劉士林：城市體系的治理與細(xì)化

劉士林，上海交通大學(xué)城市科學(xué)研究院院長、首席專家，教授、博士生導(dǎo)師

在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力增大，城市病進(jìn)入集中爆發(fā)的背景下，有人提出要規(guī)劃集群化、啞鈴化、多中心、網(wǎng)絡(luò)化的城市新體系。但實(shí)際上，關(guān)于我國的城市體系，目前主要不是“構(gòu)建”的問題，而是一個如何“調(diào)整”和如何“治理”的問題。

為什么這樣說呢？我國的區(qū)域與城市規(guī)劃始于20世紀(jì)50年代。近十年來快速推進(jìn)，國務(wù)院和國家發(fā)改委等先后批準(zhǔn)發(fā)布了40余項(xiàng)規(guī)劃，再加上全局性和綜合性的《主體功能區(qū)規(guī)劃》《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》等，已形成了和我國政治體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會土壤相適應(yīng)的規(guī)劃框架體系。它的對象和范圍目前也已基本確定，具體包括七大層級和單元：一是城市群，目前總數(shù)約30個，其中包括7大國家級城市群；二是城區(qū)常住人口在1000萬以上的超大城市，依次是重慶、上海、北京；三是城區(qū)常住人口在500萬以上的若干個特大城市，依據(jù)中國城市統(tǒng)計年鑒主要有天津、沈陽、鄭州、南京、武漢、廣州等；四是290個地級建制城市；五是1903個縣級建制城市；六是41636個鄉(xiāng)鎮(zhèn)級建制單位；七是58.9萬個設(shè)村委會的農(nóng)村。

在經(jīng)過近半個世紀(jì)的規(guī)劃探索后，無論是特大城市和大城市，還是中小城市甚至包括大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)，都逐漸明確了自己的戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標(biāo)。所以在總體上看，不會有什么“推倒重來”的“體系建構(gòu)”，更多的只是局部的修編或細(xì)化。至于有學(xué)者提出的“要規(guī)劃集群化、啞鈴化、多中心、網(wǎng)絡(luò)化的城市新體系”，筆者并不同意這種說法。關(guān)于我國的城市體系，實(shí)際上從“九五”時期就已提出，并在2014年《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》明確為“把城市群作為主體形態(tài)”。所謂的“集群化、多中心、網(wǎng)絡(luò)化”就包含在“城市群”的內(nèi)涵中，而“啞鈴化”只是對“城市群”具有的促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的一個“技術(shù)表述”。而且從今年開始，城市群規(guī)劃也將在全國啟動。

至于城市群會給我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來哪些新動能？這個可以從兩方面看：一是在總體上看，城市群代表了一種新的“城市發(fā)展方式”。與單體城市不同，城市群的基本特征是要有良好的城市層級關(guān)系、合理的經(jīng)濟(jì)分工體系和密切的社會文化聯(lián)系，目標(biāo)是解決大城市與中小城市、城市與農(nóng)村在城市化進(jìn)程中不斷激化的對立和沖突。因而，城市群會最大限度地糾正以往城市化中最突出的“惡性競爭和同質(zhì)發(fā)展”，極大地降低新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)成本，提升我國城鄉(xiāng)的發(fā)展質(zhì)量。二是在具體領(lǐng)域中，除了環(huán)境保護(hù)與治理、區(qū)域內(nèi)公共服務(wù)一體化和均等，在城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，城市群強(qiáng)調(diào)要建立“良性的分工和市場體系”，這對于我國目前的經(jīng)濟(jì)治理，特別是落實(shí)“三去、一降、一補(bǔ)”，以城市為抓手落實(shí)“供給側(cè)結(jié)構(gòu)”改革，都可以發(fā)揮重要的作用。

在我國城市體系大的戰(zhàn)略布局和框架已經(jīng)明朗的背景下，我們要做的主要是“一張藍(lán)圖干到底”，以及通過技術(shù)和路徑的探索和創(chuàng)新，最大限度地節(jié)約資源和成本。在推進(jìn)以“城市群”為主體的中國城市新體系構(gòu)建中，筆者認(rèn)為目前一個重要問題是要做一些基礎(chǔ)理論研究，這是影響和決定政策、機(jī)制、體制等方面的“基礎(chǔ)的基礎(chǔ)”。

目前主導(dǎo)我國城市規(guī)劃的20世紀(jì)80年代形成的“點(diǎn)——軸系統(tǒng)”理論。它在城市規(guī)劃的具體運(yùn)用，一般是先確定幾個基礎(chǔ)比較好的“點(diǎn)”，再以它們?yōu)楣?jié)點(diǎn)布局交通和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從而形成一個城市發(fā)展的新骨架。這在本質(zhì)上體現(xiàn)了城市規(guī)劃的“集中”主義，盡管適合當(dāng)時我國城市化的落后現(xiàn)狀，讓一部分區(qū)域和城市“先冒尖”，打破城市在低層次上的“和諧”具有歷史的合理性。但由于過度強(qiáng)調(diào)“集中”，也是造成城市資源高度集中、城市病普遍流行以及“千城一面”的根源。在未來的城市體系規(guī)劃中，宜采取一種“集中+分散”的基本思路，在“集中”和“分散”之間形成良性的循環(huán)和有機(jī)互動。但就目前而言，為應(yīng)對我國城市化的復(fù)雜性和城市病的挑戰(zhàn)，我們需要更多地考慮人口、資源的多點(diǎn)、多線、多面式的布局，這對于新型城鎮(zhèn)化的健康和可持續(xù)發(fā)展是非常重要和必要的。