鄧國取+位秋亞+閆文收

摘 要：農(nóng)業(yè)巨災(zāi)是全球共同面對的長期性難題，世界各國都在探索農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散管理。以法律為基礎(chǔ)，厘定政府的責(zé)任，選擇適合國情的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散模式，積極探索農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散工具，政府參與農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的途徑和方式正在發(fā)生著變化。這些為我國農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散政策制定、模式選擇、實(shí)施措施和工具運(yùn)用等提供了有益的啟示。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)巨災(zāi)；風(fēng)險(xiǎn)分散；國際經(jīng)驗(yàn)；農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)

中圖分類號：F840.64 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號：1009-9107（2017）04-0128-08

巨災(zāi)給人類社會(huì)造成了巨大的損失和嚴(yán)重的人員傷亡，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成的損失尤為突出，因此，世界各國無不積極探索農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散管理機(jī)制，嘗試建立適合本國國情的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散政策、模式和工具，這些也給我國農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散管理提供了有益啟示。

一、相關(guān)政策和法律

農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散管理在不同的國家、在任何時(shí)候都是非常困難的，因此，世界各國都試圖制定相關(guān)的政策進(jìn)行有效的管理。

（一）政策界定

各國在農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散管理的實(shí)踐中，首先對其進(jìn)行政策界定，因?yàn)橹挥忻鞔_了農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，才能夠?qū)Ψ稚⒇?zé)任進(jìn)行厘定，劃分不同的分散主體（包括受災(zāi)農(nóng)戶、政府、保險(xiǎn)公司、社會(huì)救助組織、銀行和其他金融等機(jī)構(gòu)），特別是明確政府需要承擔(dān)的責(zé)任對農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散管理具有重要意義。

全球各國對農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)政策界定的差異比較大（見表1），美國是以受災(zāi)農(nóng)戶當(dāng)年的損失比例進(jìn)行劃分，加拿大以農(nóng)業(yè)巨災(zāi)發(fā)生的概率和頻率進(jìn)行界定，而澳大利亞則以農(nóng)戶的直接經(jīng)濟(jì)損失來進(jìn)行衡量，當(dāng)然也有些國家（比如荷蘭）界定標(biāo)準(zhǔn)比較模糊，這就需要在實(shí)際操作過程中進(jìn)一步明確。

（二）政府責(zé)任厘定

盡管農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散的社會(huì)化是總體發(fā)展趨勢，各國政府在巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散方面都承擔(dān)著重要責(zé)任，但不同的國家其責(zé)任大小有所差異，這些在其各國的管理政策中均進(jìn)行了明確的厘定。

美國政府實(shí)施的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)級別只有一個(gè)，即50%的保險(xiǎn)級別，也就是說政府只承擔(dān)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)超過50%以上的保費(fèi)損失，美國政府還通過農(nóng)作物保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼辦法和《農(nóng)民家庭緊急貸款計(jì)劃》等明確政府在農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散管理中應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任[1]。在加拿大，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)是指年均發(fā)生概率不超過7%，發(fā)生頻率在15年/次以上的風(fēng)險(xiǎn)，政府承擔(dān)其保險(xiǎn)支出，其中地方政府和聯(lián)邦政府分別承擔(dān)保費(fèi)的40%和60%[2]。在澳大利亞，因相關(guān)災(zāi)害事件導(dǎo)致的損失一旦超過23萬澳元，澳大利亞聯(lián)邦、州和市三級政府就會(huì)自動(dòng)啟動(dòng)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)援助計(jì)劃，把農(nóng)業(yè)巨災(zāi)劃分為A、B、C、D四種類型，分別給予50%～75%不同比例的報(bào)銷。

（三）相關(guān)法律規(guī)定

完善的立法是風(fēng)險(xiǎn)分散管理的基礎(chǔ)，依據(jù)各國這方面的管理實(shí)踐，都是從農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散的法律規(guī)定著手的[3]。以美國為例，《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法》和《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》等為農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散管理提供了基本依據(jù)。20世紀(jì)80年代出臺(tái)了《特別災(zāi)害救助計(jì)劃》，到了20世紀(jì)90年代，針對《特別災(zāi)害救助計(jì)劃》實(shí)施后存在的問題，美國國會(huì)進(jìn)行了較長時(shí)期的爭論，通過了新修訂的《1994年農(nóng)作物保險(xiǎn)改革法》。根據(jù)《1994年農(nóng)作物保險(xiǎn)改革法》法案，“巨大災(zāi)害救助計(jì)劃”被取消，開始執(zhí)行“巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制”[4]。在日本，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散管理的法律依據(jù)是1929年的《家畜保險(xiǎn)法》和1938 年的《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》，第二次世界大戰(zhàn)后日本制定了《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償法》，該法對日本的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散管理作了非常詳細(xì)的規(guī)定。20世紀(jì)70年代末，菲律賓頒布了《農(nóng)作物保險(xiǎn)法》，以立法的形式確認(rèn)了農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散管理的運(yùn)作框架。歐盟的成員國中，除了歐盟有統(tǒng)一的相關(guān)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散管理法規(guī)（如《歐盟運(yùn)行條約》等）外，依照成員國國內(nèi)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)的實(shí)際，他們各自制定了農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散的相關(guān)法律[5]。

二、農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散模式

世界各國在農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散管理過程中，結(jié)合本國自然環(huán)境、社會(huì)政治條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和市場化程度等具體國情，積極探索農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散管理特色模式，形成了當(dāng)今5種具備代表性的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散模式。

（一）政府主導(dǎo)模式

政府主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散模式是以菲律賓、印度等發(fā)展中國家為代表。這些國家受制于農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散“需求”和“供給”的“雙冷”現(xiàn)實(shí)，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散市場失靈，市場機(jī)制難以發(fā)揮作用，其更現(xiàn)實(shí)的選擇是在國家財(cái)政資金支持下，直接主導(dǎo)本國的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散管理，通過直接參與或委托代理兩種形式開展農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的分散，有的會(huì)給農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散參與者大量補(bǔ)貼。印度和菲律賓都是通過選擇委托代理人（也就是國有保險(xiǎn)公司）進(jìn)行農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，同時(shí)，為風(fēng)險(xiǎn)分散參與者提供補(bǔ)貼和設(shè)立準(zhǔn)備金等支出[6]。

（二）市場主導(dǎo)模式

市場主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散模式是以英國和法國等國家為代表。這類模式的主要特點(diǎn)是風(fēng)險(xiǎn)分散由市場行為來完成，政府主要承擔(dān)防災(zāi)基礎(chǔ)工程建設(shè)、災(zāi)前預(yù)警和災(zāi)害評估等工作。以英國為代表的市場主導(dǎo)分散模式采取了完全化的市場運(yùn)作機(jī)制，風(fēng)險(xiǎn)全部由商業(yè)保險(xiǎn)和再保險(xiǎn)公司承擔(dān)，通過市場化的運(yùn)作進(jìn)行，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)由政府承擔(dān)，并提供農(nóng)業(yè)巨災(zāi)氣象資料、風(fēng)險(xiǎn)評估與區(qū)劃、災(zāi)害預(yù)警、災(zāi)害評估等相關(guān)資料[7]。

（三）混合模式

混合農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散模式是以加拿大、墨西哥和美國等為代表。這類模式的主要特點(diǎn)是有機(jī)地把市場機(jī)制和政府行政機(jī)制結(jié)合起來，兩者相互作用，彼此補(bǔ)充和完善，形成了一個(gè)完整的運(yùn)作模式。加拿大農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散管理是建立在本國發(fā)達(dá)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基礎(chǔ)之上的。加拿大從20世紀(jì)20年代開始探索農(nóng)作物保險(xiǎn)商業(yè)化運(yùn)作模式，經(jīng)歷了不斷地反復(fù)，效果并不好，直到1959年加拿大通過了《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法》，聯(lián)邦政府與省政府簽訂再保險(xiǎn)協(xié)議，聯(lián)邦政府為省政府提供再保險(xiǎn)，《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法》中明確規(guī)定了聯(lián)邦政府的再保險(xiǎn)賠償責(zé)任[8]。墨西哥農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制屬于典型的混合模式，由公司合作與個(gè)人參與組成。風(fēng)險(xiǎn)分散是通過三個(gè)不同的層次進(jìn)行，包括國家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司、商業(yè)保險(xiǎn)公司和保險(xiǎn)基金。

（四）互助模式

互助農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散模式以日本和法國為代表。這類模式的特點(diǎn)是在政府的支持下，分級成立互助社，按照農(nóng)業(yè)災(zāi)害級別和損失不同，每個(gè)級別承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)損失。在每個(gè)級別的互助社內(nèi)部其成員互保。此外，政府還需要承擔(dān)特殊的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。日本的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散體系由三個(gè)部分組成：第一部分是市、町和村農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合經(jīng)營原保險(xiǎn)，其承擔(dān)10%～20%保險(xiǎn)責(zé)任；第二部分是都、道、府、縣農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合聯(lián)合會(huì)承擔(dān)共濟(jì)組合的分保，承擔(dān)比例為20%～30%；第三部分是政府領(lǐng)導(dǎo)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)關(guān)承擔(dān)共濟(jì)組合份額以外的全部再保險(xiǎn)，比例為50%～70%，遇到特大災(zāi)害，政府承擔(dān)80%～100%的保險(xiǎn)賠額[9]。

（五）國際合作模式

借助國際再保險(xiǎn)市場和資本市場進(jìn)行農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散已經(jīng)不再是新鮮話題。20世紀(jì)90年代以前，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散主要依靠本國保險(xiǎn)、再保險(xiǎn)和資本市場，但到了20世紀(jì)90年代以后，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散就開始嘗試通過國際再保險(xiǎn)市場和資本市場進(jìn)行。2009年，墨西哥發(fā)行了29億美元巨災(zāi)債券，主要提供地震、太平洋颶風(fēng)（兩個(gè)地區(qū)）和大西洋颶風(fēng)三類特定風(fēng)險(xiǎn)，保險(xiǎn)期三年。巨災(zāi)債券吸引了眾多投資者的關(guān)注，起到了擴(kuò)大投資者隊(duì)伍規(guī)模和降低保險(xiǎn)費(fèi)率等作用，此外，墨西哥發(fā)行全球巨債為其他發(fā)展中國家提供了示范作用，打破了發(fā)展中國家本國市場的約束和限制，可以向國際保險(xiǎn)市場和資本市場分散風(fēng)險(xiǎn)[10]。借助政府間的專業(yè)合作組織開展農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散也有先例，其中比較成功的代表就是經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織，簡稱經(jīng)合組織（OECD）[11]。先后為其成員國提供了1 450多次共計(jì)近500億美元的援助，對OECD成員國巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散起到了一定的作用。另一個(gè)成功的案例就是加勒比災(zāi)難風(fēng)險(xiǎn)基金（the caribbean catastrophe risk Insurance facility，簡稱CCRIF）。2007年6月成立的CCRIF共吸收了17個(gè)成員國，基金規(guī)模達(dá)到495億美元，同時(shí)，CCRIF與世界銀行簽訂了一份3 000萬美元保額的掉期協(xié)約，也與慕尼黑再保險(xiǎn)簽訂了一份同樣的掉期協(xié)約，抵消了世界銀行掉期協(xié)約的風(fēng)險(xiǎn)。通過上述方式，CCRIF有效地實(shí)現(xiàn)了巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的國際資本市場分散，降低了本地區(qū)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)帶來的損失，為農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散國際合作提供了一個(gè)很好的范式[13]。

三、風(fēng)險(xiǎn)分散的政府措施

盡管世界各國在農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散模式上存在一定差異，但都在風(fēng)險(xiǎn)分散過程中扮演著重要的角色，這些國家往往通過各類計(jì)劃、方案等措施影響甚至主導(dǎo)本國的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散活動(dòng)（見表2）。

由于農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的特殊性，完全市場化的運(yùn)作不太現(xiàn)實(shí)，因此，世界各國政府都不同程度地參與了農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散，問題是怎樣有效地參與？從各國的實(shí)踐措施來看具有以下特點(diǎn)：

（一）實(shí)施措施發(fā)生了變化

20世紀(jì)90年代以前，政府主導(dǎo)了農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散活動(dòng)，為此承擔(dān)巨額的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)損失，也背負(fù)了巨額的財(cái)政負(fù)擔(dān)。進(jìn)入21世紀(jì)以來，隨著市場不斷發(fā)展、管理機(jī)制不斷完善和人們風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不斷提高，市場機(jī)制的作用越來越重要，政府的作用越來越低。盡管如此，政府的作用仍然不可忽視，由原來的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)損失直接承擔(dān)者轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的事前防范者，其主要承擔(dān)了農(nóng)田、水利、交通等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)費(fèi)用。

（二）參與的方式和手段針對性強(qiáng)

歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們，適當(dāng)?shù)膮⑴c方式和手段至關(guān)重要，直接決定風(fēng)險(xiǎn)分散的效率。澳大利亞面對國內(nèi)自然災(zāi)害和動(dòng)植物疫病兩大農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，有針對性地制定了自然災(zāi)害救助及災(zāi)后重建計(jì)劃、國家干旱管理政策和生物安全伙伴計(jì)劃三項(xiàng)政策措施，有效地解決了澳大利亞的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)問題。加拿大政府對旱災(zāi)、瘋牛病和禽流感等主要農(nóng)業(yè)巨災(zāi)，出臺(tái)了《農(nóng)業(yè)恢復(fù)計(jì)劃》等，有效地解決了本國農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散管理問題。

（三）適時(shí)完善和調(diào)整措施

以美國為例，20世紀(jì)80年代開始實(shí)施《特別災(zāi)害救助計(jì)劃》，美國國會(huì)討論了幾年的時(shí)間，直到1994年通過了《1994年農(nóng)作物保險(xiǎn)改革法》，該法案取消了“巨大災(zāi)害救助計(jì)劃”，建立了新的“巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制”，是出于“不交保費(fèi)的保險(xiǎn)”對農(nóng)作物保險(xiǎn)的替代作用考慮的。另外，針對區(qū)域特殊巨災(zāi)，出臺(tái)了農(nóng)民家庭緊急貸款計(jì)劃和互助儲(chǔ)備計(jì)劃等政策措施，有效地緩解了區(qū)域特殊農(nóng)業(yè)巨災(zāi)的影響。后來美國政府發(fā)現(xiàn)洪災(zāi)的特殊性，以前的政策措施對解決洪災(zāi)效果并不理想，特別是缺乏對居民和小企業(yè)的保障，根據(jù)1968年通過的《國家洪水保險(xiǎn)法》，出臺(tái)了《國家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃》，1973年和1994年根據(jù)相關(guān)法律作了進(jìn)一步的擴(kuò)大和修改。

四、農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散工具

考察世界各國農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散工具發(fā)展的歷史進(jìn)程，不難看出，其風(fēng)險(xiǎn)分散工具隨著市場的發(fā)展，特別是保險(xiǎn)市場、再保險(xiǎn)市場、金融市場和資本市場的發(fā)展日益多元化和豐富化，在傳統(tǒng)分散工具的基礎(chǔ)上，不斷創(chuàng)新和開發(fā)了新型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散工具。各國風(fēng)險(xiǎn)分散工具可以分為農(nóng)戶自救工具、社會(huì)捐贈(zèng)工具、政府政策工具、傳統(tǒng)市場工具和現(xiàn)代市場工具5類23種具體工具?；仡櫤捅容^農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散各類工具在各國的使用情況，不難發(fā)現(xiàn)以下特點(diǎn)：

（一）農(nóng)戶自救作用顯著

受災(zāi)農(nóng)戶自救工具主要有儲(chǔ)蓄、投資和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等3種類型。研究表明，在農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)越大的地區(qū)，農(nóng)戶的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)越強(qiáng)，他們往往會(huì)以犧牲一部分消費(fèi)用于儲(chǔ)蓄、投資和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)抵抗能力。需要特別指出的是，在大部分發(fā)展中國家，受災(zāi)農(nóng)戶自救工具在農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散中扮演著主導(dǎo)作用，往往承擔(dān)到農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)80%以上，因?yàn)檫@類國家政府財(cái)力有限，保險(xiǎn)市場、再保險(xiǎn)市場、金融市場和資本市場不發(fā)達(dá)，可供選擇的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散工具有限，所以農(nóng)戶承擔(dān)了絕大部分風(fēng)險(xiǎn)。即使在發(fā)達(dá)國家（比如美國），農(nóng)戶也要承擔(dān)20%左右的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）社會(huì)捐贈(zèng)影響不可忽視

社會(huì)捐贈(zèng)工具主要分為國內(nèi)捐贈(zèng)和國際捐贈(zèng)兩種類型。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人們公益意識(shí)的加強(qiáng)，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散中的社會(huì)捐贈(zèng)也扮演著越來越重要的角色，通常所占比例為該國農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)損失的1%～10%，個(gè)別情況下，社會(huì)捐贈(zèng)所占比例更高，成為不可忽視的主要農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散工具之一。

以2008年“汶川地震”和2010的“海地地震”為例，“汶川地震”造成的直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)到8 542億元，接收社會(huì)捐贈(zèng)594.08億元（2008年9月25日12時(shí)為止），其中國際社會(huì)捐贈(zèng)17.11億元，占到“汶川地震”直接經(jīng)濟(jì)損失的6.95%?！昂５氐卣稹痹斐芍苯咏?jīng)濟(jì)損失為78億美元，震后半個(gè)月內(nèi)，來自95個(gè)國家、13個(gè)國際組織、101個(gè)非政府組織、270個(gè)私營機(jī)構(gòu)分別給予了價(jià)值13.8億美元的物質(zhì)和資金援助，占到其直接經(jīng)濟(jì)損失的17.69%，對海地地震震后恢復(fù)重建和經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了重要的作用[13]。

（三）政府政策最為穩(wěn)定和可靠

政府政策農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散工具包括政府財(cái)政撥款、政府財(cái)政救災(zāi)、政府財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠和減免、政府緊急貸款等。政府政策工具在世界各國普遍使用，成為最穩(wěn)定和可靠的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散工具，其所承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的大小和該國的財(cái)政實(shí)力基本一致。世界各國的政府政策工具往往扮演著農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)最后“兜底人”的角色，特別是在市場工具不發(fā)達(dá)的國家，政府政策工具往往是使用較為頻繁的工具之一。另外，政府政策工具使用也在逐步發(fā)生著變化，以前使用較為頻繁的是政府財(cái)政救災(zāi)、政府財(cái)政補(bǔ)貼和政府緊急貸款等工具，以抗災(zāi)和救災(zāi)為主，強(qiáng)調(diào)應(yīng)急管理，伴隨風(fēng)險(xiǎn)分散管理理念的變化以及市場工具的發(fā)展，許多國家更多的是強(qiáng)調(diào)事前的防災(zāi)和災(zāi)前預(yù)警管理，所以，政府財(cái)政資金更多地用于本國農(nóng)田、水利、灌溉、交通和通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，同時(shí)做好農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)評估和風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃等工作，這些基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)對本國農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散管理起到了很好的作用。

（四）傳統(tǒng)市場依然占據(jù)主導(dǎo)地位

傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散市場工具主要包括保險(xiǎn)、相互保險(xiǎn)、再保險(xiǎn)和巨災(zāi)基金等。保險(xiǎn)是最早用于農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散的市場工具，也是當(dāng)前發(fā)達(dá)國家最主要的風(fēng)險(xiǎn)分散途徑。依據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，發(fā)達(dá)國家的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)中保險(xiǎn)覆蓋率可達(dá)到30%左右，但是在中國等發(fā)展中國家平均只能達(dá)到1%左右。

農(nóng)業(yè)巨災(zāi)再保險(xiǎn)是與保險(xiǎn)一起發(fā)展起來的市場工具，20世紀(jì)70年代得到了很好的發(fā)展，到20世紀(jì)80年代和90年代，巨災(zāi)再保險(xiǎn)供給快速下滑，這個(gè)時(shí)期內(nèi)，轉(zhuǎn)移的風(fēng)險(xiǎn)數(shù)量減少得也很快。直至21世紀(jì)開始，全球巨災(zāi)再保險(xiǎn)市場才開始有所好轉(zhuǎn)[14]。另外，國際農(nóng)業(yè)巨災(zāi)再保險(xiǎn)市場的快速發(fā)展值得關(guān)注，許多國家在國內(nèi)保險(xiǎn)和再保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，通過國際再保險(xiǎn)市場把本國農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散到國際市場，取得了很好的效果。

農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金是一個(gè)很好的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散工具，鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司參與承保巨災(zāi)保險(xiǎn)、有效彌補(bǔ)巨災(zāi)市場風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力不足的問題是成立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)基金的主要目的所在。如土耳其巨災(zāi)保險(xiǎn)基金、美國國家洪水保險(xiǎn)基金、新西蘭巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金和挪威巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金都是國家成立的巨災(zāi)基金，用其來分擔(dān)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。從基金成立主體來看，巨災(zāi)基金可以劃分為政府巨災(zāi)基金、商業(yè)巨災(zāi)基金和多方合作基金（包括國際合作巨災(zāi)基金）等類型，其可以歸納為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)型基金、農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)型基金和補(bǔ)貼融資型輔助基金三類。

（五）現(xiàn)代市場工具發(fā)展迅猛

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散市場工具主要是利用巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)證券化分散農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，這些工具主要有巨災(zāi)債券、巨災(zāi)期權(quán)、巨災(zāi)期貨和巨災(zāi)互換等傳統(tǒng)工具和或有資本票據(jù)、巨災(zāi)權(quán)益賣權(quán)、行業(yè)損失擔(dān)保和“側(cè)掛車”等現(xiàn)代創(chuàng)新工具。20世紀(jì)90年代以來保險(xiǎn)業(yè)的巨災(zāi)承保風(fēng)險(xiǎn)愈加明顯，這些風(fēng)險(xiǎn)僅僅只用傳統(tǒng)的方法進(jìn)行轉(zhuǎn)移和管理，難免會(huì)使保險(xiǎn)業(yè)的保障能力與所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任之間的差距愈加加大。面對此種情況，金融學(xué)家提出依靠巨災(zāi)保險(xiǎn)衍生品將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到資本市場，通過保險(xiǎn)市場與資本市場相結(jié)合的方式解決保險(xiǎn)市場承保能力不足的問題。作為不斷創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)管理工具和技術(shù)，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)證券化利用發(fā)達(dá)的再保險(xiǎn)市場與資本市場分散農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，得到了迅速的發(fā)展[14]。

五、啟 示

綜觀世界各國農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散實(shí)踐，可以給我國農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散管理提供一些啟示。

（一）以法律為基礎(chǔ)，厘定政府在風(fēng)險(xiǎn)分散管理中的責(zé)任

要做好一國的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散管理，制定和完善相關(guān)的法律是基礎(chǔ)。實(shí)踐證明，各國政府要想做好農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散管理工作，首先要從法律著手，因?yàn)榉煽梢悦鞔_農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散主體的法律地位，明確哪些主體可以參與風(fēng)險(xiǎn)分散活動(dòng)，賦予其相關(guān)權(quán)利和義務(wù)。其次，通過相關(guān)的法律，厘定政府的責(zé)任。什么樣的情況下，政府應(yīng)該參與農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散活動(dòng)，明確規(guī)定只有達(dá)到一定的條件，政府部門才可以介入農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散活動(dòng)，否則只能夠通過受災(zāi)農(nóng)戶自救和市場工具解決農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散問題。再次，通過法律的形式明確政府參與農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散管理的程度，也就是在農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散活動(dòng)中，政府應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任的大小、多少。最后，還要通過法律的形式明確政府財(cái)政補(bǔ)貼政策和稅收政策，使政府財(cái)政補(bǔ)貼政策和稅收政策更加公開、透明和公平。2012年我國出臺(tái)了《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》，2016年出臺(tái)了《建立城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險(xiǎn)制度實(shí)施方案》，此外，各級政府（如江蘇省、浙江省和深圳市等）陸續(xù)出臺(tái)了一批巨災(zāi)保險(xiǎn)方面的相關(guān)法律法規(guī)?？梢?，我國在不斷建立和完善農(nóng)業(yè)巨災(zāi)方面的法律法規(guī)，政府責(zé)任正在逐步厘清。

（二）選擇適合本國國情的風(fēng)險(xiǎn)分散模式

目前每一種風(fēng)險(xiǎn)分散模式的形成和發(fā)展都是與該國自然環(huán)境狀況、社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀、經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件和技術(shù)水平等的完美結(jié)合，較好地解決了農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散難題，這些都值得我們很好地學(xué)習(xí)和借鑒。但基于世界各國的國情差異，在探索本國農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散模式的時(shí)候，切忌照搬照抄。另外，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散模式并非一成不變，隨著自然條件的變化、社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步以及經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是金融市場和資本市場的快速發(fā)展，技術(shù)的不斷成熟，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散模式是不斷發(fā)生變化的，甚至可以創(chuàng)新農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散模式。在我國農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散模式探索的過程中各種爭論不斷，政府主導(dǎo)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散模式似乎成為主流，但另一方面，隨著農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)、再保險(xiǎn)、互助保險(xiǎn)和農(nóng)業(yè)巨災(zāi)基金等農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散管理工具不斷發(fā)展，這種觀點(diǎn)日益受到挑戰(zhàn)。同時(shí)，隨著我國金融市場和資本市場的快速發(fā)展，國際和區(qū)域合作的不斷增長，創(chuàng)新我國農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散模式勢在必然。

（三）政府財(cái)政投入方式轉(zhuǎn)變規(guī)律值得思考

從世界各國特別是發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散的財(cái)政投入規(guī)律來看，早期以財(cái)政救濟(jì)、財(cái)政補(bǔ)貼為主，強(qiáng)調(diào)救災(zāi)的應(yīng)急管理。隨著農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散工具的多元化，一方面，政府救災(zāi)財(cái)政壓力減小，財(cái)政救濟(jì)、財(cái)政補(bǔ)貼部分被農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散的市場工具所替代；另一方面，政府農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散財(cái)政投入中，財(cái)政救濟(jì)、財(cái)政補(bǔ)貼所占比重也在逐步減少，財(cái)政專項(xiàng)撥款用于防災(zāi)的農(nóng)田、水利、灌溉、交通和通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用逐步增加，也就是說政府財(cái)政投入更多地用于防災(zāi)管理。此外，政府的財(cái)政投入也增加了農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和災(zāi)害評估?？傊?，政府農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散財(cái)政投入方式轉(zhuǎn)變規(guī)律值得思考和借鑒。目前政府財(cái)政救助在我國政府農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散扮演著重要的作用，今后在弱化政府財(cái)政救助職能的同時(shí)，逐步轉(zhuǎn)變政府財(cái)政救助投入方式和領(lǐng)域。

（四）積極探索工具的最優(yōu)組合

農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散工具在各國的使用情況存在很大的差異，總體來看，發(fā)展中國家主要使用農(nóng)戶自救工具、社會(huì)捐贈(zèng)工具、政府政策工具，發(fā)達(dá)國家在此基礎(chǔ)上，較多地使用農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散的市場工具，以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散市場工具為主，積極創(chuàng)新現(xiàn)代農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)市場工具。一國農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散工具要與該國社會(huì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)條件等國情基本一致，我國今后要在充分利用好傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散工具的同時(shí)，積極開發(fā)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散工具。

此外，無論是發(fā)展中國家還是發(fā)達(dá)國家，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散工具往往不止一類，更多的情況是多種工具組合使用，這就給我們提出了一個(gè)問題，什么樣的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散工具組合是最優(yōu)的或者說效益最大？這就需要我們進(jìn)行最優(yōu)擬合分析，尋求在一國資源既定的情況下，如何使農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散效用最大化。

參考文獻(xiàn)：

[1] Von Ungern-Sternberg T.Efficient Monopolies： The Limits of Competition in the European Property Insurance Market[M].Oxford ：Oxford University Press，2004：34-53.

[2] Wheater H S.Flood Hazard and Management：A UK Perspective[J].Philos Trans R Soc A，2006，364（1845）：2 135-2 145.

[3] Jennifer Caulder.Government Insurers Study Note[EB/OL]. [2016-12-01].http：//www.casact.org/library/studynotes/2009-govt-insurers7.pdf.

[4] E Dooley.The Relationship Between Agricultural Law and Environmental Law in the United States[J].Law and Agroecology，2015，95（4）279-293.

[5] Youbaraj Paudel，W J Wouter Botzen，Jeroen C J H Aerts.A Comparative Study of Public-private Catastrophe Insurance Systems： Lessons From Current Practices[J].Gen Pap Risk Insur，2012（37）：257-285.

[6] Ghesquiere F，Mahul O.Sovereign Natural Disaster Insurance for Developing Countries： A Paradigm Shift in Catastrophe Risk Financing Policy Research[R]. Washington：World Bank， 2007：142-156.

[7] Cummins J D.Should the Government Provide Insurance for Catastrophes？[J]. Federal Reserve Bank of Saint Louis Review，2006，88（7）：337-379.

[8] Frederick H Buttel， Michael E Gertler.Agricultural Structure， Agricultural Policy， and Environmental Quality：Some Observations on the Context of Agricultural Research in North America[J].Agriculture and Environment，1982，7（2）：101-119.

[9] Klaus Wallner. Implicit Contracts Between Regulator and Industry： Protection and Deregulation in Japanese Casualty Insurance[J].Japan and the World Economy，2002，14（4）：379-400.

[10] Georg Pflugb，Joanne Linnerooth-bayerb， Environmental Hazards. Sovereign Financial disaster Risk Management： The Case of Mexico[J].Victor Cardenasa， Stefan Hochrainerb， Reinhard Mechlerb，2007，7（1）：40-53.

[11] UniversiteCatholique de Louvain，Brussels. 19 Results for International Disaster Database.[R].CRED （Centre for Research on the Epidemiology of Disasters），2006.

[12] World Bank. Results of Preparation Work on the Design of a Caribbean Catastrophe Risk Insurance Facility [M].Washington：World Bank Press， 2007：87-92.

[13] Jovel J.Natural Disasters and Their Economic and Social Impact[J].CEPAL Review，1989（38）：133-145.

[14] Bielza Diaz-Caneja M，Conte C G，Gallego Pinilla F J， et al.Risk Management and Agricultural Insurance Schemes in Europe[EB/OL].[2011-05-25].http：//ec.europa.eu/dgs/jrc/downloads/jrcreferencereport.200909agriins.pdf.

Abstract： Agricultural catastrophe is a long-term global problem， and many countries in the world are exploring the decentralized management of agricultural catastrophe risk. Determining the governments responsibility on the basis of law， choosing agricultural catastrophe risk dispersion model in accordance with each ones own national conditions， actively exploring the agricultural catastrophe risk diversification tool， all these show that the ways and means of governments participation in agricultural catastrophe risk control are changing. These provide a useful inspiration in policy development， mode selection， and implementation measures and tools application to China s agricultural catastrophe risk diversification.

Key words：agricultural catastrophe； risk diversification； international experience；agriculture insurance

（責(zé)任編輯：董應(yīng)才）