◎ 李拉（邦銀金融租賃股份有限公司，天津300041）

融資租賃公司參與PPP模式的探索與研究

◎ 李拉（邦銀金融租賃股份有限公司，天津300041）

黨的十八大以來，新型城鎮(zhèn)化建設成為推動我國經(jīng)濟體制轉型的重要引擎，十八屆三中全會提出，貫徹 “允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎設施建設和運營”的精神，為了拓寬城鎮(zhèn)化建設融資渠道，完善財政投入及管理方式，加快轉變政府職能，國務院、財政部、發(fā)改委多次發(fā)文要求大力推廣PPP模式。隨著PPP模式在我國的不斷發(fā)展，類型也日趨豐富。除常見的BT、BOT等形式外，融資租賃與PPP的結合一直被業(yè)內看好。雖然PPP的熱度一直在增加，然而在我國，將融資租賃運用在PPP項目中的成功案例并不多，所以，如何將融資租賃業(yè)務與PPP模式有效結合，成為目前亟待探索與研究的課題。

1 我國PPP業(yè)務模式及發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 業(yè)務模式

我國現(xiàn)行法規(guī)政策對于PPP的定義與傳統(tǒng)PPP模式定義略有不同?！兜胤秸詡鶆展芾硪庖姟分泄膭钌鐣Y本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業(yè)的投資與運營。政府通過特許經(jīng)營權、合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規(guī)則，使投資者有長期穩(wěn)定收益。政府對投資者特殊目的載體（SPV）按約定規(guī)則依法承擔授予特許經(jīng)營權、合理定價、財政補貼等責任，不承擔投資者或SPV的償債責任。我國目前大力推廣的PPP模式主要基于特許經(jīng)營權合同展開。

1.2 發(fā)展現(xiàn)狀

2017年，全國入庫項目和落地項目均呈逐月持續(xù)穩(wěn)步上升態(tài)勢。與2016年末相比，2017年第一季度各地凈增入庫項目1027個，凈增數(shù)排名前三位的是新疆、內蒙古、湖南，凈增項目數(shù)分別為198個、177個、150個，合計占本季度凈增入庫項目總數(shù)的51.1%；凈增入庫投資額排名前三位的是新疆、湖南、內蒙古，分別凈增2143億元、2079億元和1354億元，合計占本季度凈增投資額的52.2%

根據(jù)財政部PPP（政府和社會資本合作）中心發(fā)布最新統(tǒng)計顯示，截至2017年第一季度末，全國入庫項目合計12287個，投資額14.6萬億元，比2016年末凈增項目1027個、投資額10686億元。其中，已簽約落地項目1729個，總投資2.9萬億元，與去年末相比凈增落地項目378個、投資額6369億元。項目庫內各行業(yè)中，市政工程、交通運輸、旅游3個行業(yè)項目數(shù)居前三名，分別為4333個、1511個和748個，合計占入庫項目總數(shù)的53.7%；交通運輸、市政工程、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)3個行業(yè)項目總投資居前三名，分別為43573億元、40347億元和14421億元，合計占入庫項目總投資的67.1%。

截至2017年第一季度末，已簽訂PPP項目合同進入執(zhí)行階段的示范項目464個、投資額11900億元、落地率66.6%；比2016年末新增101個項目、2519億元、落地率提高16.8個百分點；比2016年同期新增391個項目、新增9633億元、落地率提高31.5個百分點。落地率呈穩(wěn)步提高趨勢。

截至2017第一季度末，第一批22個示范項目、第二批162個示范項目已全部進入執(zhí)行階段，落地率100%。第三批示范項目中執(zhí)行階段280個，落地率54.6%，與2月末相比，落地項目數(shù)增加26個，落地率提高5.1個百分點；與2016年末相比，落地數(shù)量增加60個，落地率提高11.7個百分點。

2 融資租賃公司參與PPP的必要性及其優(yōu)勢

2.1 必要性

2.1.1 國家大力推動PPP項目發(fā)展并支持租賃公司參與。自2013年財政部部長樓繼偉發(fā)表《推廣PPP：貫徹十八屆三中全會精神的一次體制機制變革》一文，為PPP模式奠定了前期基礎；到2014年《地方政府性存量債務清理處置辦法（征求意見稿）》（以下簡稱 “43號文”）的頒布，為政府與社會資本的聯(lián)姻拉開序幕；再至2016年8月，國家發(fā)改委明確PPP的重點發(fā)展領域和職責分工，PPP模式已愈發(fā)獲得政府機構的青睞。而2015年，國務院辦公廳《關于加快融資租賃業(yè)發(fā)展的指導意見》（國辦發(fā)〔2015〕68號）、國務院辦公廳《關于促進金融租賃行業(yè)健康發(fā)展的指導意見》（國辦發(fā)〔2015〕69號）提出的 “租賃公司可以參與地方政府的PPP項目”，則為融資租賃與PPP模式的結合夯實了政策基礎。

2.1.2 平臺公司的業(yè)務規(guī)模受限，PPP規(guī)模將不斷擴大。隨著43號文等規(guī)定的實施，地方政府通過平臺公司舉借政府債務的行為并明令禁止，且財政部對地方政府財政支出的監(jiān)管也愈加嚴厲和透明化，平臺公司的業(yè)務規(guī)模受到巨大的限制。而在經(jīng)濟面臨較大下行壓力，國家實施 “穩(wěn)貨幣，寬財政”宏觀調控的背景下，地方政府的融資壓力巨大，PPP項目的規(guī)模必將不斷擴大。同時，財政部已開始在垃圾、污水處理等行業(yè)強制推行PPP項目。

2.2 優(yōu)勢

2.2.1 PPP將成為租賃公司參與地方政府項目的新途徑。目前，租賃公司通過售后回租等方式對地方平臺公司提供融資的業(yè)務模式。在新形勢下，與地方平臺公司開展的傳統(tǒng)租賃業(yè)務面臨諸多風險。一方面面臨平臺公司因融資受限而無法如期支付租金的經(jīng)營風險，同時面臨著違規(guī)經(jīng)營的法律風險。因此，租賃公司有必要順勢而為轉變業(yè)務模式，積極參與到國家政策和法規(guī)積極支持的PPP業(yè)務中來。

2.2.2 PPP項目涉及的財政支出可納入預算有利于風險防控。目前，租賃公司與平臺公司間的售后回租業(yè)務，通常捆綁政府，將當?shù)刎斦鼍叩倪€款承諾函作為風險緩釋的措施之一。而還款承諾函不僅面臨因違反法律而無效的風險，還會出現(xiàn)財政局重新發(fā)文，將已出具的承諾函作廢并索回的情況，項目風險陡然增加。而PPP項目所涉及的財政支出必須納入財政預算支出，這有利于風險的把控。

3 不同項目階段中融資租賃介入PPP的主要模式

3.1 項目建設期適合以直租模式參與

在PPP項目的建設期，可以使用直租模式（承租人自主選定供貨人和設備，租賃公司出資向供貨人購買，作為租賃物中長期提供給承租人使用）滿足業(yè)主設備采購或不動產(chǎn)建設中原料采購和部分工程費用支付需求，同時，在項目在建期內，租賃公司在還款方案中可設計加入寬限期以減緩建設期內業(yè)主方的資金壓力，而且在賬務處理上，與項目貸款一樣，融資租賃在項目建設期內的租息依然可以實現(xiàn)資本化，而非作為財務費用當期列支。2016年5月全面營改增實施，直租模式下的租息進一步明確可以進行增值稅的進項稅抵扣，進一步降低了業(yè)主方的稅務成本。此外，在建項目已建成部分可以用回租模式進行融資，由于回租模式的資金使用用途靈活，可以作為新項目的啟動資金，進一步提高項目的杠桿率，再配比其它渠道的融資如銀行的項目貸款等資金，就能夠在短期內加速啟動項目，減少前期的籌資過程，可以說是小資金啟動大項目。

3.2 項目運營期適合以售后回租方式參與

在項目運營期，融資以融資性售后回租模式（承租人通過出售并租回自有固定資產(chǎn)的方式，盤活存量固定資產(chǎn)換取當期現(xiàn)金流入，這是當今運用最為普遍的一種租賃業(yè)務形式）為主，企業(yè)通過自我固定資產(chǎn)的盤活，補充了PPP項目建設所需的大量資金，推動項目的順利進行。售后回租是中長期融資，平滑了企業(yè)現(xiàn)金流，還款周期可以與項目的現(xiàn)金流情況匹配，同時可以進一步優(yōu)化項目流動比率和速動比率。

3.3 可以售后回租作為PPP項目退出的一種方式

租賃提供的退出通道有幾點優(yōu)勢：一是不管以上哪種模式，都是租賃公司正常的售后回租業(yè)務，決策僅限于租賃公司內部審批，方便快捷；二是按照融資租賃的國際會計準則，雖然租賃物在租賃期內階段性轉移至租賃公司，但資產(chǎn)和負債依然要計入承租人（也就是SPV公司）財務報表，因此，不會影響整個PPP項目運作結構；三是融資租賃業(yè)務是一種固定收益類金融產(chǎn)品，不會侵蝕經(jīng)營物權的溢價收益，可以更大程度上保障投資人利益。具體模式如下：

3.3.1 運營期退出的租賃模式。項目公司以項目資產(chǎn)與租賃公司開展售后回租業(yè)務，租賃公司向項目公司支付資產(chǎn)買賣全部價款，項目公司在項目運營期內向租賃公司支付租金，租金收入的來源為項目自身收益及政府相應補貼資金。同時，根據(jù)PPP協(xié)議的有關約定，項目公司負責項目運營或委托專業(yè)化的運營公司進行運營管理。項目期結束后，租賃公司將資產(chǎn)所有權以名義價格轉回項目公司，項目公司向政府方移交資產(chǎn)，項目結束。

上述模式中社會資本方可以在項目進入運營期后，就通過租賃方式實現(xiàn)投資回收，并在其中承擔服務商角色，收取服務費用。

3.3.2 項目到期退出的租賃模式。項目公司以項目資產(chǎn)與租賃公司開展售后回租業(yè)務，租賃公司向項目公司支付資產(chǎn)買賣部分價款，項目公司在項目運營期內向租賃公司支付租金，存留的資本與租賃公司按出資比例分享項目運營收益及政府相應補貼資金。項目到期后，租賃公司將資產(chǎn)所有權以名義價格轉回項目公司，項目公司無償向政府方移交資產(chǎn)，項目完成。

這種模式中，社會資本方通過與租賃公司開展售后回租業(yè)務，回收部分投資，不但持續(xù)參與項目的運營，還可以通過持有股份，參與分享PPP協(xié)議下的增值收益，既擔當項目運營服務商角色，又可以繼續(xù)發(fā)揮投資人的作用。

3.3.3 PPP項目的經(jīng)營性租賃模式。以往經(jīng)營性租賃通常用于飛機船舶等專用租賃物，但通過租賃公司持有PPP項目特定資產(chǎn)并出租給承租人運營使用的方式也成為租賃公司參與PPP項目的新嘗試。從某種角度上說，可以把租賃公司看作是社會資本方，這種模式下租賃公司將更加深入地介入到PPP項目全生命周期中，當然承擔的風險也高于上述的幾種模式，這就對租賃公司在項目的選擇和專業(yè)運營能力上提出了更高的要求。

4 融資租賃參與PPP面臨的主要風險及其對策建議

4.1 主要風險

4.1.1 政府信用風險。在長春匯津污水處理廠、廉江中法供水廠等PPP失敗案例中，均是由于政府機構單方面違約，而導致社會參與主體利益受損，使其最終被迫退出。政府機構不履行或拒絕履行合同約定的責任和義務將給項目帶來直接或間接危害的風險。

4.1.2 項目收益風險。在通過直租、分成租賃、股債聯(lián)投等方式開展融資租賃業(yè)務時，租金還款的穩(wěn)定性將在很大程度上取決于PPP項目的運營狀況。在以往實施的PPP案例中，就曾經(jīng)發(fā)生過政府或其他投資人新建或改建其他相似項目等情況，此舉在較大程度上影響了現(xiàn)存項目的運作經(jīng)營，進而導致社會參與主體利益受損。此外，市場需求變化、收費標準變更等因素，也將會對PPP項目的運營狀況造成影響。

4.2 對策建議

4.2.1 建立對地方政府單方違約的問責機制。政府信用風險主要歸結于法律法規(guī)與合同環(huán)境的不夠公開透明，政府政策的不連續(xù)性，變化過于頻繁，政府信用風險使私營合作方難以預料與防范。為使政府信用風險最小化，應制定法律法規(guī)及相關問責機制為基礎設施特許權經(jīng)營的規(guī)范操作提供保障，促使特許權合同的鑒定與執(zhí)行過程公開、公正與透明，杜絕出現(xiàn)官僚主義現(xiàn)象，減少人為干擾的情況發(fā)生以化解私營合作方的政策風險。

4.2.2 建立項目補貼及風險共擔機制。在PPP項目實際運營過程中，由于基礎設施項目的經(jīng)營狀況或服務提供過程中受各種因素的影響，項目盈利能力有可能達不到私營合作方的預期水平而造成較大的營運風險，在項目的運營收入低于預期水平時，政府可以給予私營合作方一定的補貼。另外，在項目的運營過程中，由不可抗力因素引起的財務盈利能力降低的風險即不可抗力風險應由私營合作方和政府部門共同承擔。不可抗力風險可由私營合作方或政府部門投保以規(guī)避。