陶林

[摘 要]當(dāng)前我國(guó)城市治理面臨八大問(wèn)題。新加坡城市治理全球著名，其城市治理的特色主要有：嚴(yán)格依法治理，重視交通治理，重視綠化建設(shè)，重視民生建設(shè)，社會(huì)治安良好，加強(qiáng)種族融合，重視公眾參與，官員廉潔守法。新加坡城市治理對(duì)中國(guó)城市治理的啟示主要有：轉(zhuǎn)變理念加快建設(shè)法治政府，嚴(yán)格依法治理城市，重視環(huán)境和交通治理，加強(qiáng)民生建設(shè)，重視社會(huì)治安，重視社區(qū)自治，擴(kuò)大公眾參與，嚴(yán)懲腐敗。

[關(guān)鍵詞]城市治理；中國(guó)；新加坡；特色；啟示

[中圖分類(lèi)號(hào)]F291.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1671-8372（2017）02-0001-06

On the characteristics of Singapores urban governance and its reference to China

TAO Lin

（College of Public Administration， Hohai University， Nanjing 211100， China）

Abstract：At present， urban governance in our country faces eight problems. The urban governance in Singapore is famous in the world， including eight major characteristics： governing cities according to the law； paying attention to the traffic management； concentrating on the green construction； focusing on peoples livelihood； fine social security； putting emphasis on the racial integration； attaching importance to the public participation； officials with clean hands and abiding by the law. Its reference to China is demonstrated as follows： changing the idea to speed up the construction of a law-based government； governing cities in accordance with the law； paying attention to the environment and traffic management； strengthening the construction of peoples livelihood； focusing on the security of the whole society and community autonomy； expanding public participation； and punishing corruption severely.

Key words：urban governance； China； Singapore； characteristics； reference

新加坡作為亞洲四小龍之一，其經(jīng)濟(jì)和政治發(fā)展處于東南亞前列。作為一個(gè)城市國(guó)家，新加坡在城市治理方面具有比較先進(jìn)的理念，從而形成了其城市治理的鮮明特色。新加坡城市治理特色對(duì)應(yīng)對(duì)中國(guó)城市治理面臨的挑戰(zhàn)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)中國(guó)城市治理的現(xiàn)代化具有啟示意義。

一、中國(guó)城市治理面臨的挑戰(zhàn)

中國(guó)的快速城市化帶來(lái)了一系列嚴(yán)峻的城市治理問(wèn)題。中國(guó)快速城市化始于20世紀(jì)80年代末。20世紀(jì)90年代以來(lái)，每年平均有1500萬(wàn)左右的民工進(jìn)城，涌進(jìn)城市的民工在為城市發(fā)展做出巨大貢獻(xiàn)的同時(shí)，也引發(fā)了一系列的城市治理難題。盡管目前還存在戶(hù)籍制度的限制，但是每年大量的流動(dòng)人口和數(shù)以萬(wàn)計(jì)的大學(xué)畢業(yè)生留在城市已成為客觀趨勢(shì)。

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的城市治理模式逐漸從傳統(tǒng)的管制型向現(xiàn)代的治理型轉(zhuǎn)變，但是因?yàn)閭鹘y(tǒng)體制的慣性、政治文化等因素，傳統(tǒng)的管理模式依然存在。同時(shí)中國(guó)城市化面臨民主化、信息化、全球化、工業(yè)化的沖擊，亟須改變傳統(tǒng)的城市治理模式。因此，傳統(tǒng)的治理模式和城市中日益復(fù)雜的社會(huì)矛盾成為當(dāng)前我國(guó)城市治理面臨的主要挑戰(zhàn)。具體表現(xiàn)為：

第一，缺少系統(tǒng)的城市規(guī)劃。城市治理政策沒(méi)有連續(xù)性，存在長(zhǎng)官意志，“一屆政府一個(gè)計(jì)劃”，因此在城市大規(guī)模建設(shè)過(guò)程中，造成公共資源的浪費(fèi)和城市布局的不合理。以南京市為例。南京市在20世紀(jì)90年代曾經(jīng)先后建設(shè)了三個(gè)大學(xué)城，但是最終比較成功的只有仙林的大學(xué)城；南京的城西干道高架天橋，當(dāng)時(shí)的設(shè)計(jì)是預(yù)計(jì)使用30年，但是使用不到10年就被政府下令炸毀，用來(lái)改建地下隧道。這些都造成了嚴(yán)重的公共資源浪費(fèi)。

第二，沒(méi)有嚴(yán)格依法治理。存在兩種情況：一種是有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)；一種是城市管理野蠻執(zhí)法。如，盡管我國(guó)已經(jīng)出臺(tái)了《交通安全法》，但中國(guó)式過(guò)馬路的現(xiàn)象依然存在，有的城市對(duì)這種現(xiàn)象以罰代管，但效果并不明顯。再如，當(dāng)前普遍存在的城市管理野蠻執(zhí)法現(xiàn)象，城管暴力執(zhí)法引起城管和小販之間沖突的報(bào)道經(jīng)常見(jiàn)諸報(bào)刊與網(wǎng)絡(luò)。

第三，城市交通擁堵嚴(yán)重。大量的流動(dòng)人口加上中國(guó)私家車(chē)擁有量的增加，導(dǎo)致中國(guó)大城市比較普遍的出行難。交通擁堵一方面增加了城市居民的出行成本，另一方面則容易導(dǎo)致城市交通事故頻發(fā)。

第四，城市的綠化較差。城市人口密集，重視綠化既是城市美化的需要，也是為城市居民健康生活提供舒適環(huán)境的需要。但是很多城市卻是因城市基建和城區(qū)改造而塵土飛揚(yáng)，高樓遍地，缺少綠色植物帶，城市猶如鋼筋水泥的叢林。

第五，民生問(wèn)題凸顯。中國(guó)城市居民面臨新的三座大山：看病難看病貴，高房?jī)r(jià)，義務(wù)教育高昂的擇校費(fèi)和昂貴的學(xué)區(qū)房。以南京市為例。醫(yī)療方面，看病到大醫(yī)院，最常見(jiàn)的是排隊(duì)、預(yù)約，有的名醫(yī)掛號(hào)已經(jīng)預(yù)約到半年之后。南京的房?jī)r(jià)也較高，居于全國(guó)十大高房?jī)r(jià)城市之列，南京市區(qū)的房?jī)r(jià)平均在每平方米30000元，郊區(qū)也已漲到每平方米25000元左右。教育方面，南京市目前最好的中學(xué)是南京外國(guó)語(yǔ)學(xué)校，該校每年的學(xué)費(fèi)為15000元～18000元；如果沒(méi)有考取，則需繳納30萬(wàn)元的擇校費(fèi)。公費(fèi)小學(xué)中，南京市拉薩路小學(xué)、瑯琊路小學(xué)和力學(xué)小學(xué)排前三，按照學(xué)區(qū)劃分入學(xué)，而這三所小學(xué)的學(xué)區(qū)房目前已漲至每平方米40000元。

第六，城市社會(huì)治安形勢(shì)嚴(yán)峻。主要表現(xiàn)為：1.暴力恐怖襲擊事件突發(fā)。一些組織和團(tuán)伙以民族、宗教、人權(quán)為幌子，煽動(dòng)和策劃騷亂。2.城市群體性事件高發(fā)。由于城市老城區(qū)改造征地補(bǔ)償、企業(yè)拖欠農(nóng)民工工資、工人下崗、工廠選址和環(huán)境污染等問(wèn)題，公眾爆發(fā)游行、自焚、集會(huì)、罷工、上訪等行為。3.典型犯罪、新型犯罪事件嚴(yán)峻。一是“兩搶一盜”案件較高；二是一些城市的黃賭毒現(xiàn)象死灰復(fù)燃；三是流動(dòng)人口管理存在漏洞，犯罪率逐年上升；四是網(wǎng)絡(luò)犯罪涌現(xiàn)。

第七，缺乏公眾有效參與，社區(qū)建設(shè)內(nèi)卷化。盡管公眾的參與能力和意愿增強(qiáng)，但當(dāng)前的城市公眾參與也只是一種被動(dòng)式的政治參與和告知式的政治參與，相應(yīng)的政治參與渠道比較狹隘，或者流于形式。在社區(qū)建設(shè)方面，社區(qū)自治存在諸多困難，過(guò)度行政化和內(nèi)卷化。

第八，城市官員腐敗現(xiàn)象嚴(yán)峻。在城市化中，行政審批缺少監(jiān)督，政府官員權(quán)力巨大，在房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、工程審批等環(huán)節(jié)出現(xiàn)了較多的權(quán)力尋租現(xiàn)象。據(jù)統(tǒng)計(jì)，十八大以來(lái)在嚴(yán)懲腐敗的高壓下，落馬的省部級(jí)高官有128人[1]。

二、新加坡城市治理的特色

解決中國(guó)城市治理難題，需要合理借鑒國(guó)外的城市治理模式。在這一方面，新加坡城市治理具有鮮明的特色。

（一）嚴(yán)格依法治理

具體表現(xiàn)為：1.制定了嚴(yán)密的法律體系，有法可依。新加坡制定了約500種法律，甚至連水泥墻的爬藤修剪、停車(chē)等生活中的細(xì)節(jié)小事都做到了有章可循，有法可依使得社會(huì)治理井然有序。且重大決策都有法律約束，不得隨意變更，必須嚴(yán)格執(zhí)行。健全的操作性強(qiáng)的法律體系使得新加坡的城市發(fā)展全部納入法治化軌道。2.嚴(yán)格執(zhí)法。一旦觸犯法律，新加坡的處罰會(huì)非常嚴(yán)厲，例如鞭刑?，F(xiàn)代文明社會(huì)中，大多數(shù)國(guó)家已經(jīng)廢除鞭刑，但是新加坡一直保留，即使是外國(guó)人在新加坡違法犯罪，也可能會(huì)受到鞭刑。盡管這一點(diǎn)受到西方社會(huì)輿論的反對(duì)，但卻獲得了新加坡公眾的支持。3.重視罰款。新加坡有“罰款城市”的稱(chēng)謂，罰款的金額大且事項(xiàng)多，如隨地吐痰、亂扔煙頭、在地鐵上吃東西等會(huì)被處300新元～1000新元的高額罰款，相當(dāng)于1500元～4800元人民幣。在新加坡很多公共場(chǎng)所都有罰款的警告牌。4.司法公正構(gòu)建社會(huì)公平的最后一道防線(xiàn)。新加坡政治體制沿襲了英國(guó)的三權(quán)分立制度。新加坡的法院有司法審查的權(quán)力，法官只對(duì)法律負(fù)責(zé)，不受行政權(quán)力的干預(yù)，保證了法律面前人人平等，體現(xiàn)了司法公正。5.全民守法。新加坡從官員到公眾都養(yǎng)成了良好的守法觀念，尊重法律。新加坡實(shí)行公務(wù)員高薪養(yǎng)廉，政府制定了嚴(yán)格的反腐條例，如若貪腐，一查到底，嚴(yán)厲懲處。由于政府具有公信力，公眾也擁護(hù)政府的決策，自覺(jué)遵守法律。

（二）重視交通治理

因?yàn)樾录悠率莻€(gè)小島，城市路面起伏彎曲，因此新加坡不鼓勵(lì)市民買(mǎi)車(chē)。在新加坡買(mǎi)車(chē)需要先有擁車(chē)證（相當(dāng)于國(guó)內(nèi)的車(chē)牌）①，一張擁車(chē)證大概需要25萬(wàn)元～30萬(wàn)元人民幣，且擁車(chē)證的一般使用期限只有10年。政府鼓勵(lì)市民出行乘坐公共交通工具。新加坡公共交通發(fā)達(dá)，現(xiàn)有5條地鐵線(xiàn)，共長(zhǎng)150公里，線(xiàn)路之間有交叉可以轉(zhuǎn)乘，一般坐地鐵一次需要1.2新幣～1.9新幣。新加坡的公交車(chē)一般營(yíng)運(yùn)到晚上十二點(diǎn)半，節(jié)假日和周末會(huì)延遲。新加坡政府從1975年就開(kāi)始實(shí)施市區(qū)交通高峰擁堵道路收費(fèi)政策，在城市車(chē)輛前端安裝短波無(wú)線(xiàn)電發(fā)射器，進(jìn)行自主繳費(fèi)，這一政策有效保證了市區(qū)中心路段的車(chē)輛暢通。

（三）重視綠化建設(shè)

新加坡的綠化面積達(dá)到50%，在這樣一個(gè)人口擁擠、寸土寸金的城市是非常難得的。在組屋、公寓、過(guò)街天橋、路邊，綠化帶隨處可見(jiàn)。由于氣候適宜，加上重視綠化，城市非常美麗，新加坡也因此獲得了聯(lián)合國(guó)最佳宜居城市稱(chēng)號(hào)，也因而成為全球著名的旅游城市。

（四）重視民生建設(shè)

新加坡非常重視民生建設(shè)。如在住房方面，新加坡1964年宣布實(shí)施“居者有其屋”計(jì)劃，如今超過(guò)80%的新加坡人居住于政府承建的房子。新加坡政府建設(shè)組屋，然后將組屋賣(mài)給個(gè)人，通過(guò)制定宏觀的規(guī)劃，沒(méi)有讓市場(chǎng)定價(jià)房地產(chǎn)，相關(guān)的地段留有專(zhuān)門(mén)的組屋用地，企業(yè)和私人不能買(mǎi)賣(mài)。因此，新加坡的房?jī)r(jià)不是很貴，每平方米均價(jià)為5000新幣左右，大約為人民幣25000元。截至2014年12月，居民住房擁有率達(dá)90.5%。再如，新加坡政府非常重視便民設(shè)施建設(shè)。新加坡氣溫常年為25～32攝氏度，氣候悶熱多雨，因此，政府在公交車(chē)停車(chē)點(diǎn)設(shè)立了非常方便的走廊。走廊一方面可以避雨遮陽(yáng)；一方面比較安全，有些走廊一直連接到小區(qū)樓座下的一樓，方便居民出行。一些交通樞紐點(diǎn)，往往既有公交車(chē)，又有地鐵，出了地鐵站就是商場(chǎng)，居民在上下班或者出行時(shí)，都可以方便地購(gòu)物、休閑。

（五）社會(huì)治安良好

由于實(shí)行了覆蓋全島的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控，因此新加坡的社會(huì)治理實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)化和信息化，社會(huì)秩序良好。新加坡嚴(yán)禁毒品，法律規(guī)定只要擁有15克海洛因或30克嗎啡就被視為販毒，會(huì)被判處絞刑。新加坡對(duì)香煙和酒實(shí)施重稅，啤酒一罐一般6.5新幣，普通的外煙一包平均13新幣～15新幣，而且法律規(guī)定超市不得將煙酒賣(mài)給未滿(mǎn)18歲的未成年人，一旦發(fā)現(xiàn)會(huì)被處以高額的罰款。因此在新加坡出行一般比較安全。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年新加坡的犯罪率為每10萬(wàn)人549起，截至今日，為歷年來(lái)最低。

（六）加強(qiáng)種族融合

新加坡75%左右的人口為華人，包括華人后裔；25%左右的人口是馬來(lái)人、印尼人、印度人和外來(lái)人口。新加坡在種族融合方面有三個(gè)特色：1.語(yǔ)言尊重。在公交、地鐵和辦公大樓等重要場(chǎng)所，往往同時(shí)使用幾種語(yǔ)言公布信息，包括官方的英語(yǔ)、華語(yǔ)（中文）、印度語(yǔ)和馬來(lái)語(yǔ)。雖然英語(yǔ)是新加坡主要的通行語(yǔ)言和教學(xué)語(yǔ)言，但在電視節(jié)目中，除了英語(yǔ)頻道外，還有華語(yǔ)頻道、印度語(yǔ)和馬來(lái)語(yǔ)頻道，從而滿(mǎn)足了不同人群的需求。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，新加坡的中學(xué)和小學(xué)都規(guī)定，除了學(xué)習(xí)英語(yǔ)，還需要學(xué)習(xí)一門(mén)外語(yǔ)，近年來(lái)加強(qiáng)了華語(yǔ)（中文）教學(xué)。2.實(shí)行社區(qū)不同種族按比例一起居住，和睦相處。在社區(qū)治理方面，沒(méi)有像傳統(tǒng)英國(guó)統(tǒng)治的殖民地時(shí)期按照人種劃片管理，如小印度、中國(guó)城（Chinatown）等，而是在社區(qū)規(guī)劃時(shí)，實(shí)施嚴(yán)格的人種比例，規(guī)定不同種族的人群一起居住，從而避免了種族歧視和不滿(mǎn)。3.宗教信仰自由。不同宗教之間能夠互相尊重，和睦相處。據(jù)筆者考察發(fā)現(xiàn)，社區(qū)一般都有基督教的教堂，印度人集中居住的地方有印度寺廟，還有華人的寺廟，如觀音廟等。牛車(chē)水所在的橋南路，由南往北，不足一公里，有中國(guó)佛教的佛牙寺、印度教的馬里安曼廟和詹美回教堂。

（七）重視公眾參與

首先，城市規(guī)劃可以由市民投票表決。如新加坡有80%的房子是政府組屋，85%的新加坡公眾居住在組屋。組屋的外觀顏色，需要所在區(qū)的居民投票表決，占多數(shù)的顏色為統(tǒng)一的顏色。所以在新加坡不同路段上可以看到雖規(guī)劃整齊，但顏色各異的組屋樓群。其次，新加坡的市容整潔，路面比較干凈，得益于公眾自覺(jué)維護(hù)城市衛(wèi)生。除了專(zhuān)門(mén)的清潔人員負(fù)責(zé)打掃之外，新加坡公眾文明程度較高，能夠自覺(jué)維護(hù)市容和環(huán)境衛(wèi)生。如在食閣用餐完畢，大多數(shù)公眾會(huì)自覺(jué)將餐盤(pán)送到回收處；市民遛狗，會(huì)主動(dòng)用事先準(zhǔn)備好的小塑料袋把糞便撿起，并放進(jìn)垃圾箱。這些自覺(jué)行為的養(yǎng)成與新加坡政府在公共衛(wèi)生方面制定的比較嚴(yán)厲的懲罰措施息息相關(guān)，如在公共汽車(chē)和地鐵上不得吃東西，否則罰款1000新幣。再次，新加坡政府為公眾參與提供了相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)和政治參與渠道。如市鎮(zhèn)理事會(huì)隸屬新加坡國(guó)家發(fā)展部，其職責(zé)是社區(qū)和物業(yè)管理。市鎮(zhèn)理事會(huì)成員除了政府官員、議員，還有社區(qū)和物業(yè)管理的專(zhuān)業(yè)人員。最后，新加坡的社會(huì)組織比較發(fā)達(dá)。如志愿福利團(tuán)體、義工組織、宗教組織等，這些社會(huì)組織都會(huì)積極參與社區(qū)治理。

（八）官員廉潔守法

新加坡的官員廉潔指數(shù)在全球位于前列。一方面是由于新加坡官員素質(zhì)較高，守法意識(shí)較強(qiáng)。另一方面是由于嚴(yán)格的法律、健全的社會(huì)監(jiān)督。新加坡也實(shí)行高薪養(yǎng)廉制度，但高薪養(yǎng)廉制度只是局限于部長(zhǎng)級(jí)的官員，普通公務(wù)員的工資也不高。重要的在于政府嚴(yán)格執(zhí)行制定的政治制度，同時(shí)加強(qiáng)監(jiān)督；在制度架構(gòu)上，相對(duì)分權(quán)和制衡，各部門(mén)之間權(quán)責(zé)明確，互不干涉。

三、對(duì)中國(guó)城市治理的啟示

（一）轉(zhuǎn)變理念，加快建設(shè)法治政府

在城市治理理念上，需要從管理城市、經(jīng)營(yíng)城市轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫沓鞘?，從政府為中心轉(zhuǎn)變?yōu)檎匾曃{社會(huì)多元參與治理。治理城市必然需要建設(shè)法治政府，以法治政府建設(shè)推動(dòng)法治城市建設(shè)。法治政府的核心目標(biāo)在于用法治思維和法治方式治理城市，用法治限制政府的公共權(quán)力，用法治保障市民的私權(quán)，用法治維護(hù)城市治理的秩序，以有效化解社會(huì)矛盾。因此政府需要樹(shù)立以人為本的理念，讓城市發(fā)展的成果為所有市民共享。堅(jiān)持依法治理、源頭治理、綜合治理，堅(jiān)持科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，以法治政府建設(shè)推動(dòng)城市治理的現(xiàn)代化，而且整個(gè)的城市治理都需要納入到法治的框架中。但建設(shè)法治政府要求科學(xué)立法和探索協(xié)商立法，并借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，制定法治城市的規(guī)劃建設(shè)實(shí)施綱要。

建設(shè)法治政府推動(dòng)城市治理，第一，要重視城市的整體規(guī)劃。盡量保持相關(guān)政策的連續(xù)性和完整性，避免公共資源的浪費(fèi)，杜絕形象工程和政績(jī)工程。第二，要加強(qiáng)公眾和社會(huì)組織對(duì)城市公共開(kāi)支的監(jiān)督。一方面，重視公民素質(zhì)培育，大力發(fā)展社會(huì)組織，鼓勵(lì)公民參與。公眾政治參與需要四方面舉措：1. 拓展公眾政治參與的渠道和機(jī)制；2. 加強(qiáng)宣傳教育，由被動(dòng)參與轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)參與；3. 大力發(fā)展社會(huì)組織；4. 加強(qiáng)政府和公眾的互動(dòng)。另一方面，轉(zhuǎn)變政府職能，重視民生建設(shè)，擴(kuò)大公共服務(wù)的投入，提供人性化的便民設(shè)施，加強(qiáng)公租房建設(shè)。第三，要加快建設(shè)服務(wù)型政府。政府在城市建設(shè)、交通、綠化、社會(huì)治安方面需要加強(qiáng)投入。服務(wù)型政府內(nèi)在包含法治、透明、廉潔、民本的要求，因此需要嚴(yán)懲腐敗，建立透明政府、廉潔政府。官員腐敗是城市治理的難題，十八大以來(lái)習(xí)近平同志嚴(yán)厲打擊腐敗，蒼蠅老虎一起打，不留死角，深得民心。但是也要看到，政治腐敗更需要加強(qiáng)政府的制度建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督和制約，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。第四，要加快推進(jìn)法治政府、法治城市的考核評(píng)估體系建設(shè)。將法治政府和法治城市納入地方政府績(jī)效考核指標(biāo)體系中，加強(qiáng)權(quán)重，切實(shí)實(shí)現(xiàn)法治政府、法治城市、法治社會(huì)的協(xié)同推進(jìn)。

（二）嚴(yán)格依法治理城市

李光耀說(shuō)：“今天的新加坡，是多年法治的結(jié)果。”[2]在城市治理中，除了制定相關(guān)的法律，更要嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法和全民守法。第一，重點(diǎn)關(guān)注城市管理的執(zhí)法。依法行政，落實(shí)行政執(zhí)法公示制度，推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)。注重文明執(zhí)法和軟法治理，加強(qiáng)和公眾的協(xié)商對(duì)話(huà)，杜絕野蠻執(zhí)法、粗暴執(zhí)法現(xiàn)象，提升基層執(zhí)法人員的素質(zhì)，加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)，緩和官民矛盾。第二，公正司法。保證司法公信力是城市治理的最后一道保障，需要改變地方政府官員干預(yù)司法的現(xiàn)象，嚴(yán)懲法官腐敗。第三，強(qiáng)化市民的守法意識(shí)。第四，加大法律的懲處力度。只有加大懲處力度，增加違法成本，才能逐步改進(jìn)執(zhí)法不嚴(yán)的困境。第五，以保障人民權(quán)益為宗旨，在重點(diǎn)領(lǐng)域如土地征收、城區(qū)改造、城市管理、食品安全等方面加強(qiáng)立法和執(zhí)法。

（三）重視環(huán)境和交通治理

第一，重視環(huán)境治理。城市治理中環(huán)境治理是一個(gè)重要環(huán)節(jié)，對(duì)于污水、霧霾、綠化、環(huán)保等治理需要政府加大投入力度。政府要加強(qiáng)對(duì)環(huán)境治理的宣傳，鼓勵(lì)和支持公眾參與城市的綠化建設(shè)。在道路、地鐵、高架橋梁、住宅小區(qū)、家庭綠化等方面，需要政府和公眾的重視和參與。

第二，加強(qiáng)城市的交通治理。我國(guó)每年有將近1500萬(wàn)人涌入城市，加上城市每年擁有私家車(chē)量的增加，給城市交通帶來(lái)了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。因此，首先，必須合理進(jìn)行城市交通規(guī)劃。建議將城市規(guī)劃和城市交通規(guī)劃部門(mén)合并，便于一體化建設(shè)。在城區(qū)改造、新城區(qū)建設(shè)時(shí)，加強(qiáng)配套的交通設(shè)施建設(shè)，保證城市居民出行方便。在這一方面，新加坡的多功能社區(qū)建設(shè)規(guī)劃值得借鑒。新加坡平均每1公里左右，就會(huì)有專(zhuān)門(mén)的PLAZA，即綜合購(gòu)物商場(chǎng)，PLAZA往往建在地鐵站和公交車(chē)旁邊，可以滿(mǎn)足市民的日常生活需要。其次，加強(qiáng)城市的交通設(shè)施建設(shè)。新加坡的公交車(chē)系統(tǒng)非常發(fā)達(dá)，據(jù)筆者統(tǒng)計(jì)，平均每個(gè)站點(diǎn)只有400米，在每個(gè)居民小區(qū)門(mén)口都有公交站點(diǎn)，每三四個(gè)站點(diǎn)往往是地鐵站點(diǎn)，方便市民轉(zhuǎn)乘。在市民交通消費(fèi)方面，政府實(shí)施專(zhuān)門(mén)的補(bǔ)貼，即在1天的規(guī)定時(shí)間內(nèi)，乘坐地鐵和公交車(chē)的費(fèi)用按照公里數(shù)和站點(diǎn)數(shù)計(jì)算收費(fèi)，平均乘坐1次的費(fèi)用不超過(guò)2.8新幣，保證公民以較少的費(fèi)用出行。再次，增加行車(chē)成本，推行機(jī)動(dòng)車(chē)限行措施。新加坡和日本、英國(guó)一樣，實(shí)施增加行車(chē)成本的方式限制私家車(chē)擁有量，緩解交通壓力，如在交通高峰時(shí)段的高峰路段，通過(guò)辦理相關(guān)車(chē)輛卡，實(shí)施限時(shí)收費(fèi)。目前北京、上海已經(jīng)實(shí)施限牌政策，重大活動(dòng)期間還實(shí)施限行政策。最后，鼓勵(lì)市民綠色出行。每周固定安排2天不開(kāi)私家車(chē)（如周一和周五，因?yàn)檫@兩天一般為出行高峰期），乘坐公共交通工具上下班。

（四）加強(qiáng)民生建設(shè)

當(dāng)前，民生建設(shè)的重點(diǎn)包括教育、醫(yī)療和住房等。教育方面，第一，大力推進(jìn)教育公平，努力縮小城鄉(xiāng)教育資源差距，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)資源的覆蓋面，建立困難學(xué)生教育資助體系。加大國(guó)家對(duì)于義務(wù)教育的投資力度，爭(zhēng)取在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)實(shí)現(xiàn)教育均衡①，調(diào)整教育投入比例。第二，加大教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，縣級(jí)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)不足的部分，不能由縣級(jí)政府承擔(dān)，應(yīng)該由省級(jí)和中央政府承擔(dān)；建立標(biāo)準(zhǔn)化校園，加強(qiáng)基礎(chǔ)義務(wù)教育學(xué)校的硬件建設(shè)，通過(guò)制定剛性政策，建立規(guī)范化的校園標(biāo)準(zhǔn)，逐步提高基礎(chǔ)義務(wù)教育的辦學(xué)能力和辦學(xué)條件。第三，鼓勵(lì)家境貧寒的大學(xué)生考取師范專(zhuān)業(yè)，通過(guò)定向培養(yǎng)，減免學(xué)費(fèi)，畢業(yè)后赴農(nóng)村基層學(xué)校任教。加大同一城市區(qū)域?qū)W校之間的師資流動(dòng)，“實(shí)行區(qū)域內(nèi)的教師聘任制、流動(dòng)制、輪崗制和淘汰制及優(yōu)秀教師統(tǒng)一調(diào)配等配套制度，使區(qū)域內(nèi)城市與農(nóng)村、邊遠(yuǎn)、貧困和民族學(xué)校之間的師資水平不斷的趨于均衡?！盵3]將優(yōu)秀教師分配到農(nóng)村邊遠(yuǎn)地區(qū)和貧困地區(qū)的學(xué)校，并給予相應(yīng)的配套資金，提高教師的工資待遇，縮小城鄉(xiāng)教師的收入差距；在教師職稱(chēng)評(píng)審、晉升等方面給予相應(yīng)的政策扶持和優(yōu)惠。第四，嘗試義務(wù)教育的名校集團(tuán)化辦學(xué)，推動(dòng)城市優(yōu)質(zhì)教師和管理人員的均衡發(fā)展。第五，農(nóng)民工子女入學(xué)是實(shí)現(xiàn)教育公平的重點(diǎn)，要在思想上高度重視，將農(nóng)民工子女就近入學(xué)作為基本要求和政府的考核指標(biāo)。

醫(yī)療方面，政府需要促進(jìn)以健康公平為目標(biāo)的醫(yī)療體制改革。當(dāng)前就醫(yī)難、看病貴的根本原因，就在于醫(yī)療公共資源的稀缺和分配不公平。其對(duì)策主要有：第一，政府放松對(duì)醫(yī)療服務(wù)價(jià)格的管制，讓醫(yī)生可以從服務(wù)價(jià)格中直接得到報(bào)酬。實(shí)施醫(yī)藥分離，打擊醫(yī)藥代表的中間銷(xiāo)售渠道。第二，加強(qiáng)對(duì)醫(yī)院醫(yī)生的職業(yè)教育，提高醫(yī)生的道德修養(yǎng)。第三，醫(yī)院改善和處理好公益性和營(yíng)利性的關(guān)系。公立醫(yī)院應(yīng)該樹(shù)立為人民服務(wù)的宗旨，為公眾提供基本的、安全可靠的、收費(fèi)低廉的基本醫(yī)療服務(wù)。這同樣也是社會(huì)主義優(yōu)越性的基本體現(xiàn)。不能一味地市場(chǎng)化，以藥養(yǎng)醫(yī)、過(guò)度醫(yī)療必須糾正。既要繼續(xù)加強(qiáng)政府對(duì)公立醫(yī)院的財(cái)政撥款，也要穩(wěn)步提高醫(yī)生的收入。加大醫(yī)院的投資力度，實(shí)行醫(yī)院的集團(tuán)化經(jīng)營(yíng)，讓更多的公民能夠共享優(yōu)質(zhì)資源。第四，實(shí)行醫(yī)院診斷分級(jí)制度。建立患者健康檔案，逐步實(shí)現(xiàn)市級(jí)醫(yī)院、省級(jí)醫(yī)院的全部聯(lián)網(wǎng)，避免患者重復(fù)檢查。社區(qū)醫(yī)院安裝攝像頭，遠(yuǎn)程聘請(qǐng)專(zhuān)家在線(xiàn)會(huì)診。加強(qiáng)社區(qū)醫(yī)院建設(shè)，培養(yǎng)全科醫(yī)生，提高醫(yī)生的醫(yī)療水平。形成小病、日常保健、常見(jiàn)病在社區(qū)醫(yī)院治療，重大疾病、疑難雜癥等再赴三甲醫(yī)院治療的分級(jí)診斷制度。第五，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制和政府監(jiān)管的作用。鼓勵(lì)民間資本投資醫(yī)院，政府加強(qiáng)扶持和引導(dǎo)，形成醫(yī)院之間的主體競(jìng)爭(zhēng)，讓市場(chǎng)起決定性作用，破解行業(yè)壟斷，化解過(guò)度醫(yī)療。第六，注重制度創(chuàng)新，建立醫(yī)院的績(jī)效評(píng)估機(jī)制，將安全有效、方便快捷的基本醫(yī)療服務(wù)作為醫(yī)院的考核指標(biāo)。

住房方面，當(dāng)前住房的主要問(wèn)題是房?jī)r(jià)虛高。如何調(diào)控房?jī)r(jià)，讓老百姓買(mǎi)得起房子，是民生問(wèn)題的重中之重。目前學(xué)術(shù)界認(rèn)為中國(guó)城市房?jī)r(jià)虛高的原因，主要有土地財(cái)政、房地產(chǎn)利益集團(tuán)、剛性需求、房?jī)r(jià)泡沫、國(guó)企投資等。從中央和地方關(guān)系的博弈視角看，中央出臺(tái)的房?jī)r(jià)宏觀調(diào)控政策之所以沒(méi)有能夠在地方有效實(shí)施，根本原因在于地方政府作為經(jīng)濟(jì)人，實(shí)施土地財(cái)政，謀求地方利益，與中央政府博弈，因而導(dǎo)致公共政策失靈。因此針對(duì)當(dāng)前的住房問(wèn)題，提出以下政策建議：第一，頒布《中央和地方關(guān)系法》，進(jìn)一步明確中央和地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)關(guān)系。當(dāng)前的分稅制導(dǎo)致地方事權(quán)過(guò)多，財(cái)政不足，中央應(yīng)該加大對(duì)醫(yī)療、房改、教育等全國(guó)性的公共產(chǎn)品的投入力度，減少地方財(cái)政壓力。第二，規(guī)定國(guó)企和央企不得與民爭(zhēng)利，不得將央企和國(guó)有銀行的巨額資金投入到房地產(chǎn)中，參與城市地王的競(jìng)標(biāo)。第三，嚴(yán)格實(shí)施房產(chǎn)稅政策。如規(guī)定第二套房征收30%～50%的房產(chǎn)稅，明確規(guī)定5年之內(nèi)不得出售，如出售征收70%的高額稅，減少城市居民的投機(jī)心理。第四，改變GDP中心主義，轉(zhuǎn)向民生問(wèn)題。強(qiáng)調(diào)房?jī)r(jià)調(diào)控的重要性，將其納入到政府考核體系，并據(jù)考核制定嚴(yán)格的獎(jiǎng)懲機(jī)制。杜絕地方政府的政績(jī)工程、形象工程，避免盲目招商引資，搞土地財(cái)政的現(xiàn)象。第五，大力興建廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房，城市貧困人口和農(nóng)民工優(yōu)先供應(yīng)。必須嚴(yán)格審查購(gòu)買(mǎi)人的資格和相關(guān)信息，并進(jìn)行網(wǎng)上公示和社會(huì)監(jiān)督。第六，嚴(yán)懲腐敗。嚴(yán)懲違規(guī)騙取經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房從而獲利的城市官員。對(duì)官員和事業(yè)單位人員的房產(chǎn)信息進(jìn)行調(diào)查，一旦發(fā)現(xiàn)“房叔”現(xiàn)象，嚴(yán)懲不貸。第七，完善銀行貸款管理制度，提高對(duì)城市居民和農(nóng)民工購(gòu)買(mǎi)首套房的貸款優(yōu)惠力度。第八，對(duì)城市房地產(chǎn)交易市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)城市房地產(chǎn)信息的聯(lián)網(wǎng)。

（五）重視社會(huì)治安

第一，政府在城市治理中需要樹(shù)立多元、全民參與的社會(huì)治安理念。廣泛動(dòng)員和鼓勵(lì)市民參與社會(huì)治安，構(gòu)建單位和社區(qū)的治安網(wǎng)絡(luò)體系。第二，以建設(shè)平安城市為目標(biāo)，在加大打擊違法犯罪力度的同時(shí)，實(shí)施主動(dòng)警務(wù)，以預(yù)防為主，建立社會(huì)治安績(jī)效評(píng)估制度。第三，突出重點(diǎn)，提高城市安全保衛(wèi)的能力和防范恐怖襲擊的能力。建立重點(diǎn)場(chǎng)所和重大活動(dòng)前的安全排查和定點(diǎn)巡邏機(jī)制，定期開(kāi)展演習(xí)，提高應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力。第四，加強(qiáng)社會(huì)治安的信息化和網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)。在公共場(chǎng)所布置攝像頭，相關(guān)的攝像監(jiān)控信息實(shí)行聯(lián)網(wǎng)；加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)人群、重點(diǎn)場(chǎng)所的監(jiān)控和防范，嚴(yán)厲打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪。

（六）重視社區(qū)自治

第一，理順政府行政權(quán)和社區(qū)自治權(quán)的關(guān)系。從政府方面來(lái)說(shuō)，首先，要重視社區(qū)自治的經(jīng)費(fèi)投入；其次，應(yīng)大力扶持社會(huì)組織參與社區(qū)治理，鼓勵(lì)市民參與社區(qū)自治，通過(guò)開(kāi)展各種社區(qū)活動(dòng)鼓勵(lì)吸納公眾參與，實(shí)施社區(qū)大黨委制。第二，在多民族居住社區(qū)實(shí)行民族融合。在社區(qū)規(guī)劃和實(shí)施方面加強(qiáng)多民族融合，實(shí)現(xiàn)各民族平等。第三，在社區(qū)的宗教信仰方面，尊重和保護(hù)宗教信仰自由。允許建立教堂和寺廟，促進(jìn)宗教之間平等、包容、和睦共處。

（七）擴(kuò)大公眾參與

第一，加強(qiáng)教育和宣傳。培育公眾的公民意識(shí)和參與能力，使公眾樹(shù)立城市共同體意識(shí)，積極參與城市治理；運(yùn)用各種教育活動(dòng)、媒體、公益廣告培育公眾的社會(huì)責(zé)任感和城市認(rèn)同感，使公民投身到城市治理中。第二，加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)，吸納公眾參與城市治理，拓展相應(yīng)的渠道和機(jī)制。一方面，加強(qiáng)對(duì)政府的監(jiān)督機(jī)制建設(shè)；另一方面，實(shí)行重大工程風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制、政府對(duì)公眾參與和需求的回應(yīng)機(jī)制、決策公示制度、聽(tīng)證會(huì)制度，設(shè)置市民熱線(xiàn)電話(huà)，加快政府部門(mén)的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建設(shè)，進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)民意的調(diào)研，以進(jìn)一步拓展市民參與城市治理的渠道。

（八）嚴(yán)懲腐敗

第一，以弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀為指導(dǎo)，加強(qiáng)廉政文化教育。第二，嚴(yán)厲打擊腐敗，提高腐敗成本。借鑒新加坡對(duì)于腐敗零容忍，一旦發(fā)現(xiàn)腐敗，一律重罰的作法。第三，加強(qiáng)對(duì)一把手的監(jiān)督，領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭廉潔自律。新加坡國(guó)父李光耀一生清廉，樹(shù)立了良好的榜樣，所以“只要核心領(lǐng)導(dǎo)層能保持清廉，任何墮落現(xiàn)象還是可以受到控制，門(mén)戶(hù)也會(huì)清理干凈”[4]。第四，將反腐敗納入法治化軌道，盡快出臺(tái)《反腐敗法》。新加坡制定了一系列的行政法規(guī)，如《防止貪污法》《沒(méi)收貪污所得利法》《公務(wù)員指導(dǎo)手冊(cè)》《財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》等，這些法規(guī)規(guī)定詳盡，具有較強(qiáng)的操作性。

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[責(zé)任編輯 王艷芳]