盧安婧

摘 要：PPP模式是目前國際上在公共基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)中運用的最常見的模式，當?shù)卣ㄟ^與私營企業(yè)或個人的合作，吸收社會資本，共同建設(shè)和管理公共基礎(chǔ)設(shè)施，同時進行風險分擔，達到參與各方雙贏的目的。本文從概述PPP模式入手，以東陽中國木雕文化博覽城項目為例，對PPP融資模式在東陽市公共基礎(chǔ)建設(shè)項目中的應(yīng)用進行研究，分析PPP融資模式在東陽市公共基礎(chǔ)建設(shè)項目中存在的問題并提出相應(yīng)的解決對策。

關(guān)鍵詞：PPP模式；基礎(chǔ)設(shè)施；建設(shè)融資

從2015年開始，我國的經(jīng)濟發(fā)展進入了“新常態(tài)”時期，經(jīng)濟下行壓力較大。為了解決這一難題，中央出臺加大投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的政策，并積極鼓勵社會資本參與由政府主導(dǎo)的公益性民生項目建設(shè)，以緩解各級政府的財政壓力，同時提高社會閑散資金的利用率。從2014年到2016年，國家下發(fā)了54個關(guān)于PPP（Public Private Partnership）模式發(fā)展相關(guān)的政策通知，2015年4月，發(fā)改委、財政部、住建部等六部委聯(lián)合發(fā)布了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，首次以行政法規(guī)的形式規(guī)范了政府與社會資本的合作（PPP）模式。

東陽市是地處浙江中部的歷史文化名城，市政府為加快建設(shè)項目投融資方式的改革，提高財政資金的投資效率，廣泛吸收民營資本進入城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域，來解決政府大規(guī)模集中建設(shè)時期的資金供需矛盾，使財政資金在政府投資建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施項目中起到四兩撥千斤的作用，東陽市正積極探索PPP公私合作的投資模式，并成功地應(yīng)用在東陽中國木雕文化博覽城項目的建設(shè)中。

一、PPP模式的定義與特征

PPP模式是Public-Private-Partnership的縮寫，也被稱為“公私合伙制”，是指政府與私人組織之間，為了建設(shè)城市公共基礎(chǔ)設(shè)施項目，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，相互之間形成“全程合作、風險共擔、利益共享”的伙伴合作關(guān)系，并通過簽署有效合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)以確保合作的順利進行。PPP的優(yōu)勢體現(xiàn)在能使合作各方達到比單獨行動預(yù)期更為有利的共贏結(jié)果：企業(yè)的投資風險更低，政府的財政支出更少。

PPP模式具有三個重要特征：伙伴關(guān)系、利益共享、風險共擔。

PPP模式中最重要的特征是伙伴關(guān)系。PPP中政府部門和私人組織之間合作并形成伙伴關(guān)系，其核心是存在一個共同的目標：在某個具體項目上，以最少的資源，提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)或更多更好的產(chǎn)品。政府部門是以此目標來實現(xiàn)對社會公眾福利和利益的追求，而私人組織是以此目標來達到對自身利益的追求。因此，首先要落實項目目標一致的問題，才能形成伙伴關(guān)系。而為了能夠長久地保持這種伙伴關(guān)系的發(fā)展，就需要PPP具備另外兩個顯著的特征：利益共享和風險共擔。利益共享是伙伴關(guān)系存在的基礎(chǔ)之一，PPP模式中的利益共享，不是簡單的利潤共享，而是需要政府在項目執(zhí)行過程中控制私人組織形成超額利潤。利益共享是指共享PPP的社會成果，包括為社會公眾提供便利，使作為參與者的私人組織或民營企業(yè)取得相對平和的、穩(wěn)定的長期投資回報。而PPP模式是處在市場經(jīng)濟環(huán)境下的合作模式，因此，利益與風險也有對應(yīng)性。在PPP中，政府部門和私人組織都是盡可能大地承擔自己有優(yōu)勢方面的伴生風險，讓每種風險都由最善于應(yīng)對該風險的合作方承擔，以此達到整個基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的成本最小化。

二、PPP模式在東陽中國木雕文化博覽城項目中的應(yīng)用

東陽市是中國木雕文化之鄉(xiāng)，木雕產(chǎn)業(yè)是繼橫店影視城旅游產(chǎn)業(yè)之后的第二大文化產(chǎn)業(yè)，逐漸成為東陽市經(jīng)濟發(fā)展的重要支柱。2011年，東陽市政府決策投資建設(shè)一個以中國木雕博物館為核心，以專業(yè)市場為依托的大型木文化產(chǎn)業(yè)綜合體。項目計劃投資50億元，建筑面積82.6萬平方米，總用地面積為360畝。東陽市政府為緩解財政壓力，確保項目建設(shè)資金，采用PPP模式，引入社會資金。

（一）政府參股，合資建設(shè)

東陽市地方政府通過運用PPP模式，與復(fù)興集團領(lǐng)銜的七大浙商團隊合作，組建主要負責建設(shè)木雕文化博覽城項目的浙江東陽木雕城投資發(fā)展有限公司。該公司的注冊資本比例分別為：浙商建業(yè)有限公司55%、東陽市國資委25%、新光控股5%、橫店東磁、美邦集團、阿里巴巴、杉杉控股各占3.75%，各投資主體按照出資比例共同承擔風險、共享利潤。借助PPP模式，東陽市政府有效地解決了項目資金籌措問題，減輕了政府在財政預(yù)算方面的壓力，并且能夠?qū)崿F(xiàn)財政資金滾動投入。

（二）公司化管理，市場化運作

項目建成后，東陽市政府專門創(chuàng)立了一個事業(yè)單位負責管理中國木雕文化博物館，其運行費用由財政部門全額撥款，其余專業(yè)市場部分均由浙江東陽木雕城投資發(fā)展有限公司負責管理運行。該項目公司引入現(xiàn)代企業(yè)管理制度，建立完善的董事會制度來對公司重大事項進行管理，并且設(shè)置總經(jīng)理負責制，全面負責木雕城二期項目日常運營。東陽市政府通過采用PPP模式，更好的將社會資本方長期在市場經(jīng)濟中搏擊產(chǎn)生的先進理念移植到項目中，提高項目在市場化經(jīng)濟環(huán)境中實現(xiàn)良性循環(huán)的能力。如在組建項目公司的過程中，直接吸收了社會資本公司中部分優(yōu)秀管理人才，進而在較短的時間內(nèi)就形成良好的管理機制，降低了建設(shè)公司的時間成本。

三、PPP模式在東陽市公共基礎(chǔ)建設(shè)項目應(yīng)用中存在的主要問題

（一）相關(guān)法律法規(guī)不完善

PPP模式是現(xiàn)今國際上較為通用的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方式之一，但在我國仍屬于新生事物，而隨著中國市場經(jīng)濟的進一步開放和發(fā)展，私人部門必然會更多地以PPP模式參與到公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中來。我國目前并沒有專門針對PPP模式形成完善的法律法規(guī)體系，現(xiàn)有的也多以地方規(guī)章和行業(yè)部門規(guī)章的形式存在，無法從根本上約束各方的行為。而在我國當前的法律法規(guī)體系內(nèi)，PPP 項目協(xié)議歸屬于行政法管轄區(qū)域，政府基于公眾利益享有一定特權(quán)。而且行政合同和民事合同之間并無明確區(qū)別，在現(xiàn)行的PPP 模式相關(guān)法律法規(guī)中，對項目合同出現(xiàn)爭議后采用何種訴訟方式定義不夠清晰。另外退出機制缺失，產(chǎn)權(quán)歸屬不明確，也影響了社會資本參與PPP 項目的積極性。

（二）風險分擔結(jié)構(gòu)不完善

從東陽中國木雕文化博覽城項目來看，PPP項目主要是由地方政府和各私營企業(yè)聯(lián)合出資成立項目公司來進行運作，但是目前企業(yè)作為主要的出資方其資金流都不夠充足。此時，企業(yè)作為主要的出資方，必然尋求其他的融資渠道。作為臨時成立的項目公司，私營機構(gòu)不會提供全額擔保，一旦項目運營失敗，金融機構(gòu)職能追索到項目公司。雖然政府出面協(xié)助項目公司進行融資，但是也不會提供全額擔保，這對于金融機構(gòu)來說其風險較大，政府也要承擔相應(yīng)的信用風險。另一方面，在PPP模式下，私人部門面臨的除了市場風險以外，還要面臨行政風險，而行政風險一般比市場風險會具有更大的危險性。地方政府為了吸引更多的民營資本，有時會相應(yīng)的隱藏一些關(guān)鍵性數(shù)據(jù)和指標，這種情況會影響企業(yè)對項目投融資風險的評估結(jié)果，增加了私人機構(gòu)的投資風險，降低了社會資本的投資熱情。

（三）政府與市場的職能界限劃分不清

在采用PPP模式進行公共基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)時雖然合作雙方有合同約束，在合同中規(guī)定了雙方的權(quán)利、義務(wù)和責任，但是在具體項目運作以及投資的過程中，政府依然處于強勢的主導(dǎo)地位，進而忽視了市場的重要性。政府一旦失信違約，將對項目收益和投資人的融資成本造成嚴重的影響，也不利于其他新項目的開展。而出現(xiàn)這種問題的根本原因在于地方政府僅將PPP模式視做融資工具，并沒有重視其提升公共服務(wù)效率的本質(zhì)。因此，政府經(jīng)常在項目推廣過程中，為了吸引社會資金來減少短期融資帶來的壓力而本末倒置，做出不切實際的承諾，最終失信違約，導(dǎo)致項目失敗。

四、PPP模式在東陽市公共基礎(chǔ)建設(shè)項目應(yīng)用中的相關(guān)對策建議

（一）構(gòu)建良好的法律環(huán)境，加快推進PPP法律法規(guī)體系建設(shè)

PPP模式運作過程內(nèi)容繁多，程序復(fù)雜，在我國推廣運營的時間也較短，我國現(xiàn)行的公共事業(yè)領(lǐng)域中與此相關(guān)的法律法規(guī)體系也還不完善。因此，建議中央政府應(yīng)加快相關(guān)法律法規(guī)制度建設(shè)，對在PPP項目中需要承擔的責任、義務(wù)和風險進行明確界定，平衡政府部門與社會組織之間的利益?？稍诟鞑块T現(xiàn)行的對 PPP模式相關(guān)規(guī)章制度的基礎(chǔ)上，構(gòu)建一套全國性的、統(tǒng)一的流程規(guī)范，制定良好的監(jiān)督體系和審計方法，加強對建設(shè)項目實施過程中灰色地帶的監(jiān)控，確保PPP模式能夠健康有效地實施。與此同時，還需要建立一套完善的項目評估體系，做好PPP項目中責任風險、融資方案、財政補貼、支付方式、關(guān)鍵績效指標、和產(chǎn)出標準等要素的評估，平衡好項目的社會效益和經(jīng)濟效益，確保實現(xiàn)激勵相容。

（二）增強風險分擔合理性

在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中應(yīng)用PPP模式時，政府部門和私人機構(gòu)需要在合作的過程中，采用科學(xué)的手段，制定一套可行的監(jiān)管體系，共同加強對風險的控制。在風險分配和責任分擔的過程中，政府應(yīng)當將各種風險進行合理的界定，由對風險最有控制力的一方控制相應(yīng)的風險。比如，政府部門負責承擔公眾訴求風險和行政風險，私人組織負責承擔建設(shè)、經(jīng)營、維護等方面存在的風險，從而達到整個基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的利益最大化和成本最小化的雙贏目標。

（三）盡快實現(xiàn)政府職能和觀念的轉(zhuǎn)變

在PPP模式下，政府部門需要轉(zhuǎn)變對自身的定位和觀念。首先，需要徹底的轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的財政資金投資觀念，盡可能多的在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中引進社會資本，提高資源使用效能和建設(shè)、運營效率。其次，政府必須要找準自身在PPP項目中的定位，不能占據(jù)主導(dǎo)地位，要完成從基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的提供者到參與者和質(zhì)量監(jiān)督者之間的轉(zhuǎn)變。最后，在合同契約方面，政府要接受有效法律體系的約束，把自身和社會資本方處于同等地位，不能擅用權(quán)利進行修改干預(yù)。

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