白芳玉

[摘 要]國家審計(jì)對提升國家治理的作用不言而喻，隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展以及隨之而來的政治全球化、文化全球化，全球風(fēng)險(xiǎn)日益凸顯并滲透到我國的各個領(lǐng)域，對我國的國家治理提出了新的挑戰(zhàn)?；诖?，本文從全球性風(fēng)險(xiǎn)控制的視角，采用規(guī)范研究的方法，分析全球性風(fēng)險(xiǎn)對我國國家治理提出的新要求以及國家審計(jì)在國家治理中的作用，闡述國家審計(jì)推進(jìn)國家治理的理論依據(jù)和作用機(jī)制，提出全球性風(fēng)險(xiǎn)背景下我國國家審計(jì)的職能框架及未來的發(fā)展方向。

[關(guān)鍵詞]國家審計(jì)；國家治理；全球性風(fēng)險(xiǎn)；控制

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.12.001

[中圖分類號]F239.44 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1673-0194（2017）12-000-02

0 引 言

“天下未亂計(jì)先亂，天下欲治計(jì)乃治”，社會實(shí)踐證明：會計(jì)審計(jì)越發(fā)展，國家政治越文明。而國家審計(jì)作為國家治理這個大系統(tǒng)中內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”，對提升國家治理的作用不言而喻。經(jīng)濟(jì)全球化、政治全球化、文化全球化，使全球風(fēng)險(xiǎn)日益凸顯，并使其滲透到了國家的各個領(lǐng)域，對國家的治理提出了新的挑戰(zhàn)。本文從全球性風(fēng)險(xiǎn)控制的視角，探討在此背景下我國國家審計(jì)未來的發(fā)展方向，為我國應(yīng)對全球性風(fēng)險(xiǎn)、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供參考。

1 全球性風(fēng)險(xiǎn)及其對國家治理提出的要求

1.1 全球性風(fēng)險(xiǎn)的概念及類別

世界經(jīng)濟(jì)論壇發(fā)布的《全球風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告》對全球性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了界定：“所謂全球性風(fēng)險(xiǎn)，是指那些可在長達(dá)10年的時(shí)間跨度內(nèi)，對若干國家和行業(yè)產(chǎn)生顯著負(fù)面影響的重大事件”。該報(bào)告將31項(xiàng)主要的全球性風(fēng)險(xiǎn)劃分為5個類別，即經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、地緣政治風(fēng)險(xiǎn)、社會風(fēng)險(xiǎn)以及技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。每一類全球風(fēng)險(xiǎn)都對我國國家治理的發(fā)展提出了新要求。

1.2 國家治理的內(nèi)涵與范圍

我國的國家治理先后經(jīng)歷了統(tǒng)治行政、管理行政和服務(wù)行政3種模式，其內(nèi)涵也呈現(xiàn)出了復(fù)雜性和多樣化的特點(diǎn)。國家治理不僅是一個結(jié)構(gòu)性系統(tǒng)，更應(yīng)是一種持續(xù)的互動，在我國當(dāng)代的社會實(shí)踐中，國家治理體現(xiàn)為以黨和政府為主導(dǎo)，多元主體并存，以維護(hù)穩(wěn)定為核心價(jià)值，注重經(jīng)濟(jì)、社會、文化、精神文明全面發(fā)展的國家制度體系。

1.3 全球性風(fēng)險(xiǎn)控制對國家治理的要求

全球性風(fēng)險(xiǎn)控制要求國家治理致力于滿足經(jīng)濟(jì)活動的需要，降低經(jīng)濟(jì)危機(jī)發(fā)生的可能性，維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全；把建設(shè)生態(tài)文明作為重要目標(biāo)，維護(hù)生態(tài)平衡，降低人為環(huán)境災(zāi)害發(fā)生的概率；完善國家體制機(jī)制，有力打擊腐敗和犯罪，打造高效政府，建設(shè)法治社會；關(guān)注公共健康、維護(hù)社會穩(wěn)定，培育公民積極參與國家事務(wù)管理的公共精神，抑制社會功能的失調(diào)；完善通信網(wǎng)絡(luò)，提高公共部門信息化水平，在信息化社會中降低數(shù)據(jù)泄露的風(fēng)險(xiǎn)，保障信息安全。

2 國家審計(jì)在國家治理中的作用

2.1 國家審計(jì)的概念及特征

國家審計(jì)是指政府審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立檢查會計(jì)賬戶，監(jiān)督財(cái)政、財(cái)務(wù)收支的真實(shí)性、合法性、效益性的行為，是對公共權(quán)力長效監(jiān)控的機(jī)制，是對公共受托責(zé)任履行結(jié)果進(jìn)行評價(jià)、鑒證與監(jiān)督的制度安排。我國國家審計(jì)的目標(biāo)不僅僅是保障經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康的運(yùn)行，還應(yīng)致力于推動實(shí)現(xiàn)良好的國家治理。

2.2 國家審計(jì)提升國家治理的理論依據(jù)

2.2.1 免疫系統(tǒng)觀

劉家義審計(jì)長于2008年首次提出“免疫系統(tǒng)觀”，該觀點(diǎn)立足于國家治理的需要來認(rèn)識國家審計(jì)的本質(zhì)和定位，其認(rèn)為“國家審計(jì)作為一種制度安排，是依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的行為，是國家治理這個大系統(tǒng)中內(nèi)生的一個具有預(yù)防、揭示和抵御功能的‘免疫系統(tǒng)，是國家政治制度中不可或缺的重要組成部分?！?/p>

2.2.2 公共受托責(zé)任觀

公共受托責(zé)任觀點(diǎn)認(rèn)為，國家審計(jì)產(chǎn)生于公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任關(guān)系的確立，因此，其根本目標(biāo)是促進(jìn)政府公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的切實(shí)有效履行。楊時(shí)展也曾指出，審計(jì)工作的精義在于受托責(zé)任。我國國家審計(jì)作為促進(jìn)政府全面有效履行公共受托責(zé)任的一種監(jiān)控機(jī)制，發(fā)揮作用以推進(jìn)國家治理更是義不容辭。

2.2.3 新公共管理理論

20世紀(jì)80年代以后，很多西方發(fā)達(dá)國家均出現(xiàn)了大規(guī)模的政府再造運(yùn)動，傳統(tǒng)官僚體制已經(jīng)被新形態(tài)的以市場為基礎(chǔ)的治理模式所取代，公共部門正浮現(xiàn)出一種新的典范。隨著這一理論而產(chǎn)生的PPP模式等行政管理模式，更是要求國家審計(jì)模式要緊隨公共部門治理模式的變化而變化。

2.3 國家審計(jì)提升國家治理的作用機(jī)制

（1）經(jīng)濟(jì)資源配置：國家審計(jì)通過配置公共資源、運(yùn)作公共權(quán)力來管理和調(diào)控社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國家善治。其關(guān)鍵在于明晰政府與市場的效率邊界，通過對權(quán)力結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和權(quán)力邊界的明晰，建立提高資源配置效率的機(jī)制，有效降低經(jīng)濟(jì)資源配置中的交易費(fèi)用。

（2）環(huán)境污染遏制：國家審計(jì)中關(guān)于自然資源環(huán)境領(lǐng)域的審計(jì)，以落實(shí)節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策為目標(biāo)，使國家治理在促進(jìn)節(jié)能減排以及資源管理中發(fā)揮積極作用。

（3）政治協(xié)同治理：國家審計(jì)借助其法定性、獨(dú)立性、專業(yè)性等獨(dú)特優(yōu)勢，能夠及時(shí)防范國家治理可能發(fā)生的各項(xiàng)重大風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而搭建政府、市場和社會三類單一治理機(jī)制的互動橋梁，使三類單一治理機(jī)制有效協(xié)調(diào)。

（4）社會價(jià)值指引：審計(jì)理論和實(shí)踐中相關(guān)構(gòu)成要素所體現(xiàn)的關(guān)乎公平正義的價(jià)值取向，正是人們對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的目的、過程和結(jié)果等之間復(fù)雜關(guān)系的一種合理性評價(jià)，因而能夠推動國家治理更好地發(fā)揮社會價(jià)值的指引作用。

（5）信息技術(shù)安保：由審計(jì)機(jī)關(guān)收集并評估證據(jù)，且以判斷信息系統(tǒng)能否有效保護(hù)信息資產(chǎn)安全的信息系統(tǒng)安全問題的審計(jì)應(yīng)運(yùn)而生。國家審計(jì)通過對公共部門的信息系統(tǒng)安全進(jìn)行審計(jì)，可在一定程度上推動國家治理實(shí)現(xiàn)信息技術(shù)安保的功能。

3 全球性風(fēng)險(xiǎn)控制下國家治理對國家審計(jì)職能的要求

3.1 國家審計(jì)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的職能

國家審計(jì)應(yīng)發(fā)揮其專業(yè)特長，對財(cái)政預(yù)算進(jìn)行評價(jià)，促進(jìn)社會公眾對財(cái)政預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督、對財(cái)政預(yù)算的執(zhí)行報(bào)告進(jìn)行鑒證和評價(jià)，進(jìn)而提高財(cái)政支出的透明度，推動宏觀經(jīng)濟(jì)政策的有效落實(shí)。國家審計(jì)應(yīng)運(yùn)用自己的獨(dú)立地位，發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，對市場中資源配置的突出問題進(jìn)行充分披露和反映，做到公開、公平、公正。對財(cái)政收支進(jìn)行審計(jì)，有利于督促政府依法履行職能、提高公共資源使用的效率，使其更好地履行受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任。

3.2 國家審計(jì)在環(huán)境領(lǐng)域中的職能

國家審計(jì)在環(huán)境領(lǐng)域的職能主要表現(xiàn)為協(xié)助相關(guān)職能部門，實(shí)現(xiàn)對環(huán)境污染的有效遏制。國家審計(jì)工作應(yīng)通過加大對環(huán)保資金、治污項(xiàng)目、水利建設(shè)、林業(yè)建設(shè)等，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動的監(jiān)督，制約盲目發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境和諧發(fā)展。

3.3 國家審計(jì)在政治領(lǐng)域中的職能

在健全適合我國國情的政策網(wǎng)絡(luò)前，國家審計(jì)的制度評價(jià)事實(shí)上擔(dān)負(fù)著彌補(bǔ)國家審計(jì)在政治領(lǐng)域中功能性缺失的重任。因此，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)密切關(guān)注各項(xiàng)改革措施的協(xié)調(diào)配合情況，提高改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)調(diào)性，進(jìn)而深化體制機(jī)制改革。審計(jì)機(jī)關(guān)的權(quán)威性和獨(dú)立性會對行政官員產(chǎn)生極強(qiáng)的震懾作用，可以預(yù)防腐敗的發(fā)生。國家審計(jì)可通過法律來保障公民的合法權(quán)利，發(fā)揮其推動建設(shè)法治社會、服務(wù)國家治理的職能。

3.4 國家審計(jì)在社會領(lǐng)域中的職能

從國家治理的需求方面看，高質(zhì)量的信息為實(shí)現(xiàn)政府有效問責(zé)、遏制官員腐敗、改善公共資源配置，以及保障相關(guān)決策的合理性、科學(xué)性奠定了基礎(chǔ)。只有通過為利益相關(guān)者提供高質(zhì)量的審計(jì)信息和更優(yōu)質(zhì)、高效的服務(wù)，國家審計(jì)才能實(shí)現(xiàn)對權(quán)力的問責(zé)，進(jìn)而降低經(jīng)濟(jì)、政治和社會層面的信息風(fēng)險(xiǎn)，得到社會公民的重視和信任。有效發(fā)揮國家審計(jì)的信息屬性，推動公民參與國家事務(wù)管理、培育公共精神。

3.5 國家審計(jì)在技術(shù)領(lǐng)域中的職能

信息系統(tǒng)安全問題審計(jì)是國家審計(jì)的一個分支，它是專門針對公共部門信息系統(tǒng)安全而實(shí)施的審計(jì)，可以確定被審計(jì)單位的信息系統(tǒng)是否設(shè)置了相應(yīng)的安全控制措施，以識別技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、防范各種安全威脅，從而使其信息系統(tǒng)在一個更加安全的環(huán)境下運(yùn)行。

4 全球風(fēng)險(xiǎn)控制下國家審計(jì)推進(jìn)國家治理的發(fā)展路徑

4.1 經(jīng)濟(jì)層面

強(qiáng)化對國家財(cái)政的審計(jì)，特別是預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，這有利于財(cái)政政策的貫徹落實(shí)，還預(yù)算監(jiān)督權(quán)于人民。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)全面推進(jìn)政府績效審計(jì)，建立健全績效管理制度。審計(jì)機(jī)關(guān)尤其要特別關(guān)注專題績效審計(jì)，將政府績效審計(jì)的內(nèi)容拓展到政策、決策、運(yùn)營、管理、風(fēng)險(xiǎn)等宏觀層面，消除專題領(lǐng)域決策中“信息孤島”的效應(yīng)，進(jìn)而提高政府相關(guān)部門的績效管理水平。在專項(xiàng)資金和政府投資審計(jì)中，國家審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)高度重視審計(jì)處罰等執(zhí)法手段，在審計(jì)監(jiān)督職能中的作用和效果，準(zhǔn)確把握審計(jì)處罰的力度，建立具有強(qiáng)大威懾力的審計(jì)聲譽(yù)機(jī)制和結(jié)果問責(zé)制，切實(shí)保障審計(jì)結(jié)果的落實(shí)。

4.2 環(huán)境層面

應(yīng)開展自然資源資產(chǎn)負(fù)債表審計(jì)及自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，以建立生態(tài)環(huán)境造成損害責(zé)任終身追究制度。開展環(huán)境治理審計(jì)，促進(jìn)保護(hù)環(huán)境、實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧，環(huán)境治理審計(jì)應(yīng)包括水污染治理審計(jì)、大氣污染治理審計(jì)、廢物管理審計(jì)、氣候變化應(yīng)對審計(jì)等。開展以生物多樣性審計(jì)為主要表現(xiàn)形式的生態(tài)系統(tǒng)審計(jì)，維護(hù)生態(tài)平衡，保障生態(tài)安全。

4.3 政治層面

應(yīng)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的相關(guān)規(guī)制建設(shè)，整合經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)相關(guān)的資源和力量，擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的途徑及方式，由此提升政治信任、實(shí)現(xiàn)善治。審計(jì)機(jī)關(guān)要重點(diǎn)關(guān)注各項(xiàng)宏觀政策措施的落實(shí)情況，利用國家審計(jì)獨(dú)立性、專業(yè)性和權(quán)威性的獨(dú)特優(yōu)勢，強(qiáng)化整改問責(zé)制，實(shí)行追責(zé)問責(zé)制度，使其監(jiān)督職能落到實(shí)處，解決審計(jì)過程中長期存在的“屢查屢犯”等問題。

4.4 社會層面

應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮審計(jì)機(jī)關(guān)在村居審計(jì)中的主導(dǎo)作用，對涉及農(nóng)村財(cái)政資金的項(xiàng)目進(jìn)行審查，開展村居經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，促進(jìn)國家強(qiáng)農(nóng)、惠農(nóng)政策的落實(shí)，維護(hù)基層民主。著重開展基本服務(wù)領(lǐng)域的審計(jì)，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)強(qiáng)化與民生職能部門的合作，推進(jìn)民生資金審計(jì)，確保民生資金安全、完整；推進(jìn)民生政策審計(jì)發(fā)展，確?；菝裾叩靡月鋵?shí)。

4.5 技術(shù)層面

國家審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)大力推行信息化審計(jì)和公共部門ERP審計(jì)，實(shí)施信息系統(tǒng)安全問題審計(jì)這一新興審計(jì)類型，以評估各政府機(jī)構(gòu)的IT安全制度是否適當(dāng)、有效，其計(jì)算機(jī)硬件、軟件是否得到了適當(dāng)保護(hù)，以及其操作系統(tǒng)是否能安全并有效的運(yùn)行，從而提高運(yùn)用信息化審計(jì)技術(shù)識別風(fēng)險(xiǎn)、查核分析、評價(jià)判斷的能力，進(jìn)而提升公共部門各項(xiàng)服務(wù)的技術(shù)水平，有效控制互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)信息帶來的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。

5 結(jié) 語

本文分析了全球性風(fēng)險(xiǎn)給我國國家治理帶來的要求與挑戰(zhàn)，從國家審計(jì)的本質(zhì)、目標(biāo)和模式三個角度，闡釋了國家審計(jì)作用于國家治理的基本依據(jù)，并基于經(jīng)濟(jì)資源配置、環(huán)境污染遏制、政治協(xié)同治理、社會價(jià)值指引，以及信息技術(shù)安保5個方面，闡述了國家審計(jì)提升國家治理水平以應(yīng)對全球性風(fēng)險(xiǎn)的作用機(jī)制，分析在全球性風(fēng)險(xiǎn)的大背景下，我國國家審計(jì)的職能框架以及未來發(fā)展的路徑選擇。國家審計(jì)參與提升國家治理是一項(xiàng)重要的制度創(chuàng)新，更是一個“沒有完成時(shí)、永遠(yuǎn)在路上”的過程，我國的國家審計(jì)更需要在不斷嘗試中進(jìn)步，在試錯中前行。

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