張鑫　辛田

[摘要]近年來，隨著改革開放的深入和西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實施，我國民族地區(qū)已然成為國內(nèi)學(xué)術(shù)界研究的熱點。而在公共管理學(xué)領(lǐng)域國內(nèi)外學(xué)者對政府應(yīng)急管理的研究也漸趨成熟，在此背景下，我國學(xué)術(shù)界對我們獨具中國特色的民族地區(qū)政府應(yīng)急管理的研究仍處于一個探索階段，研究成果較少。本文對2005-2015年間國內(nèi)公共管理學(xué)領(lǐng)域民族地區(qū)突發(fā)公共事件政府應(yīng)急管理相關(guān)的研究進行了分析，將22篇核心期刊、論文中有關(guān)民族地區(qū)應(yīng)急管理的文獻作為研究樣本，對不同的研究視角進行了統(tǒng)計分析，概述了主要涉及的4個主題，最后評述了目前學(xué)術(shù)界對民族地區(qū)政府應(yīng)急管理研究存在的不足，并提出了未來研究的建議。

[關(guān)鍵詞]民族地區(qū)；政府應(yīng)急管理；文獻綜述

0引言

近年來，突發(fā)公共事件發(fā)生頻率逐漸增加，影響程度也日漸增強，國內(nèi)外學(xué)者對此做過頗多研究，而關(guān)于民族地區(qū)政府應(yīng)急管理的研究成果卻比較少。目前，有關(guān)政府應(yīng)急管理的研究多從宏觀上、政府層面上及城市范圍內(nèi)人手，難以適用于文化多樣、地理復(fù)雜的民族地區(qū)。因此，急需進一步深化對民族地區(qū)政府應(yīng)急管理的研究。

我國民族地區(qū)政府應(yīng)急管理的研究起步較晚，2005年楊安華發(fā)表《近年來我國公共危機管理研究綜述》一文，指出我國廣大民族地區(qū)公共危機管理研究仍然較少人涉及。截至2012年3月，在中國知網(wǎng)輸入“民族地區(qū)政府應(yīng)急管理”關(guān)鍵詞時，僅11篇文章，且最早的發(fā)表日期是2005年7月，這表明我國關(guān)于民族地區(qū)政府應(yīng)急管理的研究仍處于探索階段。11篇文章中有5篇來自吉首大學(xué)學(xué)者楊安華，占研究成果的45.5%，這表明現(xiàn)有研究成果較為集中，研究者數(shù)量較少。本文將在閱讀文獻基礎(chǔ)上，對民族地區(qū)政府應(yīng)急管理國內(nèi)研究文獻進行一個總結(jié)，最后為未來研究提出建議。

1關(guān)于“民族地區(qū)”的界定

關(guān)于“民族地區(qū)”的界定，學(xué)者基本意見一致。石路認為民族地區(qū)一般是指我國的少數(shù)民族自治區(qū)、自治州或自治縣的統(tǒng)稱。但是，從省級行政單位上看，通常將內(nèi)蒙古、廣西、西藏、寧夏、新疆、云南、貴州、青海等八個省區(qū)視為少數(shù)民族地區(qū)；也有部分學(xué)者將少數(shù)民族人口較多的四川、甘肅和重慶等省市視為少數(shù)民族地區(qū)。因此，廣義上，民族地區(qū)不僅包括我國五大民族自治區(qū)及云南、貴州、青海在內(nèi)的八個省區(qū)，還包括其他所有少數(shù)民族自治州、自治縣。羅安平認為我國的民族地區(qū)，特指少數(shù)民族地區(qū)，主要分布在內(nèi)蒙古、廣西、西藏、寧夏、新疆、貴州、云南、青海等欠發(fā)達的西部地區(qū)。李樹林、莎日娜認為我國民族地區(qū)一般是指我國的少數(shù)民族自治區(qū)、自治州或自治縣的統(tǒng)稱。

2關(guān)于民族地區(qū)突發(fā)公共事件政府應(yīng)急管理國內(nèi)研究現(xiàn)狀

通過歸納現(xiàn)有的相關(guān)文獻，公共管理學(xué)科領(lǐng)域有關(guān)我國民族地區(qū)政府應(yīng)急管理現(xiàn)狀的分析大致從以下四個視角進行研究。

2.1基于政府機制構(gòu)建的視角

石路提出，應(yīng)該建立民族地區(qū)突發(fā)公共事件的應(yīng)急預(yù)警機制，通過研究民族地區(qū)突發(fā)公共事件的應(yīng)急預(yù)警機制的可操作性，提出建立民族地區(qū)突發(fā)公共事件的應(yīng)急防范和預(yù)警機制的方法，說明了建立合理有效的應(yīng)急防范和預(yù)警機制是我國民族地區(qū)應(yīng)對突發(fā)公共事件的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。楊安華則對民族地區(qū)文化差異、宗教異化和經(jīng)濟發(fā)展的滯后性進行了研究，在《民族地區(qū)突發(fā)事件與危機管理機制研究》一文中，對我國民族地區(qū)危機產(chǎn)生的原因以及我國民族地區(qū)政府在危機管理中存在的缺陷、缺位等問題進行了深入的分析，指出了引發(fā)民族地區(qū)突發(fā)公共事件的特殊性及控制難度，提出了建立民族地區(qū)突發(fā)公共事件的應(yīng)急和預(yù)警機制的基本思路。王亞楠認為應(yīng)對預(yù)警機制單一，難以面對各種復(fù)雜的突發(fā)公共事件的管理，解決措施以及各種應(yīng)對方案，可以通過不同身份參加到應(yīng)急管理中來，要把被動變成主動，建立一個能夠順利傳遞危機信息的溝通機制渠道把這些信息傳遞到政府部門，政府部門將危機信息向社會公眾提前發(fā)出。

2.2基于政府法律、規(guī)范的視角

石路在《論民族地區(qū)突發(fā)公共事件的預(yù)警與防范機制》一文中提出，突發(fā)公共事件響應(yīng)機制應(yīng)由硬件系統(tǒng)和軟件系統(tǒng)組成。而其中，綜合體現(xiàn)民族地區(qū)突發(fā)性公共事件響應(yīng)機制的硬件和軟件系統(tǒng)的核心內(nèi)容的是法律法規(guī)、規(guī)章制度、組織架構(gòu)、技術(shù)支持和心理引導(dǎo)。高歌提出邊疆民族地區(qū)突發(fā)事件表現(xiàn)形態(tài)復(fù)雜、孕育爆發(fā)隱蔽、單一突發(fā)事件容易衍生為社會安全事件或政治事件、具有國際性和跨境性?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》的不足主要在于應(yīng)對組織體系不健全，應(yīng)急預(yù)案與《突發(fā)事件應(yīng)對法》等法律、法規(guī)不協(xié)調(diào)，缺乏單行法和上位法的銜接，應(yīng)急預(yù)案要求不明確而事前準(zhǔn)備工作缺乏保障性措施，邊疆民族自治地區(qū)應(yīng)發(fā)揮地方立法的主動性、積極性，協(xié)調(diào)與《突發(fā)事件應(yīng)對法》等相關(guān)法律、法規(guī)的關(guān)系，依法處置突發(fā)事件。石正義認為長久以來，民族地區(qū)一直存在因民族、宗教問題而超越國家法律、因社會習(xí)俗的固守而沖破各種制度和基本政策約束、因涉外因素而提出特殊要求的情況。因此，培育法律意識與邊疆民族地區(qū)社會規(guī)范是解決民族地區(qū)突發(fā)公共事件的重要手段。

2.3基于政府責(zé)任的視角

廖馨認為政府作為國家意志和權(quán)力的執(zhí)行者，在公共危機管理中必須承擔(dān)主要責(zé)任，發(fā)揮主導(dǎo)作用。他指出長期以來，在歷史和現(xiàn)實的種種因素的共同作用下，民族自治地方政府在公共危機管理中存在一系列急需解決的問題，并對這些問題中政府責(zé)任進行深入的研究，從而針對如何完善民族自治地區(qū)公共危機管理中的政府責(zé)任提出了一些建議。石蕊則通過對危機預(yù)警的科學(xué)定義、構(gòu)成要素、功能、責(zé)任主體等問題的研究，明確提出政府責(zé)任在突發(fā)事件預(yù)警階段的重要性，他認為我國中央和省、自治區(qū)各級政府應(yīng)結(jié)合本國和各地區(qū)的實際情況，真正樹立“公仆”意識，增強“為人民服務(wù)”的責(zé)任心，科學(xué)制定預(yù)警方案并嚴格落實實施，提高對危機信息的搜集、傳送與評估能力。

2.4基于政府能力的視角

李默然、吳開松從民族地區(qū)政府能力的視角研究民族地區(qū)突發(fā)公共事件，認為地方政府領(lǐng)導(dǎo)的應(yīng)對能力直接關(guān)系到事件的處置成效。而其特殊性導(dǎo)致了僵化的應(yīng)對方式，表現(xiàn)在應(yīng)對量度缺失化、處置目標(biāo)剛性化、處理手段簡單化。而民族地區(qū)的法律規(guī)定、行政特色和政治環(huán)境則為權(quán)變領(lǐng)導(dǎo)提供了現(xiàn)實依據(jù)。民族地區(qū)地方政府應(yīng)從制度建設(shè)、人本管理、學(xué)習(xí)積累三方面來提升權(quán)變領(lǐng)導(dǎo)能力。賈又衡指出西部民族地區(qū)政府突發(fā)公共事件的管理模式單一，預(yù)警機制不健全，信息不通暢，突發(fā)公共事件可能給其帶來不可預(yù)料的損失。在此情況下，西部民族地區(qū)一定要加強對突發(fā)公共事件的應(yīng)急能力建設(shè)，主要從突發(fā)公共事件的事前預(yù)防能力、事中控制能力和事后恢復(fù)能力三個方面入手，并制定系統(tǒng)的應(yīng)急措施。楊照東則以定量和定性的研究方法對民族地區(qū)突發(fā)公共事件的預(yù)警能力進行了歸類整理，得到了一些關(guān)于預(yù)警能力測量的指標(biāo)，為今后民族地區(qū)政府增加突發(fā)公共事件的預(yù)警能力研究提供了一種新的思路和視角。李冰心通過分析近年來發(fā)生在我國西部民族地區(qū)的突發(fā)公共事件，更清晰地揭示了如何科學(xué)地預(yù)防和妥善處理突發(fā)公共事件，成為西部民族地區(qū)地方政府急需解決的問題。作為社會管理重要主體之一的我國西部民族地區(qū)的地方政府，其應(yīng)對突發(fā)事件的能力如何，直接影響到社會的和諧和穩(wěn)定，關(guān)系到社會經(jīng)濟的發(fā)展和進步。

3關(guān)于民族地區(qū)突發(fā)公共事件政府應(yīng)急管理研究評述

通過以上分析，民族地區(qū)突發(fā)公共事件政府應(yīng)急管理的研究是有一定的成果的，但也存在著問題。

3.1研究的角度仍然過于單一

對于民族地區(qū)政府應(yīng)急管理的研究仍然局限在危機預(yù)警機制的建立，而沒有運用多學(xué)科的理論知識來分析和研究民族地區(qū)的政府應(yīng)急管理。楊安華在其論文《近年來我國公共危機管理研究綜述》一文中就已經(jīng)指出，目前筆者所接觸到的文章中，僅有少數(shù)的幾篇視角獨特。如云健等的論文《蟻群聚類在民族突發(fā)事件應(yīng)急決策中的應(yīng)用》是僅有的一篇從計算機科學(xué)學(xué)科來研究民族地區(qū)突發(fā)事件的文章。缺少從傳播學(xué)、政治學(xué)、民族學(xué)、國際關(guān)系學(xué)等學(xué)科與行政學(xué)交叉研究的成果。

3.2研究的地域過于單一

現(xiàn)有研究成果中，民族地區(qū)政府應(yīng)急管理研究對象較為空泛，不具有針對性。研究新疆地區(qū)突發(fā)事件的成果較多，其他民族地區(qū)較少。這與新疆獨特的地理位置和政治地緣分不開，而且新疆的突發(fā)公共事件也極具代表性，同時也是廣大新疆研究者的勤奮和努力的成果。

新疆的突發(fā)公共事件也極具特殊性，而且我國民族地區(qū)地域廣闊，且各個地區(qū)的民族風(fēng)俗、地域情況、經(jīng)濟發(fā)展水平、民族個性也不一樣，因此對突發(fā)公共事件的政府應(yīng)急管理也不盡相同。而在目前的研究中，仍然缺乏對于其他民族地區(qū)突發(fā)公共事件個案的研究，缺乏針對性。

3.3研究方法過于單一

現(xiàn)有研究成果中較少有研究者運用定量的研究方法，而較多地運用定性的研究方法，除郭宇彤等幾位在撰寫碩士畢業(yè)論文時有問卷調(diào)查外，其他大部分文章都只是做了泛泛論述，不能給出強有力的令人說服的實際調(diào)查證據(jù)，這也是一大缺憾。

4關(guān)于未來研究民族地區(qū)政府應(yīng)急管理的建議

在對目前國內(nèi)民族地區(qū)政府應(yīng)急管理研究的現(xiàn)狀做出分析之后，筆者認為民族地區(qū)政府應(yīng)急管理的研究在我國方興未艾，該研究方向下的許多領(lǐng)域和層面在我國發(fā)展的前景十分廣闊，還有很多基本問題有待學(xué)者進一步研究，也有許多有意義的空白等待后來者去填補。結(jié)合本文綜述的內(nèi)容，未來的研究可以從以下幾個方面深入：

第一，注重對完善民族地區(qū)政府應(yīng)急管理機制的研究。危機管理體系的建設(shè)主要涉及的是：①優(yōu)化民族地區(qū)地方政府常態(tài)管理，著力構(gòu)建全過程的危機管理系統(tǒng)；②加強民族地區(qū)地方政府應(yīng)急管理法制建設(shè)；③加強民族地區(qū)地方政府應(yīng)急預(yù)案建設(shè)；④建立有效的危機管理溝通協(xié)調(diào)機制；⑤強化信息發(fā)布和輿論引導(dǎo)機制建設(shè)；⑥加強應(yīng)急管理社會動員機制建設(shè)。

第二，構(gòu)建并完善較為全面、系統(tǒng)的一般性政府應(yīng)急管理理論，扎實理論基礎(chǔ)，同時注重民族地區(qū)的特殊性，尤其是高海拔民族地區(qū)的獨特性，重視對其自然、文化習(xí)俗的研究，并用一般性理論來指導(dǎo)民族地區(qū)政府應(yīng)急管理的實踐。

第三，有必要加強對民族地區(qū)政府應(yīng)急管理應(yīng)用層面的研究和實證研究，對民族地區(qū)進行實地調(diào)研，注重定量分析與定性分析相結(jié)合，這對提升我國民族地區(qū)的應(yīng)急管理水平更具現(xiàn)實指導(dǎo)意義。

第四，研究民族地區(qū)的政府應(yīng)急管理要結(jié)合當(dāng)?shù)氐氖。▍^(qū)）情、州情、縣情的特色，對特殊的民族、宗教、自然、地理、文化、習(xí)俗等因素要進行整合考慮。應(yīng)重視民族文化建設(shè)的研究，培養(yǎng)懂民族語言、知曉民族風(fēng)俗的專業(yè)人才，注重研究民族自治地區(qū)地方政府新聞發(fā)言人制度，培養(yǎng)少數(shù)民族新聞發(fā)言人。