●俞祖成

日本社區(qū)基金會：興起背景與運作模式①

●俞祖成

進入21世紀以后，為破解社區(qū)治理難題，我國開始引入社區(qū)基金會這一新型組織形態(tài)。根據(jù)基金會中心網(wǎng)的統(tǒng)計，截至2017年3月30日，以“社區(qū)基金會”命名的基金會已達64家②，社區(qū)基金會正在蓬勃興起。伴隨著實踐探索，相關(guān)研究也開始出現(xiàn)，重點是社區(qū)基金會的內(nèi)涵、作用、發(fā)展對策、運作模式以及國外經(jīng)驗等。對國外經(jīng)驗的研究，主要聚焦于美英社區(qū)基金會，而對鄰國日本社區(qū)基金會的研究相對較少。鑒于此，本文以日本社區(qū)基金會為研究對象，基于實地訪談和案例研究的研究方法，以日本第一家社區(qū)基金會——公益財團法人大阪社區(qū)基金會為例，就其興起背景和運作模式進行觀察和分析，以供相關(guān)研究和實務(wù)參考。

一、興起背景

20世紀80年代末期，日本社會迎來泡沫經(jīng)濟的鼎盛期，企業(yè)盈利屢創(chuàng)新高，市民收入亦大幅提升。在全國經(jīng)濟一片景氣的形勢下，企業(yè)對于社會貢獻活動的熱情陡增，市民參與公益慈善活動的意愿也日趨強烈。然而，面對日益高漲的民間公益熱情，日本社會并未能及時作出回應(yīng)，其原因在于，受“官主主義”③的長期影響，日本民間捐贈的方式主要局限于“財界募捐方式”和“特定捐贈方式”兩種。前者類似我國的動員式募捐，后者則指面向各級政府機構(gòu)的指定捐助以及面向共同募捐組織和日本紅十字會的大眾募捐。這兩種傳統(tǒng)的捐贈方式往往忽視乃至抹殺了捐贈者的自發(fā)意愿及其能動價值觀。因為捐贈者無法決定捐款的具體用途，甚至無法有效監(jiān)督捐款是否被正確使用。另一方面，大量市民活動團體和志愿者團體卻囿于活動資金的匱乏而舉步維艱，不得不日益依賴于政府的補助金。為了打破這一現(xiàn)狀，日本近代史上公益慈善活動極為活躍的大阪地區(qū)的企業(yè)家組織——大阪商工會議所率先展開探索性行動。

無獨有偶，1986年，出口正之在《公益法人的活動與稅制：日本和美國的社團/財團》一書中首次將“社區(qū)基金會”概念介紹至日本，并于1987年向大阪市提出創(chuàng)設(shè)社區(qū)基金會的提案④。1989年，大阪商工會議所事務(wù)局展開有關(guān)創(chuàng)設(shè)社區(qū)基金會的可行性分析。1990年5月，大阪商工會議所設(shè)置“文化稅制推進特別委員會·社區(qū)基金會研究會”，并于同年7月向美國派出“社區(qū)基金會調(diào)查團”。4個月后，《社區(qū)基金會調(diào)查團報告書》出版發(fā)行。隨后，大阪商工會議所召集相關(guān)專家進行周密論證后發(fā)布了“大阪社區(qū)基金會設(shè)立構(gòu)想”，同時成立“大阪社區(qū)基金會設(shè)立籌備委員會”。

1991年11月，在獲得通商產(chǎn)業(yè)?。ìF(xiàn)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省）大臣許可后，大阪商工會議所（The Osaka Chamber of Commerce and Industry）捐出基金會所需原始基金1億日元以及設(shè)立事務(wù)費12萬日元，正式創(chuàng)設(shè)“財團法人大阪社區(qū)基金會”。同時，大阪府和大阪市為了對基金會的成立表示支持，各自捐出2500萬日元⑤。2010年3月，根據(jù)新公益法人制度的要求，大阪社區(qū)基金會向日本內(nèi)閣府提交了公益認定申請并順利通過，從而成為“公益財團法人大阪社區(qū)基金會”（The Osaka Community Foundation）⑥。

二、組織使命與治理機制

（一）組織使命

大阪社區(qū)基金會在章程中將其組織使命定位為：“在最大限度尊重普通市民和民間企業(yè)等的社會貢獻意愿的基礎(chǔ)上，將從中籌集的捐贈用于公益事業(yè)的資助、表彰以及學生獎學金項目等，以資提升本地社會的公益發(fā)展水平?！睘閷崿F(xiàn)這一組織使命，大阪社區(qū)基金會在大阪府及其周邊區(qū)域開展以下事業(yè)：（1）資助或表彰包括振興學術(shù)研究、發(fā)展藝術(shù)文化、保護保全環(huán)境、推進國際交流、健全青少年、充實社會教育、激活本地社會、增進本地福祉等在內(nèi)的公益事業(yè)；（2）向在校優(yōu)秀學生提供獎學金資助；（3）支援普通市民或民間企業(yè)等開展的社會貢獻活動，同時積極開展以提升捐贈文化為宗旨的普及啟蒙活動；（4）除前列各項之外的、實現(xiàn)組織使命所需的其他必要項目。

（二）治理機制

為了有效實施上述各項事業(yè)，大阪社區(qū)基金會根據(jù)相關(guān)法律制度的要求以及組織自身的發(fā)展需要，逐漸構(gòu)建起較為完善且行之有效的內(nèi)部治理機制，包括評議員會、理事會、監(jiān)事、會計監(jiān)查人、事務(wù)局、選考委員會以及顧問。

1.評議員會

評議員會制度是日本財團法人（基金會法人）的獨特制度。與社團法人不同，財團法人由于不存在會員（社員），故無法擁有像社團法人一樣的最高權(quán)力機構(gòu)——會員（社員）大會。于是，為了有效監(jiān)督和牽制理事會以實現(xiàn)組織內(nèi)部的權(quán)力制衡，日本財團法人一般設(shè)有類似社團法人會員大會功能的評議員或評議員會。根據(jù)大阪社區(qū)基金會的章程規(guī)定，其評議員會由5至8名不領(lǐng)薪酬的評議員組成并擁有針對以下事項的決議權(quán)：理事、監(jiān)事以及會計監(jiān)查人的選任或解任；理事和監(jiān)事的報酬設(shè)定及其相關(guān)規(guī)程的制定；章程的變更；借貸對照表、凈資產(chǎn)增減計算書以及財產(chǎn)目錄表等的認可；借款事項以及重要財產(chǎn)處置事項；基于公益目的所獲取的財產(chǎn)余額的贈予以及剩余財產(chǎn)的處置事項；原始基金的處置以及例外情況的認可等事項。評議員會由理事長負責召集，分為“定時會議”（每年一次）和“臨時會議”（視情況召開）。目前，大阪社區(qū)基金會的評議員會由7名評議員組成，其中包括4名經(jīng)濟界人士、1名公益界人士和2名政府官員。

2.理事會

大阪社區(qū)基金會的章程規(guī)定，理事會由5至8名理事組成，并從中選出理事長（代表理事）和專務(wù)理事（業(yè)務(wù)執(zhí)行理事）各1名。其中，專務(wù)理事為領(lǐng)薪專職人員，其余理事則均為不領(lǐng)薪酬的志愿者。理事會除了監(jiān)督各理事的職務(wù)執(zhí)行狀況之外，還擁有針對以下事項的決議權(quán)：有關(guān)召集評議員的事項；事業(yè)計劃和收支計劃；事業(yè)報告和收支決算；各項組織規(guī)定的制定、變更以及廢止；理事長和專務(wù)理事的選任與解聘；借款以及重要財產(chǎn)的處置、接受與轉(zhuǎn)讓；事務(wù)局長及其他職員的選任與解聘；事務(wù)所及其他組織機構(gòu)的設(shè)置、變更以及廢止等。理事會由理事長負責召集，分為“一般理事會”（每年兩次）和“臨時理事會”（視情況召開）。目前，大阪社區(qū)基金會的理事會由6名理事組成，除理事長和專務(wù)理事各1名之外，還包括3名公益界人士和1名大學教授。

3.監(jiān)事和會計監(jiān)查人

根據(jù)章程規(guī)定，大阪社區(qū)基金會必須設(shè)置1至3名不領(lǐng)薪酬的監(jiān)事和1名會計監(jiān)查人。監(jiān)事的職務(wù)權(quán)限包括：監(jiān)督各理事的職務(wù)執(zhí)行情況并提交監(jiān)查報告；調(diào)查基金會的業(yè)務(wù)實施情況和財產(chǎn)狀況；出席理事會并就有關(guān)事項進行意見陳述；如果理事的行為違反了組織章程或相關(guān)法律，監(jiān)事可對其進行檢舉；核查理事會向評議會所提交的各項提案并向評議會陳述相關(guān)意見。目前，大阪社區(qū)基金會設(shè)有2名監(jiān)事，其職業(yè)分別是律師和企業(yè)負責人。此外，會計監(jiān)查人的職務(wù)權(quán)限是根據(jù)相關(guān)法律對基金會的借貸對照表、凈資產(chǎn)增減計算書以及財產(chǎn)目錄表等進行審查，并提出會計監(jiān)查報告。

4.事務(wù)局

根據(jù)理事長所制定的事務(wù)局運營事項，大阪社區(qū)基金會設(shè)有由專務(wù)理事領(lǐng)導的事務(wù)局（辦公室），負責執(zhí)行理事會的各項決策。目前，該事務(wù)局共有4名專職職員，包括專務(wù)理事、事務(wù)局長（類似我國基金會的秘書長）、籌款與資助專員以及會計專員。需要指出的是，除會計專員為派遣職員外，其他3名職員均為大阪商工會議所的掛職人員⑦。

5.選考委員會和專業(yè)顧問

為了公平公正地遴選各項目的資助對象，理事長在獲得理事會許可的前提下有權(quán)設(shè)置若干選考委員會。選考委員會由各界有識之士（無薪酬）組成，主要依據(jù)理事會事先制定的選考委員會章程進行運作。目前，大阪社區(qū)基金會僅設(shè)置一個由3名公益界人士和5名大學教授組成的統(tǒng)一選考委員會。此外，大阪社區(qū)基金會還設(shè)有2名不領(lǐng)薪酬的專業(yè)顧問。

6.大阪社區(qū)基金會與大阪商工會議所的關(guān)系

大阪商工會議所是根據(jù)日本《商工會議所法》成立的非營利法人，屬于日本關(guān)西地區(qū)的經(jīng)濟聯(lián)盟組織，其會員包括法人會員（企業(yè)等）、團體會員（協(xié)同組合等）以及個人會員（商工業(yè)者等）。由前述可知，大阪商工會議所主導創(chuàng)設(shè)了大阪社區(qū)基金會并在其后發(fā)展中給予了全方位的支持。首先，在舊公益法人制度下，日本民間組織很難申請注冊為公益法人。為此，大阪商工會議所通過其社會影響力以及政府人脈，成功游說通商產(chǎn)業(yè)?。ìF(xiàn)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省）作為大阪社區(qū)基金會的主管單位并順利獲得公益法人（財團法人）資格。其次，大阪商工會議所捐出大阪社區(qū)基金會創(chuàng)設(shè)所需原始基金1億日元以及設(shè)立事務(wù)費12萬日元，同時成功促使大阪府政府和大阪市政府向大阪社區(qū)基金會各捐贈2500萬日元。再次，為了支援大阪社區(qū)基金會順利開展工作，大阪商工會議所在其辦公大樓中專門騰出一間辦公室供大阪社區(qū)基金會無償使用，同時派出3名工作人員分別擔任專務(wù)理事、事務(wù)局長、籌款與資助專員并負責支付他們的工資。最后，大阪商工會議所充分發(fā)揮其作為關(guān)西地區(qū)經(jīng)濟聯(lián)盟組織的巨大影響，不斷推動其會員（以企業(yè)居多）向大阪社區(qū)基金會提供捐贈。

三、項目運作機制

市民、企業(yè)或其他團體出于某種動機或愿望，通過設(shè)立冠名基金等方式向大阪社區(qū)基金會提供捐贈。獲得社會捐贈后，大阪社區(qū)基金會通過各種方式將其資助給非營利團體、研究機構(gòu)或在校優(yōu)秀學生。為了切實履行各自的義務(wù)，受資助方必須向大阪社區(qū)基金會提交成果報告書，同時大阪社區(qū)基金會也須將相關(guān)信息匯報給捐贈者。簡言之，大阪社區(qū)基金會的項目運作主要包括兩大類：募捐項目和資助項目（見圖1）。

圖1 大阪社區(qū)基金會的項目運作機制

資料來源：筆者譯自公益財団法人大阪コミュニティ財団website（2014）

（一）募捐項目

為了最大限度地激活民間捐贈熱情，同時盡可能使社區(qū)基金會的理念契合日本社會文化，大阪社區(qū)基金會對募捐項目進行了精心設(shè)計，例如允許匿名捐贈、對捐贈的額度、時限和種類等不作任何限制等。大阪社區(qū)基金會主要設(shè)計了三種募捐方式：發(fā)展贊助會員、新設(shè)冠名基金⑧、通過已設(shè)基金接受捐贈。其中，贊助會員是指認同大阪社區(qū)基金會的組織理念并每年提供一定贊助的組織會員⑨，另外兩種方式則主要通過基金的形式開展。

需要指出的是，從結(jié)構(gòu)上看，社區(qū)基金會是由具有不同名稱和不同個性的多個小型基金所構(gòu)成的“公寓型基金會”⑩。參照美國社區(qū)基金會的這一特征，大阪社區(qū)基金會通過實踐摸索逐漸構(gòu)建起較為完善的基金類別體系（見圖2）。

圖2 大阪社區(qū)基金會的基金類別體系

（1）根據(jù)基金的具體用途，可將其分為資助基金和營運基金。資助基金主要用于資助各項公益事業(yè)以及獎學金項目。營運基金則主要用于基金會日常運作所需經(jīng)費的支出以及有關(guān)社會貢獻活動的調(diào)查研究和其他相關(guān)普及啟蒙事業(yè)的經(jīng)費支出。

（2）根據(jù)基金的使用期限，可將其分為永存基金和期限基金。永存基金是指保存本金并僅利用本金所產(chǎn)生的利息進行對外資助的基金。與之相對應(yīng)，期限基金是指在捐贈者所要求的一定期限內(nèi)將本金和利息一并對外資助的基金。

（3）根據(jù)基金的資助方式，可將其分為普通基金、領(lǐng)域指定基金、地域指定基金和參與基金。普通基金是指捐贈者可將資助事項全權(quán)委托給基金會的基金。領(lǐng)域指定基金則意味著允許捐贈者指定具體的資助領(lǐng)域（如環(huán)保領(lǐng)域）。與之相類似的，設(shè)立地域指定基金的捐贈者則有權(quán)指定具體的資助地域（如捐贈者的故鄉(xiāng)）。另外，參與基金允許捐贈者隨時提出有關(guān)選擇資助對象的建議，不過該基金要求捐贈者至少提供1000萬日元以上的捐款。

當然，捐贈者在設(shè)立獨立基金的時候，往往采取上述各種基金類別的組合形態(tài)。為了安全有效地運作和管理這些基金，大阪社區(qū)基金會通常采取購買國債或地方債、以及銀行存款或金融信托等方式進行保值和增值。當然，運作和管理這些基金需要一定的經(jīng)費，為此大阪社區(qū)基金每年度末從各基金的增值收益中提取相當于該年度末基金剩余總額的5%作為基金管理費。此外，為了切實履行問責義務(wù)，大阪社區(qū)基金會向每位捐贈者郵寄有關(guān)各獨立基金的《運作報告書》和《資助實施報告書》，以及有關(guān)大阪社區(qū)基金會的《年度事業(yè)報告書》和《基金會資訊》等資料，同時邀請所有捐贈者參加大阪社區(qū)基金會主辦的“大阪社區(qū)基金會年會”和“社會貢獻研討會”。

（二）資助項目

為了公正、公平、透明地分配募捐資金，大阪社區(qū)基金會對其每年一次的資助項目進行精心設(shè)計。以大阪社區(qū)基金會2014年度的資助項目為例，其整體流程包括發(fā)布申請指南、接受資助申請、審查和選考、發(fā)布審查結(jié)果、支付資助金、項目反饋和評估（見圖3）。限于篇幅，本文僅對申請指南、審查和選考、項目反饋和評估這三個環(huán)節(jié)進行說明。

圖3 大阪社區(qū)基金會的資助項目流程

第一，制定和發(fā)布申請指南。作為資助項目最為關(guān)鍵的前期準備工作，大阪社區(qū)基金會將在每年10月之前通過其官方網(wǎng)站等途徑發(fā)布資助申請指南，內(nèi)容包括項目流程、申請資格、資助額度、資助金的使用范疇、選考基準以及其他注意事項。值得關(guān)注的是，大阪社區(qū)基金會對資助對象的申請資格并未做出苛刻的限制，只要具有1年以上活動業(yè)績的非營利團體，不論其是否具有法人資格，均可提出資助申請。這里所謂的“非營利團體”，不包括宗教性團體、政治性團體以及與捐贈者具有利害關(guān)系的團體。此外，不接受以組織債務(wù)償還、組織基本設(shè)備購置以及維持組織運營為目的的資助申請。

第二，審查和選考。流程包括：事務(wù)局的資料審查、選考委員的專業(yè)審查、選考委員會的共同審議以及理事會的最后決議。其中涉及兩大難題：選考委員會的設(shè)置和選考標準的設(shè)定。關(guān)于前者，大阪社區(qū)基金會的首任專務(wù)理事三島祥宏曾作出如下解釋：“按照不同的資助領(lǐng)域相應(yīng)地設(shè)置各種選考委員會，這幾乎是不可能的。而設(shè)置由不同領(lǐng)域的專家所組成的大型選考委員會，也容易導致審議工作無法順利推進。為此，我們只能選任6名活躍在大阪不同領(lǐng)域的專家組成選考委員會”。關(guān)于后者，大阪社區(qū)基金會在其申請指南中進行了明確提示（見表1）。

表1 大阪社區(qū)基金會資助對象選考標準

第三，項目反饋和評估。作為資助條件之一，大阪社區(qū)基金會要求所有資助對象在資助項目結(jié)束后的3個月內(nèi)提交“項目實施報告書”。此外，大阪社區(qū)基金會還可在資助項目實施期間要求受資助方提交有關(guān)實施進展的報告書。當然，僅僅依靠書面報告往往很難獲得全面準確的反饋信息。為此，大阪社區(qū)基金會還在每年度末隨機選取10到15家資助團體，派出包括理事長和事務(wù)局長等在內(nèi)的調(diào)查團進行實地調(diào)查訪問，以此獲得有關(guān)資助項目的第一手信息并深化與資助團體之間的交流與合作。此外，從2003年開始，大阪社區(qū)基金會將原來具有懇親（聯(lián)誼）性質(zhì)的集體聚會發(fā)展為較為正式的大阪社區(qū)基金會年會。該年會每年分別在東京和大阪召開，邀請包括基金會干部、贊助會員以及捐贈者在內(nèi)的所有利害相關(guān)人員參加，同時挑選3到5家資助團體在年會上進行資助成果匯報并接受來自會場的提問和質(zhì)疑。

四、主要成果與未來課題

為了尋求超越傳統(tǒng)捐贈的既有概念和常識的新理念，以大阪商工會議所為核心的有識之士通過借鑒和移植美國社區(qū)基金會的理念和模式，成功創(chuàng)設(shè)作為日本首家社區(qū)基金會的大阪社區(qū)基金會。自1991年設(shè)立以來，大阪社區(qū)基金會不但克服了包括泡沫經(jīng)濟危機、經(jīng)濟緊縮以及金融危機在內(nèi)的各種經(jīng)濟危機，而且在募捐金額和資助金額上屢創(chuàng)新高。截至2014年2月底，大阪社區(qū)基金會共設(shè)立235個基金，累計獲得31.86億日元的社會捐贈。同時，成功對外資助1989個項目，資助金額累計高達10.43億日元（見圖4、圖5）。

毋庸置疑，大阪社區(qū)基金會在不斷獲得發(fā)展的同時，也遭遇諸多發(fā)展難題。除了需要克服前述各種經(jīng)濟危機所帶來的不利影響之外，作為日本社會新事物的大阪社區(qū)基金會還需時刻應(yīng)對來自社會各方面的挑戰(zhàn)。其中，法制問題曾一直困擾大阪社區(qū)基金會。如前文所述，在2008年新公益法人制度實施之前，囿于舊公益法人制度的嚴格規(guī)制，從設(shè)立之初的法人注冊到稅收減免資格申請，大阪社區(qū)基金會均遭遇不少挫折。所幸的是，借助大阪商工會議所在商界和政界具有的巨大影響力，大阪社區(qū)基金會最終得以注冊為財團法人。然而，關(guān)于稅收減免資格的申請，直到2010年根據(jù)新法重新注冊為公益財團法人之后才獲得較為全面的稅收減免待遇。另外，由于大阪社區(qū)基金會的每一步發(fā)展均借助了大阪商工會議所的力量，使得大阪社區(qū)基金會的發(fā)展模式一直無法得到普及，進而導致其社會效應(yīng)迄今仍停留在理念移植階段。此外，在基金會運營成員的選任、專職人員的培養(yǎng)以及資助領(lǐng)域的選定等內(nèi)部運營方面，大阪社區(qū)基金會亦面臨不少難題。

圖4 大阪社區(qū)基金會的募捐金額與基金數(shù)量的歷年變化（累計）

圖5 大阪社區(qū)基金會的資助金額與資助件數(shù)的歷年變化（非累計）

注釋：

①如無特別說明，本文主要參考以下文獻：筆者對大阪社區(qū)基金會專務(wù)理事坂上義明先生的訪談（訪談地點：大阪社區(qū)基金會事務(wù)局；訪談時間：2014年5月29日）；大阪社區(qū)基金會官網(wǎng)（http://www.osaka-community.or.jp/index.html）。

②參見基金會中心網(wǎng)（http://www.foundationcenter.org.cn/），2017年3月30日最終訪問。

③20世紀90年代中期，作為民主主義的反義詞，日本學界開始提出“官主主義”一詞，旨在對“自明治時代以來，不管是在政官關(guān)系中，還是在官民關(guān)系中，抑或是中央與地方的關(guān)系中，高居中央政府各部門的官僚均擁有極為優(yōu)越的權(quán)限”這一國家體制進行批判。參見今村都南雄（2002）「公共空間の再編」（今村都南雄編著『日本の政府體系』成文堂、2002年），1－21ページ。

④參見出口正之（1986）「アメリカの財団をめぐる歴史的·宗教的背景とその活動」（橋本徹·古田精司·本間正明『公益法人の活動と稅制――日本とアメリカの財団·社団』清文社、1986年），209-240ページ；出口正之（1987）「長壽社會における民間非営利部門の活用―日本でコミュニテ?！ぅ榨ˉΕ螗签`ションの創(chuàng)設(shè)を」（『長壽社會への提案――長壽社會に関する懸賞論文入賞作品集』1987年），16-35ページ。

⑤參見三島祥宏（1996）『コミュニティ財団のすべて』清文社，154-158ページ。

⑥參見山本芳文（2010）「公益法人の新制度移行に向けた取り組み――大阪コミュニティ財団」『公益法人』第39卷第5號，33－35ページ。

⑦“掛職人員”是指大阪商工會議所派遣其職員進入大阪社區(qū)基金會開展工作，以減輕其經(jīng)費支出壓力。這些掛職人員名義上屬于大阪社區(qū)基金會的全職人員，但在實際上屬于大阪商工會議所的工作人員，因為他們的薪水及其相關(guān)福利由大阪商工會議所支付。

⑧包括市民個人設(shè)立的冠名基金“My Foud”和企業(yè)設(shè)立的冠名基金“Our Foud”。

⑨法人會員每年最低贊助5萬日元，個人會員每年最低贊助1萬日元。這些贊助將全部納入基金會的運營經(jīng)費。

⑩在此意義上，大阪社區(qū)基金會認為：社區(qū)基金會中的“社區(qū)”一詞不僅包含“地域社區(qū)”之意，還包含“基金集合體”之意。

（作者系上海外國語大學國際關(guān)系與公共事務(wù)學院副教授、公共管理系執(zhí)行主任）