王伯銘

摘要 當前我國開展的農地改革主要是推進農村土地所有權、承包權、經營權三權分離改革，這有利于盤活農村土地資源，促進農業(yè)規(guī)?；洜I，推進現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展。該研究從亳州市農地改革情況出發(fā)，剖析改革中存在的問題，有針對性地提出完善性建議。

關鍵詞 農村；土地制度；改革；亳州市

Reflections on the Reform of Rural Land System in Bozhou City

WANG Bo-ming

（College of Biosystems Engineering and Food Science，Zhejiang University，Hangzhou，Zhejiang 310012）

Abstract At present，the agricultural land reform in China is mainly to promote the rural land ownership， contracting rights， the right to operate separation of three powers，which is conducive to revitalize the rural land resources， promote the scale of agricultural management， promote the development of modern agriculture.Started from the situation of agricultural land reform in Bozhou City，I analyzed the existing problems in the reform，and put forward the proposal of perfectness.

Key words Rural；Land system；Reform；Bozhou City

農業(yè)是國民經濟的基礎，農村土地是農業(yè)生產最基本的要素，農村土地制度是土地問題的總根源，我國實行農村土地集體所有制，歷經了農業(yè)生產互助合作、農業(yè)生產合作社、人民公社、家庭承包經營等漸進式改革，推動了農業(yè)發(fā)展。當前農村土地制度改革是指對擁有農村土地承包經營權的農戶所承包土地進行確權登記，同時按照有償自愿的原則推進土地經營權流轉給其他農戶和經濟組織，實現(xiàn)農村土地集體所有權、家庭承包權和經營權三權分離。2013年中央一號文件提出：“健全農村土地承包經營權登記制度，強化對農村耕地、林地等各類土地承包經營權的物權保護。用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作”[1]。2014年中央決定在山東、四川、安徽3省開展整省土地承包經營權確權登記頒證試點工作。為了解農村土地制度改革情況，筆者對亳州市農村土地制度改革情況進行了調查。

1 亳州市農村土地制度改革基本情況

亳州市位于安徽省西北部，轄渦陽、蒙城、利辛3縣和譙城區(qū)，土地面積8 374 km2，耕地面積近60萬hm2，是全國著名的商品糧、商品油、商品棉、商品用材林生產基地，糧食總產量48億kg，約占安徽省總量的1/7，是典型的農業(yè)大市。改革開放以來，該市堅持農村土地集體所有制，實行家庭聯(lián)產承包責任制，有效調動了農民生產積極性，但是隨著我國城鎮(zhèn)化進程的加快，

越來越多的農民進城務工，亳州市650萬總人口中有180萬長年在外務工，土地閑置、撂荒現(xiàn)象一定程度存在。2007年以來，該市探索實行土地流轉制度改革，引導土地向大戶集中，一定程度上緩解了土地閑置現(xiàn)象，但是農業(yè)種植比較效益低、土地流轉不規(guī)范，流轉戶擔心收不回土地等多重問題制約著農業(yè)規(guī)模經營和產業(yè)結構調整，現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展困難重重，急需推進新一輪的農村土地制度改革[2]。

2014年中央決定開展土地承包經營權確權登記頒證試點后，亳州市高度重視，迅速制定出臺了《亳州市農村土地承包經營權確權登記頒證試點工作實施方案》，建立了工作機制，積極穩(wěn)妥推進農村土地確權登記頒證、土地三權分置制度改革工作。

1.1 農村土地確權登記頒證試點進展順利

2014年該市在渦陽縣啟動農村土地承包經營權確權登記頒證整縣試點。2015年，蒙城縣、利辛縣、譙城區(qū)全面啟動試點工作。在試點工作中，該市嚴格做到“三個不變”（即承包戶、承包期、承包地塊不變）、 “四個嚴禁”（即嚴禁借機違法調整和收回農戶承包地，嚴禁將確權登記實際測量后多出原承包地的面積收歸集體，嚴禁暗箱操作或采取欺騙手段將村民小組或村集體土地登記到個人頭上，嚴禁借機增加農民負擔），把好“三關”（即把好摸底關、測繪關、簽字關）。同時，蒙城縣把農村土地確權登記試點與農村“一塊田”試點結合起來，實行“先并塊，再確權”，即按照“以原村民組為單位不變、以農村二輪承包人口不變、土地的農業(yè)用途不變”的原則，將農戶零星分散的承包地調整合并為一塊地。調并為一塊地后，農村土地確權勘測只需測量一次即可，既提高了登記效率，又降低了工作成本，更為以后的土地流轉和規(guī)模經營奠定了堅實基礎。截至2016年底，該市86個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1 252個村應確權農戶總數(shù)107.6萬戶，已確權106.9萬戶，占99.3%。根據(jù)第二次全國土地調查數(shù)據(jù)，全市耕地面積59.913萬hm2，應確權面積為56.37萬hm2，已確權56.332萬hm2，占99.9%，順利完成改革試點任務。

1.2 農村土地流轉加速推進

當前農村土地制度改革是在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩(wěn)定農戶家庭承包權，放活土地經營權，賦予農民對所承包土地享有占有、使用、收益、流轉及承包經營權的抵押、擔保權能，促進農村土地流轉形式創(chuàng)新，推動了農村土地流轉和農業(yè)適度規(guī)模經營[3]。截至2016年底，該市農村土地流轉面積26.44萬hm2，比2013年底新增12.64萬hm2，增加91.6%。同時，該市積極引導農戶將所承包土地向農民專業(yè)合作社、家庭農場、農業(yè)龍頭企業(yè)以及專業(yè)大戶進行流轉，發(fā)展適度規(guī)模經營，推動了農業(yè)適度規(guī)模經營。目前，該市農民合作社13 989家，其中市級以上示范合作社351家；家庭農場4 233家，其中市級以上示范農場169家；市級以上龍頭企業(yè)（組織）513家，其中省級龍頭企業(yè)甲級隊12家、省示范現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)化聯(lián)合體19家。

1.3 產權交易穩(wěn)步推進

市屬各縣區(qū)農委和公共資源交易局聯(lián)合設立農村產權交易中心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立農村產權交易服務站，為土地經營權流轉提供平臺和服務，激活農村土地交易市場。目前，各縣區(qū)交易平臺軟、硬件設施齊備，均已開展交易[4]。如蒙城縣岳坊鎮(zhèn)岳東社區(qū)和馮廟村的土地流轉項目，通過產權交易中心平臺流轉土地164.33 hm2，涉及農戶268戶，交易價格11 250元/（hm2·a）；漆園辦事處淝河村通過平臺流轉土地100 hm2，涉及102戶，交易價格12 000元/（hm2·a）。

1.4 土地流轉融資實現(xiàn)破冰

針對新型農業(yè)經營主體貸款難問題，積極探索土地經營權抵押貸款新模式。農村土地制度改革讓土地作為抵押物進行貸款成為可能，渦陽縣在完成農村土地承包經營權確權登記頒證任務后，積極開展土地承包經營權抵押貸款試點，加快土地確權成果運用。目前，渦陽縣已為6 155戶農戶辦理土地承包經營權抵押貸款2.8億元。農村土地承包經營權這個在農民手中“沉睡多年”的土地資產被激活，成為可隨時抵押，用于生產、經營、消費的“活資本”。

1.5 成效達到“三個滿意”

一是群眾滿意。土地確權頒證讓農民吃下了定心丸，土地可以自由流轉，并可以作為生產要素入股企業(yè)進行分紅，增加了農民財產性收入，為農民提供了新的社會生活保障渠道。二是新型農業(yè)經營主體滿意。提高了新型農業(yè)經營主體的積極性，在政策紅利的推動下，農民合作社、家庭農場等新型農業(yè)經營主體快速發(fā)展，規(guī)模不斷擴大，實力不斷增強。三是政府滿意。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程加快，廣大農村青壯勞動力進城務工增多，土地撂荒現(xiàn)象時有發(fā)生，空心村不斷出現(xiàn)。農村土地制度改革將所有權、承包權、經營權分置，打消了農民流轉土地的顧慮，激發(fā)了農業(yè)農村生產要素的活力，適應了當下農村社會的發(fā)展需要，為農業(yè)現(xiàn)代發(fā)展提供了新動能，促進了“三農”問題的有效解決。

2 農村土地制度改革中存在的問題

2.1 土地確權遺留問題難解決

有些村組間、農戶間存在歷史遺留的土地承包糾紛，時間跨度長，情況復雜，調解處理難度大，按照上級關于土地確權的政策精神，糾紛不解決不予確權，這在很大程度上增加了基層工作難度；而且土地確權登記程序較多，手續(xù)繁雜，很多都需要農戶當場簽字，但相當數(shù)量的農戶長年外出打工，這也增加了工作難度[5]。

2.2 產權交易市場功能不完善

縣鄉(xiāng)兩級土地流轉交易中心還處于初級階段，土地流轉的市場機制、監(jiān)管機制尚未建立完善，致使為農村土地經營權流轉提供信息發(fā)布、供求登記、疑難質詢、落實契約、跟蹤服務、調節(jié)糾紛、協(xié)調供求關系、辦理合同簽證手續(xù)、維護各方合法權益保障等一系列配套服務不到位，服務能力和服務水平亟待提升。

2.3 土地承包經營權融資有困難

農村土地承包經營權抵押貸款作為一種農村普惠金融措施，對創(chuàng)新農業(yè)生產經營方式、緩解農戶和企業(yè)融資抵押擔保難的問題都具有深遠影響。但在實際操作過程中，還存在經營權抵押價值難確定、專業(yè)土地經營權評估機構缺乏、違約處置難度大等問題，這直接影響了金融機構開展抵押貸款的積極性[6]。

3 對策與建議

3.1 盡快固化土地確權成果

加快土地確權數(shù)據(jù)成果應用，完善土地確權登記信息，建立縣級土地確權登記數(shù)據(jù)庫和土地經營權擬上市信息庫，將數(shù)據(jù)信息直接上網(wǎng)，做到交易信息一張圖顯示，打破交易區(qū)域位置的局限性，提高交易成功率，吸引外來資金、技術、人才，推進現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展。

3.2 積極推進農業(yè)適度規(guī)模經營

堅持并完善農村基本經營制度，切實保障農民對承包土地的各項權利，按照依法自愿有償原則，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經營，允許多種經營方式、多種所有制形式、多種投入主體、多種實踐路經并存。在土地流轉中，要切實落實土地流轉管理的合同制、備案制，加強流轉登記、檔案資料的信息化管理，建立健全調解、仲裁、司法等土地流轉調處糾紛機制，提高土地流轉的規(guī)范性。同時，根據(jù)不同產業(yè)、不同區(qū)域情況，制定農村土地流轉指導價，建立價格自然增長機制，不斷提高農民流轉承包土地的積極性[7]。

3.3 建立完善土地經營權交易市場

加快土地經營權交易平臺建設，完善土地流轉信息化系統(tǒng)，加強交易平臺的硬件、軟件建設，搭建“農經信息網(wǎng)”交易平臺，涵蓋土地承包經營權確權登記管理、土地承包經營權流轉管理、農業(yè)產業(yè)管理等三大系統(tǒng)以及新型農業(yè)經營主體建設等板塊，實現(xiàn)供求信息發(fā)布、登記備案、抵押登記、流轉交易、合同鑒證等一站式服務。研究制定農村土地流轉公開市場交易規(guī)則，制定印發(fā)交易項目意向申請書、招（投）標文件、經營者承諾書、經營資格評分表等相關文書，并在交易過程中逐步修改完善。

3.4 持續(xù)完善土地經營權信貸機制

盡快制訂農村土地經營權評估機制，完善價值評估管理辦法，培育專業(yè)中介機構和專業(yè)人才，開展對農村土地經營權抵押價值的準確評估。加強對土地承包經營權抵押登記管理，將權利落實到農戶、落實到地塊，為金融機構實施金融制度和服務產品創(chuàng)新、推行抵押貸款提供產權基礎。完善土地承包經營權抵押貸款保障機制，探索建立政府對金融機構貸款損失的風險補償機制，提高金融機構開展貸款的積極性。

參考文獻

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