劉智強(qiáng) 楊竟憲 芮鶯華 趙美珍

摘 要：隨著餐飲業(yè)的發(fā)展以及市民對(duì)生活環(huán)境要求的提高，常州市餐飲業(yè)選址不當(dāng)、審批管理機(jī)制不完善、污染控制不到位帶來(lái)的環(huán)境污染投訴現(xiàn)象愈加嚴(yán)重。通過(guò)對(duì)常州市相關(guān)職能部門(mén)、餐飲業(yè)主和相關(guān)已立法城市的調(diào)研，研究了環(huán)境污染事前、事中和事后管理階段中存在的主要難點(diǎn)以及原因，明確了常州市確立地方餐飲業(yè)地方管理辦法的必要性，并分析了制定常州市地方立法的思路及辦法實(shí)施的關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞：餐飲業(yè)；環(huán)境污染；管理辦法

中圖分類(lèi)號(hào)：X5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-4428（2017）02-44 -03

一、引言

常州市地處江蘇省南部，總面積4372平方公里，人口371萬(wàn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)2015年常州市持有餐飲業(yè)服務(wù)許可證的單位有25603家，小型餐館和小吃店約占總數(shù)的71.77%。餐飲業(yè)產(chǎn)生的油煙、噪聲和油污水等污染問(wèn)題，不僅對(duì)環(huán)境質(zhì)量和市容市貌產(chǎn)生影響，還成為了居民環(huán)境投訴的焦點(diǎn)，最嚴(yán)重的轄區(qū)餐飲業(yè)信訪(fǎng)投訴數(shù)量占總量的40%以上。職能部門(mén)現(xiàn)行的矛盾調(diào)處與污染控制措施效果不甚理想，餐飲業(yè)污染成為了環(huán)境管理和社會(huì)管理中不可忽視的問(wèn)題。本文在調(diào)研相關(guān)管理部門(mén)、餐飲業(yè)主和已立法城市的基礎(chǔ)上分析常州市餐飲業(yè)污染控制管理現(xiàn)狀，研究管理中的困難和原因，探討適用于制定地方管理辦法的立法思路及實(shí)施建議。

二、餐飲業(yè)污染控制管理現(xiàn)狀

（一）審批管理現(xiàn)狀

2008年前，環(huán)保行政審批是常州市餐飲業(yè)主領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照的前置條件。為促進(jìn)“五小”行業(yè)的發(fā)展，自2008年起，此前置條件取消，市場(chǎng)監(jiān)管局在發(fā)放營(yíng)業(yè)執(zhí)照的同時(shí)告知餐飲業(yè)主需辦理環(huán)評(píng)手續(xù)，但無(wú)強(qiáng)制手段保證該程序落實(shí)，環(huán)保部門(mén)的監(jiān)管基本演化為事后管理。

（二）污染控制現(xiàn)狀

餐飲業(yè)污染控制主要通過(guò)環(huán)保設(shè)備進(jìn)行污染物削減，根據(jù)餐飲業(yè)主的問(wèn)卷調(diào)研結(jié)果，各類(lèi)污染控制設(shè)備的安裝率如圖1。多數(shù)業(yè)主在居民投訴后安裝隔音降噪設(shè)備，安裝率不高；油水分離器的安裝率僅35.3%，多數(shù)受訪(fǎng)者表示知道油污水直排的影響，但由于資金有限或囿于空間仍不安裝此設(shè)備。而油煙凈化裝置和專(zhuān)用煙道的安裝率差值高達(dá)48.4%，即近半數(shù)的受訪(fǎng)餐飲項(xiàng)目產(chǎn)油煙、異味和廢氣卻未安裝專(zhuān)用煙道，極易引起投訴。另外，據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅27.1%的油煙凈化裝置是委托第三方處理并做好臺(tái)賬記錄的。

由此可見(jiàn)，設(shè)備安裝、運(yùn)行維護(hù)不到位的現(xiàn)象嚴(yán)重，專(zhuān)用煙道和油水分離器的重要性有待普及，相應(yīng)的監(jiān)督管理機(jī)制也尚未建立。

（三）監(jiān)管執(zhí)法現(xiàn)狀

常州市餐飲業(yè)污染的監(jiān)督管理形式主要根據(jù)市民的投訴內(nèi)容由相關(guān)責(zé)任部門(mén)進(jìn)行處理。環(huán)保部門(mén)負(fù)責(zé)與油煙、噪聲和污水有關(guān)的投訴，處理流程為：審查、立案、調(diào)查取證、提出初步處罰意見(jiàn)、上級(jí)審批、發(fā)出行政處罰告知書(shū)。城管部門(mén)負(fù)責(zé)占道經(jīng)營(yíng)和垃圾亂置的投訴。處理流程為：受理、立案、調(diào)查取證、作出處罰決定、下達(dá)行政處罰決定書(shū)后執(zhí)行處罰決定。若投訴內(nèi)容為異味、熱污染等無(wú)明確標(biāo)準(zhǔn)的擾民問(wèn)題，則由環(huán)保部門(mén)會(huì)同餐飲項(xiàng)目所在街道協(xié)調(diào)解決。

餐飲污染投訴的處理流程復(fù)雜，耗時(shí)長(zhǎng)，且處罰決定多為“限期整改”。在此情況下，受罰業(yè)主往往會(huì)拖延整改、消極整改或拒絕整改，甚至通過(guò)關(guān)閉、轉(zhuǎn)讓店鋪來(lái)逃避處罰。

三、餐飲業(yè)污染管理困難及成因分析

（一）事前監(jiān)管基本處于失效狀態(tài)

事前監(jiān)管是指對(duì)餐飲業(yè)項(xiàng)目的建造進(jìn)行監(jiān)督，尤其是對(duì)選址和污染控制設(shè)備的安裝進(jìn)行審查。現(xiàn)階段餐飲業(yè)“未批先建”現(xiàn)象極為嚴(yán)重，污控設(shè)備的審查機(jī)制有待完善。

1.餐飲業(yè)主環(huán)保意識(shí)薄弱

多數(shù)餐飲業(yè)主認(rèn)為開(kāi)辦餐飲項(xiàng)目只需辦理《餐飲業(yè)服務(wù)許可證》和《工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照》。據(jù)調(diào)查（如圖2），僅19.0%的業(yè)主在店鋪選址前知道需要辦理環(huán)評(píng)手續(xù)，19.0%的業(yè)主至今不知需要進(jìn)行環(huán)評(píng)，而知道環(huán)評(píng)中包含選址要求的僅有42.8%。因此，選址不當(dāng)?shù)膯?wèn)題在環(huán)評(píng)審批過(guò)程中屢見(jiàn)不鮮。

2.餐飲業(yè)項(xiàng)目布局規(guī)劃缺位

隨著《大氣污染防治法》和《江蘇省大氣污染防治條例》等法律、法規(guī)的實(shí)行，新建大型餐飲建筑和商業(yè)綜合體的選址基本符合要求。但新建商業(yè)建筑內(nèi)餐飲業(yè)的數(shù)量及位置分布均由開(kāi)發(fā)商根據(jù)市場(chǎng)情況配置。在此情況下，餐飲的業(yè)態(tài)發(fā)展、經(jīng)營(yíng)規(guī)模隨市場(chǎng)的需求任意改動(dòng)，造成部分項(xiàng)目不符合環(huán)境保護(hù)的要求。

3.出租房屋用途管理監(jiān)管不到位

房屋出租的過(guò)程中需要明確約定可行用途，尤其是商業(yè)用房需要根據(jù)周?chē)鷹l件限定是否可開(kāi)辦飯店、歌舞廳等。但在實(shí)際租賃過(guò)程中，物業(yè)或出租人對(duì)房屋用途缺乏監(jiān)管意識(shí)，不了解具體的監(jiān)管細(xì)則，導(dǎo)致居民區(qū)出現(xiàn)了許多迎合需求的低端餐飲業(yè)。

4.污染控制設(shè)施審批建設(shè)把關(guān)不嚴(yán)

目前，常州市有關(guān)餐飲油煙凈化裝置和污水預(yù)處理設(shè)備的審批機(jī)制不完善，隨烹飪方式和烹飪數(shù)量的變化，餐飲業(yè)的產(chǎn)污量波動(dòng)性較大，部分企業(yè)即使安裝了相關(guān)設(shè)施，仍會(huì)出現(xiàn)油煙和污水超出設(shè)備負(fù)荷上限的情況。更嚴(yán)重的是，常州市絕大多數(shù)接管的餐飲企業(yè)未配套專(zhuān)業(yè)油污水處理設(shè)備，僅通過(guò)簡(jiǎn)單隔油便將廢水排入城市污水管網(wǎng)，水質(zhì)超標(biāo)嚴(yán)重。

（二）事中監(jiān)管難度較大

事中監(jiān)管是指對(duì)經(jīng)營(yíng)中的餐飲項(xiàng)目監(jiān)督檢查，包括：設(shè)備的運(yùn)行、維護(hù)及污染物的排放達(dá)標(biāo)情況。

1.行業(yè)管理模式被動(dòng)

常州市餐飲業(yè)數(shù)量龐大，同時(shí)存在著大量的無(wú)證經(jīng)營(yíng)者且分布形式多樣，如“商住合一”、“上宅下店”等。有限的環(huán)保執(zhí)法工作人員無(wú)法支撐對(duì)餐飲業(yè)的全面排查且環(huán)保部門(mén)對(duì)餐飲業(yè)的管理中，不具備采取查封、扣押、取締等行政強(qiáng)制手段的權(quán)利，僅能督促其整改，管理效率不高。

2.達(dá)標(biāo)排放檢查手段行政成本過(guò)大

日常監(jiān)管過(guò)程中，常州市環(huán)保部門(mén)會(huì)根據(jù)信訪(fǎng)投訴記錄，抽查檢測(cè)有記錄的企業(yè)的排放達(dá)標(biāo)情況。據(jù)調(diào)查，執(zhí)法人員單獨(dú)對(duì)一家企業(yè)的油煙濃度和風(fēng)量進(jìn)行一次檢查，需1～2小時(shí)，而油煙、油污水的排量和濃度均會(huì)因烹飪方式的不同而有極大的不確定性，須通過(guò)多次監(jiān)測(cè)，才能對(duì)其排放達(dá)標(biāo)與否進(jìn)行判定。此檢查方式行政成本過(guò)大且效率極低。

3.信息化高效管理機(jī)制推進(jìn)困難

以油污染煙監(jiān)控平臺(tái)為例，建立在線(xiàn)監(jiān)控平臺(tái)，有利于環(huán)境污染的高效精準(zhǔn)管理，但其技術(shù)性強(qiáng)，安裝費(fèi)高，若無(wú)強(qiáng)制規(guī)定及補(bǔ)貼政策，餐飲業(yè)主一般不愿安裝并承擔(dān)此費(fèi)用。常州市現(xiàn)有監(jiān)控對(duì)象為易產(chǎn)生矛盾的景區(qū)餐飲和大型餐飲企業(yè)，僅32家。

（三）事后管理，投訴調(diào)處矛盾突出

事后管理指根據(jù)信訪(fǎng)投訴內(nèi)容對(duì)餐飲店鋪進(jìn)行監(jiān)督管理及矛盾調(diào)處。

1.投訴判定標(biāo)準(zhǔn)尺度不一

現(xiàn)有法律僅規(guī)定了設(shè)備噪聲、油煙和污水的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，在調(diào)處有關(guān)異味和熱污染的投訴時(shí)，沒(méi)有可以定量評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)；另一方面，民標(biāo)與國(guó)標(biāo)差距較大，即使污染物達(dá)標(biāo)排放，個(gè)別投訴者仍會(huì)重復(fù)投訴，此時(shí)調(diào)解難度極大。

2.市民普遍存在“鄰避心態(tài)”

多數(shù)居民對(duì)餐飲業(yè)持有“鄰避心態(tài)”，既想消費(fèi)方便卻不希望影響自己的生活環(huán)境。由此導(dǎo)致了兩個(gè)常見(jiàn)問(wèn)題：一是即便餐飲企業(yè)已保證了污染物的穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放，少數(shù)臨近居民依舊會(huì)投訴；二是投訴者雖要求餐飲業(yè)主整改，卻并不愿意提供方便配合整改，如外置專(zhuān)用煙道安裝困難。

3.部分餐飲業(yè)主抵抗執(zhí)法嚴(yán)重

小微餐飲多為業(yè)主全部收入來(lái)源，受罰時(shí)存在大量抗拒及逃避處罰的情形。強(qiáng)制關(guān)?？赡軙?huì)造成社會(huì)不穩(wěn)定。因此，相關(guān)部門(mén)基本不采取此類(lèi)措施，導(dǎo)致投訴解決效率較低，投訴者對(duì)行政執(zhí)法人員產(chǎn)生不理解與反感。

4.職能部門(mén)之間缺乏配合機(jī)制，處罰周期長(zhǎng)

小微餐飲數(shù)量多、分布廣、變更頻繁，各職能部門(mén)對(duì)餐飲業(yè)的管理還未形成有效的協(xié)作機(jī)制。執(zhí)法過(guò)程中遇到需要罰款、停業(yè)整改或關(guān)閉的店面時(shí)，必須上報(bào)批準(zhǔn)，此流程耗時(shí)較長(zhǎng)，大量業(yè)主逃避處罰導(dǎo)致耗費(fèi)大量行政資源卻仍難以全面落實(shí)處罰。

（四）相關(guān)法律不完善

執(zhí)法依據(jù)方面，由于《江蘇省環(huán)境保護(hù)條例》正在修訂，《江蘇省水污染防治條例》和《江蘇省餐飲服務(wù)許可管理辦法》正在制定，新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《大氣污染防治法》中部分內(nèi)容又與其他現(xiàn)行法律法規(guī)存在沖突，執(zhí)法人員在處理餐飲企業(yè)環(huán)境違法行為時(shí)會(huì)出現(xiàn)有法難依和無(wú)法可依的局面。

四、常州市地方立法思路

常州市地方立法可在結(jié)合自身實(shí)際的基礎(chǔ)上，以上位法為依據(jù)，參考已立法城市經(jīng)驗(yàn)，按照源頭治理、協(xié)同管控，從嚴(yán)管理、突出重點(diǎn)，明確職責(zé)、強(qiáng)化責(zé)任的原則制定地方餐飲業(yè)污染控制管理辦法。

（一）嚴(yán)控規(guī)劃與選址

從已立法城市調(diào)研情況來(lái)看，上海通過(guò)對(duì)商業(yè)綜合體和餐飲集聚樓中的輕重餐飲做了詳細(xì)布局，基本消除了周?chē)用裢对V的現(xiàn)象。常州市餐飲業(yè)污染控制應(yīng)在源頭上結(jié)合區(qū)域環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制定環(huán)境保護(hù)詳細(xì)引導(dǎo)，明確鼓勵(lì)、限制或禁止建設(shè)餐飲項(xiàng)目的范圍，形成環(huán)境功能明晰，業(yè)態(tài)分布合理的格局。

（二）確保部門(mén)監(jiān)管職責(zé)并建立協(xié)作機(jī)制

餐飲業(yè)環(huán)境污染的管理涉及了規(guī)劃、建設(shè)、房管、工商、排水管理、質(zhì)監(jiān)、環(huán)保和城管等部門(mén)，通過(guò)地方立法可將各部門(mén)職能一一界定，建立協(xié)作機(jī)制，加強(qiáng)信息溝通，防止管理漏洞，提高工作效率。

（三）規(guī)范并細(xì)化管理標(biāo)準(zhǔn)

通過(guò)地方法律對(duì)餐飲企業(yè)的清潔能源使用、環(huán)保設(shè)備安裝、使用、維護(hù)以及污染物的排放標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行詳細(xì)規(guī)范。不僅可為職能部門(mén)提供了審查標(biāo)準(zhǔn)，也為餐飲業(yè)主提供了守法的標(biāo)準(zhǔn)與依據(jù)。

（四）完善罰則并明確法律責(zé)任

在上位法的基礎(chǔ)上，結(jié)合常州實(shí)際情況細(xì)化罰則內(nèi)容，明確執(zhí)法人員、監(jiān)督管理人員、業(yè)主以及房屋出租人等的責(zé)任，加強(qiáng)各方的自我監(jiān)督與互相監(jiān)督。并針對(duì)小微餐飲項(xiàng)目流動(dòng)性大的特點(diǎn)，設(shè)定簡(jiǎn)易現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法程序，利于行政處罰的落實(shí)。

五、實(shí)施建議

（一）餐飲業(yè)污染的管理要以解決信訪(fǎng)投訴為主要目標(biāo)

現(xiàn)階段常州市乃至我國(guó)絕大部分城市環(huán)保的治理重點(diǎn)仍是工業(yè)污染問(wèn)題，在有限的行政資源框架下餐飲污染的管理應(yīng)以解決投訴為出發(fā)點(diǎn)和目標(biāo)。違法餐飲店鋪數(shù)量的壓減是一個(gè)市場(chǎng)結(jié)合法制長(zhǎng)期管理的過(guò)程，對(duì)個(gè)別處罰無(wú)法落實(shí)的情況可結(jié)合工作實(shí)際酌情追究。

（二）逐步下放環(huán)境監(jiān)管的部分職能于街道

街道職能部門(mén)對(duì)其管轄區(qū)域內(nèi)的店鋪位置及周邊居民更為了解，更善于調(diào)解餐飲業(yè)主和居民之間的矛盾。根據(jù)上海市2年多的跟蹤調(diào)研，逐步將餐飲業(yè)從業(yè)環(huán)保要求咨詢(xún)和信訪(fǎng)投訴調(diào)解的職能下放至街道，能提高環(huán)境監(jiān)管的效率并降低餐飲業(yè)后期整改成本。

（三）重視市場(chǎng)對(duì)餐飲業(yè)的調(diào)整引導(dǎo)作用

近年來(lái)城市商業(yè)綜合體發(fā)展迅速，既有的單體商場(chǎng)也陸續(xù)引入餐飲項(xiàng)目。在此市場(chǎng)行為的推動(dòng)下，一些不符合環(huán)保要求的小、散餐飲項(xiàng)目有望逐漸淘汰。青島市也正利用此市場(chǎng)機(jī)制，逐步引導(dǎo)居民區(qū)附近的餐飲業(yè)項(xiàng)目搬遷或改變餐飲類(lèi)別，促進(jìn)餐飲業(yè)和居民住宅樓分離。

（四）逐步建立信息共享平臺(tái)

以新建餐飲業(yè)項(xiàng)目的業(yè)務(wù)辦理流程為主線(xiàn)，在政府各部門(mén)之間建立行政執(zhí)法信息網(wǎng)絡(luò)，公開(kāi)新版餐飲業(yè)行政許可的相關(guān)事宜，可保證當(dāng)事人清楚所有事項(xiàng)，避免程序錯(cuò)漏。同時(shí)，各執(zhí)法部門(mén)間可通過(guò)平臺(tái)相互通報(bào)餐飲業(yè)管理信息，并實(shí)施聯(lián)合年審制度，對(duì)不合格的單位提出具體整改意見(jiàn)并限期整改。

（五）適當(dāng)引入第三方管理機(jī)制

通過(guò)規(guī)范市場(chǎng)機(jī)制，逐步將餐飲企業(yè)環(huán)保設(shè)備的安裝、運(yùn)行、維護(hù)和在線(xiàn)監(jiān)控交由第三方企業(yè)管理，相關(guān)職能部門(mén)對(duì)第三方企業(yè)進(jìn)行管理和考核。上海市已將油煙監(jiān)測(cè)監(jiān)控交由第三方管理，不僅提高了管理效率，還能規(guī)范餐飲業(yè)的設(shè)備市場(chǎng)。

（六）建立宣傳渠道，提高餐飲業(yè)主環(huán)保法律意識(shí)

各職能部門(mén)可通過(guò)印發(fā)宣傳材料、開(kāi)設(shè)熱線(xiàn)及建立網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等宣傳方式，為餐飲業(yè)主建立信息渠道，提高其環(huán)保法律意識(shí)。

六、結(jié)論

常州市有必要制定餐飲業(yè)地方管理辦法。通過(guò)立法，有助于完善餐飲選址、落實(shí)污染防治設(shè)備安裝、運(yùn)行、維護(hù)，強(qiáng)化部門(mén)間的協(xié)作關(guān)系，促進(jìn)信息共享平臺(tái)和第三方管理機(jī)制的建立。同時(shí)，在實(shí)際管理中需綜合運(yùn)用市場(chǎng)和法制。嚴(yán)格新建餐飲項(xiàng)目的選址和設(shè)備安裝審查，逐步引導(dǎo)已建餐飲項(xiàng)目的整改與搬遷，最終實(shí)現(xiàn)常州市餐飲業(yè)的環(huán)境友好發(fā)展。

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作者簡(jiǎn)介：

劉智強(qiáng)，男，山東菏澤人，河海大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程碩士，常州市環(huán)境科學(xué)研究院工程師，江蘇常環(huán)環(huán)境科技有限公司，研究方向：環(huán)境保護(hù)政策；

楊竟憲，女， 江蘇常州人，華東理工大學(xué)碩士，常州市環(huán)境科學(xué)研究院，研究方向：環(huán)境政策；

芮鶯華，女，江蘇溧陽(yáng)人，河海大學(xué)法律系碩士，常州市環(huán)境保護(hù)局，研究方向：環(huán)境保護(hù)政策；

趙美珍，女， 江西九江人，常州大學(xué)教授，常環(huán)環(huán)境科技有限公司，研究方向：經(jīng)濟(jì)法、環(huán)境法。