保護(hù)法》，也就意味著，法律規(guī)定的有關(guān)機(jī)關(guān)將不再具有環(huán)境公益訴訟原告主體資格。

第二，《環(huán)境保護(hù)法》未賦予檢察院環(huán)境公益訴訟原告主體資格。

在我國(guó)現(xiàn)行法律中，雖然沒(méi)有規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中主體適格，但是在實(shí)踐中，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)進(jìn)行了嘗試和探索。2003年公民范某非法煉油案由山東省樂(lè)陵市檢察院提起訴訟，法院依法受理了此案，使該案成為是我國(guó)環(huán)境公益訴訟的第一案。并且，新修訂的民事訴訟法明文確立了檢察院對(duì)民事訴訟和活動(dòng)的監(jiān)督權(quán)，可以看出檢察機(jī)關(guān)被賦予的是極為重要的監(jiān)督權(quán)，因此在國(guó)家和人民的公共利益受到損害時(shí)，檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟的原告是有一定的法律依據(jù)的。本文認(rèn)為，檢察院介入環(huán)境公益訴訟是非常有必要的。原因在于：其一，環(huán)境公益訴訟維護(hù)的是公共利益，而維護(hù)公共利益也正是檢察院的主要職責(zé)之一。其二，十八屆四中全會(huì)關(guān)于《中共中央全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中提出，要探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。因此，本文認(rèn)為，從立法層面上確立檢察院環(huán)境公益訴訟原告主體資格是必要且具有重大意義的。

第三，《環(huán)境保護(hù)法》仍未將個(gè)人納入環(huán)境公益訴訟原告主體范圍。美國(guó)、日本、英國(guó)、印度等國(guó)通過(guò)立法或者司法判例不斷擴(kuò)展環(huán)境公益訴訟的原告范圍，大多肯定了公民個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟的原告資格。在我國(guó)理論界，公民個(gè)人能否提起環(huán)境公益訴訟是一個(gè)爭(zhēng)議性很強(qiáng)的話題。一部分學(xué)者持肯定態(tài)度，認(rèn)為賦予公民個(gè)人環(huán)境公益訴訟原告資格，可以更好地保護(hù)社會(huì)公眾的環(huán)境公共權(quán)益，也可以彌補(bǔ)環(huán)境保護(hù)行政失靈和適格原告不提起訴訟而導(dǎo)致的環(huán)境公益司法救濟(jì)的空白；一部分學(xué)者持否定態(tài)度，認(rèn)為由與侵權(quán)行為無(wú)直接利害關(guān)系的所有“局外人”隨意提起環(huán)境公益訴訟，可能會(huì)出現(xiàn)訴權(quán)的濫用，加大法院審判工作的壓力。筆者認(rèn)為，我國(guó)還是應(yīng)該借鑒國(guó)外的立法和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在立法層面上，賦予公民環(huán)境公益訴訟原告主體資格。理由很簡(jiǎn)單：其一，公民提起環(huán)境公益訴訟有憲法保障。根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》第二條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事務(wù)，管理社會(huì)事務(wù)。”該條規(guī)定明確了公民對(duì)社會(huì)公共事務(wù)具備訴訟權(quán)利，是公民具備環(huán)境公益訴訟原告主體資格的法律依據(jù)。其二，在環(huán)境公益訴訟制度成熟的國(guó)家，公民具有環(huán)境公益訴訟原告主體資格是一種慣例。我國(guó)完全可以結(jié)合國(guó)情，借鑒國(guó)際立法和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在立法層面上保證公民環(huán)境公益訴訟權(quán)，并創(chuàng)建相關(guān)法律制度以完善和監(jiān)督公民環(huán)境公益訴訟權(quán)的實(shí)施。其三，隨著公民法律意識(shí)的增強(qiáng)，以及公眾參與制度的完善，公民希望能夠以原告主體身份進(jìn)行公益訴訟的呼聲已經(jīng)越來(lái)越大。環(huán)境保護(hù)公眾參與是環(huán)境法中的一項(xiàng)基本原則，是公眾的一項(xiàng)基本權(quán)利，保證公眾廣泛參與環(huán)境保護(hù)的整個(gè)過(guò)程，可以使公眾利益得到充分保證。此次新《環(huán)境保護(hù)法》設(shè)專章以強(qiáng)調(diào)公眾參與，足以看出公眾參與已成趨勢(shì)，而公民進(jìn)行環(huán)境公益訴訟正是公眾參與的體現(xiàn)。