陳 力，劉 笑，陳 強(qiáng)

(1.同濟(jì)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，上海 200092； 2.同濟(jì)大學(xué) 上海地面交通工具風(fēng)洞中心，上海 201804)

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社會資本參與重大公共科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)面臨問題及對策
——來自國外科技領(lǐng)域公私合作的經(jīng)驗與啟示

陳 力1，2，劉 笑1，陳 強(qiáng)1

(1.同濟(jì)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，上海 200092； 2.同濟(jì)大學(xué) 上海地面交通工具風(fēng)洞中心，上海 201804)

公私合作已成為科技創(chuàng)新管理的新趨勢。本文通過考察國外科技創(chuàng)新領(lǐng)域公私合作的典型案例，聚焦我國公私合作過程中存在的戰(zhàn)略規(guī)劃不細(xì)化、利益分配不完善、權(quán)屬制度不清晰等問題，從戰(zhàn)略規(guī)劃、利益分配、制度保障環(huán)節(jié)提出了加強(qiáng)我國社會資本參與重大科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的政策建議。

社會資本；重大公共科技基礎(chǔ)設(shè)施；公私合作

重大公共科技基礎(chǔ)設(shè)施是國家創(chuàng)新體系的重要組成部分[1]，被譽(yù)為“國之重器”、“科創(chuàng)基石”。上海建設(shè)具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心，這些“高大上”的設(shè)施都是不可或缺的公共科技支撐平臺。重大公共科技基礎(chǔ)設(shè)施是一項耗資巨大、科技水平高且在國內(nèi)乃至國際處于領(lǐng)先水平的重大科技工程。按照承擔(dān)使命的不同，設(shè)施可主要劃分為三類：一是面向世界科技前沿領(lǐng)域的設(shè)施，二是面向經(jīng)濟(jì)主戰(zhàn)場領(lǐng)域的設(shè)施，三是面向國家重大需求領(lǐng)域的設(shè)施。這三類設(shè)施在建設(shè)過程中，國際上多數(shù)成功項目主要采取了政府和社會資本合作(public-private partnership，簡稱PPP，又稱“公私合作”)模式，通過設(shè)計科學(xué)的管理框架、有效的資金投入制度以及利益機(jī)制設(shè)計等，吸引社會力量參與項目的建設(shè)和運(yùn)營，創(chuàng)造了大型科技工程的成功模式，對我國重大公共科技基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營具有一定借鑒意義。

一、國外重大公共科技基礎(chǔ)設(shè)施的公私合作

英國鉆石同步輻射光源(Diamond)項目、美國尤馬沙漠汽車試驗場項目和歐盟“伽利略”計劃分別作為面向世界科技前沿、面向經(jīng)濟(jì)主戰(zhàn)場、面向國家(地區(qū))重大需求設(shè)施的代表，是國外科技創(chuàng)新領(lǐng)域開展公私合作的典型案例。因此，本文以上述對象為例，對其在公私合作過程中所采取的公私合作模式進(jìn)行具體分析。

(一)成立專業(yè)運(yùn)營機(jī)構(gòu)，采取分階段參與的建設(shè)模式

“伽利略”計劃是歐盟出于自身戰(zhàn)略需求為打破美國GPS的壟斷而實(shí)行的全球衛(wèi)星導(dǎo)航計劃[2]，分為系統(tǒng)定義(1999-2001)、開發(fā)(2002-2005)、部署(2006-2007)、運(yùn)營(2008-)四個階段(圖2)。系統(tǒng)定義階段，成立了專門的戰(zhàn)略管理部門負(fù)責(zé)全局規(guī)劃，即主要由歐盟委員會(European Commission，簡稱EC)負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)國家間關(guān)系的協(xié)調(diào)，歐洲航天局(European Space Agency，簡稱ESA)負(fù)責(zé)“伽利略”系統(tǒng)的設(shè)計、研制和在軌鑒定。在開發(fā)階段，“伽利略”計劃根據(jù)《歐盟條約》規(guī)定成立了專門的運(yùn)營機(jī)構(gòu)——聯(lián)合執(zhí)行體(Joint Undertaking，簡稱JU)負(fù)責(zé)監(jiān)督管理項目執(zhí)行，其性質(zhì)是代表公共部門管理“伽利略”計劃的過渡性機(jī)構(gòu)，以透明、公正的方式將系統(tǒng)實(shí)施和運(yùn)營階段的特許經(jīng)營權(quán)授予有實(shí)力的企業(yè)聯(lián)盟[3]，而且負(fù)責(zé)管理、監(jiān)督項目運(yùn)營過程中的各項事宜(圖1)。

在前兩個階段，EC和ESA是公共資金的投入者，承擔(dān)系統(tǒng)定義階段0.8億歐元和開發(fā)階段11億歐元的費(fèi)用。當(dāng)JU選定合適的特許承包商后，私營機(jī)構(gòu)逐漸成為部署階段和運(yùn)營階段的投資主體，公共資本則逐漸退出。項目正式投入運(yùn)營后，每年2.25億歐元的運(yùn)營費(fèi)由私人投資機(jī)構(gòu)從接收機(jī)芯片的知識產(chǎn)權(quán)(IP)的提成和服務(wù)收費(fèi)加以維持[4]。

從資本參與進(jìn)程來看，“伽利略”計劃采取的公私資本分步驟、分階段參與方式(圖3)，不僅在設(shè)施建設(shè)方面不全由政府或公共部門投資，而且在系統(tǒng)建成、運(yùn)營穩(wěn)定后，長期的運(yùn)營費(fèi)也不需要政府或公共部門的持續(xù)投入，使政府從龐大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)中解脫出來，而且大大降低了項目風(fēng)險，提高了執(zhí)行效率，實(shí)現(xiàn)長期有效的可持續(xù)運(yùn)營。

圖1 JU演變圖

圖2 公私部門分階段投資金額及職責(zé)

圖3 公私部門投資占比趨勢

(二)攜手行業(yè)公益基金，建立多元股權(quán)結(jié)構(gòu)

面向世界科技前沿的重大科技基礎(chǔ)設(shè)施多為探索未知世界、發(fā)現(xiàn)自然規(guī)律、實(shí)現(xiàn)技術(shù)變革的大型復(fù)雜科學(xué)研究系統(tǒng)[5]，這類設(shè)施難以喚起逐利的社會資本的參與熱情，但往往會得到非營利性公益基金的青睞。英國鉆石光源項目就得到了英國最大的生物醫(yī)學(xué)研究慈善機(jī)構(gòu)——威康信托基金會的鼎力支持[6]。威康信托基金每年向生物研究領(lǐng)域投入約4億英鎊的贊助經(jīng)費(fèi)，目的是為促進(jìn)人類和動物健康研究，贊助鉆石光源符合威康信托作為生物醫(yī)藥領(lǐng)域公益信托機(jī)構(gòu)的意愿。根據(jù)威康信托的要求，鉆石光源在設(shè)計之初就規(guī)定將優(yōu)先滿足結(jié)構(gòu)生物學(xué)發(fā)展的需要。

鉆石光源項目的開發(fā)、建設(shè)和運(yùn)營均由英國科學(xué)技術(shù)設(shè)施委員會和威康信托基金會建立的合資公司——英國鉆石光源有限責(zé)任公司負(fù)責(zé)。公司根據(jù)雙方的投資比例分配相應(yīng)的股份，其中，英國科學(xué)和技術(shù)設(shè)施委員會占股86%，威康信托基金會占股14%。威康信托扮演少數(shù)私營股權(quán)投資人的角色(持股15%以下)角色，實(shí)現(xiàn)分擔(dān)政府資金風(fēng)險，同時達(dá)到增信效果，進(jìn)一步降低了資金成本。

根據(jù)英國公私合作最常見模式——私人融資計劃(private finance initiative，簡稱PFI)政策的規(guī)定，政府部門和私營部門成為股權(quán)投資者后，通過派駐董事、加強(qiáng)信息披露等手段，提高項目透明度，更好地掌握項目進(jìn)展情況，有助于解決權(quán)力尋租，效率低下等問題。就鉆石光源而言，其執(zhí)行總裁的決策受到委員會的監(jiān)督。委員會代表了主要持股機(jī)構(gòu)，即英國政府與威康信托，包括科學(xué)建議委員會、鉆石光源用戶委員會、鉆石光源工業(yè)科學(xué)委員會。威康信托作為經(jīng)驗豐富的慈善機(jī)構(gòu)，通過行使其股東職責(zé)保證鉆石光源項目的實(shí)施與運(yùn)營。

(三)構(gòu)建軍民融合思路，實(shí)現(xiàn)多方資源共建共享

亞利桑那州尤馬試驗場是美國陸軍的沙漠試驗中心。美國政府需要在尤馬建設(shè)汽車試驗場進(jìn)行沙漠環(huán)境下包括輪式車輛等軍事試驗，而美國通用汽車公司也需要構(gòu)建一個技術(shù)先進(jìn)、設(shè)備齊全、功能多樣的沙漠試驗場地。因此，在雙方目標(biāo)一致的情況下，政府為了緩解財政壓力，采取了在不影響軍事使用的前提下提高試驗場地使用率的做法。

在資源共享方面，美國政府和美國通用汽車公司在尤馬試車場項目上各具優(yōu)勢。政府提供場地，企業(yè)提供資金和技術(shù)，實(shí)現(xiàn)了政府和通用汽車公司對試驗場土地、設(shè)施以及汽車試驗服務(wù)的共享。具體來說，美國政府與通用汽車公司簽訂了為期50年的租賃合同，該合同包含續(xù)約選擇權(quán)，約定通用汽車公司在尤馬試驗場中租用一塊2400英畝的土地建造新沙漠試驗場，用于炎熱天氣下的汽車測試。與此同時，該合同還規(guī)定了在優(yōu)先滿足自身試驗需求的情況下可以通過拓寬合同規(guī)定的設(shè)施使用范圍獲得潛在收入，從而在長期合作關(guān)系中獲得投資回報，這種長期收入保障對于項目的成功至關(guān)重要。

在試驗和測試技術(shù)方面，此次政府和通用汽車公司的合作中，通用汽車公司在沙漠環(huán)境下的炎熱天氣測試上投入了大量的人力、物力和財力，以滿足國家標(biāo)準(zhǔn)對汽車在炎熱天氣下的測試要求。美國政府的測試人員可以使用4.5英里長的橢圓形軌道和4英里長的碎石橢圓形軌道進(jìn)行履帶和輪式車輛的高速測試。使得雙方都在車輛測試方面取得了進(jìn)展，可以更好地分別為國防建設(shè)和消費(fèi)者提供更高質(zhì)量的車輛。

在知識積累和人才培養(yǎng)方面，通用汽車公司的管理人員和亞利桑那州西部大學(xué)以及北亞利桑那大學(xué)的行政人員，共同研究了關(guān)于汽車制造工程課程改革，以及在尤馬開設(shè)相關(guān)課程等事宜，實(shí)現(xiàn)了對大學(xué)生理論教學(xué)和試驗實(shí)踐的雙重培養(yǎng)，同時也可以為尤馬試驗場和美國通用汽車公司輸送人才。

(四)制定相關(guān)政策和法律，保障公私合作雙方權(quán)益

“伽利略”計劃、尤馬試車場項目以及鉆石光源項目的成功運(yùn)作均得益于政策層面乃至立法層面的有效保障。自20世紀(jì)90年代起，歐洲議會先后頒布了一系列有關(guān)公私合作的法律，并不斷地完善和修訂[7]。最早的法律文本為2000年《歐共體法中對特許經(jīng)營的解釋》(Commission Interpretative Communicationon Concession Under Community Law)。2004年歐盟委員會頒布的《公私合作關(guān)系及政府采購和私營主體之間的一種合作形式》(Green paper on Public-Private Partnerships and Community Law on Public Contracts and Concessions)，簡稱《公私合作綠皮書》，重點(diǎn)討論如何將采購法應(yīng)用于不同類型的公私合作伙伴關(guān)系中，并對雙方提供公共服務(wù)過程中的資金、建設(shè)、管理和維護(hù)的權(quán)責(zé)做了明文規(guī)定，切實(shí)保障公私合作雙方權(quán)益。2014年歐洲議會頒布的《特許權(quán)指令》(Directive 2014/23/EU of European Parliament and of the Council of 26 February 2014 on the Award of Concession Contracts)又明文規(guī)定了三項基本原則：平等原則、公平原則和公開原則，作為特許權(quán)協(xié)議立法的指導(dǎo)思想，保護(hù)公平健康的競爭環(huán)境[8]。

美國沒有統(tǒng)一的PPP法律，PPP相關(guān)立法散見于聯(lián)邦立法和州立法之中。根據(jù)聯(lián)邦制下的權(quán)力劃分，PPP在實(shí)施中主要適用相關(guān)的州立法，但同時也需滿足聯(lián)邦法律的要求。2009年《美國復(fù)蘇和再投資法案》(The American Recovery and Reinvestment Act of 2009，ARRA)的頒布，為已經(jīng)構(gòu)成公私合作關(guān)系的、完成了設(shè)計方案的而急需資金投入的在建工程或待建工程提供支持，以滿足基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域最緊迫的資金需求，從而加快項目的推進(jìn)速度。同時，大部分州的采購立法對PPP項目從法定采購程序中進(jìn)行豁免，但立法也要求保障PPP項目的采購過程全面、詳盡且有計劃性，相關(guān)信息應(yīng)充分和透明，以保證采購過程的競爭性和公平性。此外，各州法律還對選擇和評估合作方的過程有所規(guī)定[9]。

英國沒有針對PPP的專門立法，而是將其作為政府采購合同的一種方式納入到政府采購法律體系中進(jìn)行規(guī)制的。政府采購法律主要規(guī)定了設(shè)定PPP項目的目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)所必須遵循的規(guī)范以及甄選私人部門合作伙伴的招投標(biāo)適宜[10]。這些具體的規(guī)定對于加強(qiáng)信息披露，提高項目透明度，更好地掌握項目進(jìn)展情況，解決權(quán)力尋租，效率低下等問題起到了良好的監(jiān)督作用。

二、我國社會資本參與重大公共科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在的問題

縱觀我國的PPP工作，政府施政的著力點(diǎn)是激發(fā)企業(yè)的熱情、調(diào)動社會資本的積極性，促進(jìn)社會資本投資政策落實(shí)的專項監(jiān)督和第三方評估、明確各類市場主體公平準(zhǔn)入的原則等。然而，這些政策主要以原則性法規(guī)或規(guī)范為主，缺乏操作規(guī)范和實(shí)施細(xì)則，因此也就很難落地。主要體現(xiàn)在以下三點(diǎn)：

(一)戰(zhàn)略規(guī)劃方面缺乏全局眼光

一是缺乏跨部門協(xié)作。盡管在財政系統(tǒng)建立PPP機(jī)構(gòu)是國際上大多數(shù)國家通行的做法，但在我國PPP項目管理涉及眾多部門[11]。通常來講，項目的立項和建設(shè)由發(fā)改部門負(fù)責(zé)，而建設(shè)前期的資金籌措、后續(xù)利益補(bǔ)償和政府債務(wù)管理等是財政部門的工作，同時還涉及相關(guān)的行業(yè)管理部門。因此，僅設(shè)立在財政系統(tǒng)的多級PPP機(jī)構(gòu)，并不能完全發(fā)揮PPP機(jī)構(gòu)應(yīng)有的統(tǒng)籌、管理和協(xié)調(diào)的作用。因此，應(yīng)構(gòu)建以某部門為主的跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)PPP運(yùn)作流程中的跨部門協(xié)作，避免步調(diào)不一甚至相互掣肘。

二是職責(zé)權(quán)限不清。政府主導(dǎo)的重大公共科技基礎(chǔ)設(shè)施項目從立項開始需要經(jīng)過相關(guān)職能部門一系列的審核、審批，因職責(zé)權(quán)限不清楚互相推諉導(dǎo)致項目立項階段花費(fèi)的時間較長。例如，上海光源立項時發(fā)改委需要對運(yùn)行經(jīng)費(fèi)進(jìn)行評估，但是運(yùn)行經(jīng)費(fèi)需要財政部審批，財政部認(rèn)為運(yùn)行費(fèi)需要立項后審批。程序欠缺導(dǎo)致職責(zé)不清、推脫，拖延項目申請的正常進(jìn)行。政府管理職能分散，不同的部門對重大公共科技基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)費(fèi)評估、投資等進(jìn)行管理，政出多門而影響管理的效果。與此同時，在對重大公共科技基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行投融資的管理上，沒有探索出一套有效的措施和手段，政府對公共投資仍然是進(jìn)行直接和具體的管理，未形成科學(xué)合理的公共科技基礎(chǔ)設(shè)施投融資管理體系。因而從審批和管理權(quán)限上看，政府在公共科技基礎(chǔ)設(shè)施項目融資中同時扮演著“參與者”、“管理者”等不同的角色，所以很難在法規(guī)層面上對政府的不同身份在融資過程中的職責(zé)與權(quán)利做界定。

(二)利益分配機(jī)制不完善

我國重大公共科技基礎(chǔ)設(shè)施基本為政府全資建設(shè)，屈指可數(shù)的社會資本參與案例中存在的利益機(jī)制不完善還有待突破。一是單一股權(quán)分配模式難以調(diào)動社會資本積極性。按照社會資本參與訴求分類，重大公共科技基礎(chǔ)設(shè)施可分為用戶參建型、投資收益型和社會捐贈型，但實(shí)際社會資本參與過程中障礙重重。中石化參與上海光源項目因涉及國有資產(chǎn)流失而遲遲無法落地；“彩虹魚”號載人深潛器因投資主體涉及國資和民企，其投入和對應(yīng)股權(quán)分配一直糾纏不清；中海油對上海交大海洋深水池的捐贈定性也模棱兩可。政府絕對控股，容易造成社會資本尤其是私人投資者投資積極性不高等問題，即使參與了投資，也經(jīng)常會造成權(quán)責(zé)不清、相互扯皮等。二是激勵機(jī)制缺失。重大公共科技基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)作的高度專業(yè)性和技術(shù)性，決定了運(yùn)營和管理需要既具備專業(yè)素養(yǎng)又要有豐富實(shí)踐經(jīng)驗的高層次人才。然而，一般的重大公共科技基礎(chǔ)設(shè)施均是依托于大學(xué)或科研機(jī)構(gòu)等，這些單位均屬于事業(yè)單位，而事業(yè)單位一般遵循的都是傳統(tǒng)的人才隊伍建設(shè)、人才引進(jìn)與選拔機(jī)制，缺乏相應(yīng)的激勵機(jī)制，即使有激勵機(jī)制，也因缺乏持續(xù)性、手段單一、針對性不強(qiáng)、政策碎片化等無法實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果，從而造成高質(zhì)量的人才無法得到重用，進(jìn)而起不到推動科技創(chuàng)新發(fā)展的作用。

(三)缺乏有效的法律制度保障

雖然政府一直在探索社會資本參與公共科技建設(shè)的模式，但是至今仍缺乏相關(guān)的法律保障與制度支撐。一是PPP項目的運(yùn)作需要法律層面的保駕護(hù)航。在PPP模式下，項目的設(shè)計、融資、運(yùn)營、管理和維護(hù)等各個階段都可以采用PPP合作，通過完善的法律法規(guī)對參與雙方在項目中需要承擔(dān)的責(zé)任、義務(wù)和風(fēng)險進(jìn)行明確界定、有效約束，是最大限度發(fā)揮優(yōu)勢和彌補(bǔ)不足的有力保證[12]。但我國當(dāng)前還沒有PPP相關(guān)的法律政策，對社會資本的保護(hù)力度和政策傾斜力度不是很大，因而從很大程度上限制了社會資本參與的熱情。例如，同濟(jì)大學(xué)上海地面交通工具風(fēng)洞中心項目、上海海洋大學(xué)“彩虹魚”號萬米載人深潛器項目等，均是利用有社會影響力的業(yè)內(nèi)知名專家呼吁或熟人推薦的方式吸引社會資本參與，某種意義上是一種個人信譽(yù)的背書，而不是通過社會公開招標(biāo)的方式吸引社會資本參與。二是我國至今仍缺乏備用件制度、資本準(zhǔn)入與退出制度，從而造成重大公共科技基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)行效率不高、資本參與熱情不高等問題。據(jù)調(diào)研，同濟(jì)大學(xué)上海地面交通工具風(fēng)洞中心在2014年和2015年連續(xù)兩年運(yùn)行過程中，風(fēng)機(jī)變壓器損壞卻沒有備用件及時替換，而該損壞部件又只能從國外進(jìn)口，由于事業(yè)單位的體制內(nèi)沒有備用件制度，需現(xiàn)從國外購買，因而由于到貨周期長等原因造成風(fēng)洞中心氣動聲學(xué)風(fēng)洞分別停產(chǎn)兩個月和1個月，這不僅降低了設(shè)備的運(yùn)行效率，而且影響了整個單位的工作效率與效益，更重要的是影響了用戶(車企)汽車開發(fā)進(jìn)程。而社會資本投資準(zhǔn)入與退出機(jī)制的不健全，使得資金進(jìn)入困難，退出渠道狹窄，信息監(jiān)管不力，容易錯過最佳退出時機(jī)，造成較大的損失，從而使影響了社會資本發(fā)揮作用的成效。

三、促進(jìn)我國社會資本參與重大公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的路徑選擇

目前，我國在重大公共科技基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域仍以政府投入為主，部分設(shè)施也在積極探索引入社會資本參與，但執(zhí)行過程中存在一定問題和障礙。通過對以上三個國外公私合作案例成功經(jīng)驗的剖析，對我國重大公共科技基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營具有借鑒和啟發(fā)意義。

一是在戰(zhàn)略規(guī)劃層面，設(shè)計公私合作框架。長期以來，政府在重大公共科技基礎(chǔ)設(shè)施中充當(dāng)規(guī)劃者、投資者、建設(shè)者、經(jīng)營者的多重角色[13]，導(dǎo)致項目投資成本偏高、運(yùn)營效率低下，制約重大科技基礎(chǔ)設(shè)施的可持續(xù)發(fā)展和創(chuàng)新水平提高。要改變這一現(xiàn)狀，首先，實(shí)行分層管理、專業(yè)運(yùn)營。在戰(zhàn)略層面，由政府設(shè)立專門管理監(jiān)督機(jī)構(gòu)，適時發(fā)揮總體規(guī)劃、政策引導(dǎo)等方面的主導(dǎo)作用，履行投資和監(jiān)管職能；在執(zhí)行層面，由政府和社會資本合作成立專業(yè)化運(yùn)營機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)項目的具體實(shí)施和推進(jìn)。其次，政府和社會資本分階段參與。在立項和預(yù)研階段，考慮到項目的公益性和風(fēng)險性，政府作為主要投資方；在建設(shè)和運(yùn)營階段，社會資本投資逐步進(jìn)入，比例逐漸提高。最后，探索長期穩(wěn)定的資金支持方式。對于公益為主，兼顧市場需求的重大科技基礎(chǔ)設(shè)施，政府應(yīng)在立項、建設(shè)和運(yùn)營的全生命周期內(nèi)給予支持；對于市場主導(dǎo)、兼顧公益需求的重大科技基礎(chǔ)設(shè)施，除了在立項和建設(shè)階段給予支持，還應(yīng)在運(yùn)營初期和重大儀器設(shè)備的更新改造、升級換代方面給予必要支持，以幫助項目順利實(shí)施推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)運(yùn)營。

二是在利益分配層面，保障社會資本利益訴求。不同于一般意義上的市政領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式，重大公共科技基礎(chǔ)設(shè)施項目類型、目標(biāo)定位和市場化前景不盡相同，社會資本在參與過程中也表現(xiàn)出不同訴求，具體而言可分為用戶參建型、投資收益型和社會捐贈型(表1)。如，中石化參與上海光源三條產(chǎn)業(yè)專用光束線站建設(shè)，目的是開展在高分子材料、新型催化劑和油氣勘測技術(shù)方面的研究，降低研發(fā)成本和自建項目的技術(shù)風(fēng)險；上海彩虹魚科技有限公司和浙江太和航運(yùn)公司在參與“彩虹魚”號載人深潛器和“張謇”號科考母船建設(shè)中，尋求未來在深海救援打撈、深海探險與觀光等領(lǐng)域的盈利模式。通過開放設(shè)備優(yōu)先使用權(quán)、構(gòu)建多元股權(quán)分配制度等手段，滿足社會資本的特定需求，才能提升社會資本的投資積極性。

表1 重大科技基礎(chǔ)設(shè)施按社會資本參與目的分類

三是在制度保障層面，實(shí)行法律和契約雙重約束。目前，國家有關(guān)部門和地方政府在PPP項目政策制訂方面多以“部門通知”和“地方政策”等方式來規(guī)范，缺乏明確的法律規(guī)定。一是政策文件相較于法律條文約束力較低，容易出現(xiàn)公私雙方糾紛；二是政策文件很多時候各自為政，不能銜接，缺乏全局性和系統(tǒng)性[14]；三是政策文件不能與國際接軌，難以廣納國際合作伙伴；除此之外，政策變更、用行政命令代替合同等做法也使社會資本對政府的信任不夠。以上種種原因造成處于劣勢地位的私營投資者的參與熱情和程度不高。因此，應(yīng)通過合同尤其是法律法規(guī)保障社會資本的權(quán)益。一方面，必須完善相關(guān)可操作性的法律法規(guī)，不僅要明確PPP參與各方的責(zé)任和義務(wù)，而且要明確PPP應(yīng)用的領(lǐng)域和方式；另一方面，強(qiáng)化政府的契約精神,進(jìn)行公開透明、可預(yù)期的政策制度安排，營造重合同、守信用的PPP生態(tài)環(huán)境[15]。

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(本文責(zé)編：辛 城)

Problems and Countermeasures in the Participation of Social Capital in the Construction of Major Public S & T Infrastructures: Experience and Enlightenment from Public-Private Partnership in Science and Technology Fields Abroad

CHEN Li1，2, LIU Xiao1, CHEN Qiang1

(1.SchoolofEconomicandManagement,TongjiUniversity,Shanghai20092,China;2.ShanghaiAutomotiveWindTunnelCenter,TongjiUniversity,Shanghai201804,China)

Public-private partnership has become a new trend of scientific and technological innovation management. This paper firstly focuses on the problems of the lack of strategic planning, the imperfect distribution of benefits, the unclear ownership system in the process of public-private cooperation, and then from the strategic planning, distribution of benefits, system security links puts forward some policy suggestions to strengthen the participation of social capital in the construction of major science and technology infrastructure.

social capital; major scientificand technology infrastructure; public-private partnership

2017-01-06

2017-05-30

上海市科委軟科學(xué)計劃重點(diǎn)項目“社會資本參與公共研發(fā)服務(wù)活動研究”(15692101000)；上海市科委軟科學(xué)計劃重點(diǎn)項目“創(chuàng)新功能型平臺發(fā)展戰(zhàn)略研究”(16692101500)。

陳力(1979-)，女， 江蘇六合人，上海地面交通工具風(fēng)洞中心高級工程師，博士研究生。研究方向：科技政策、科技平臺管理。

C939

A

1002-9753(2017)06-0014-07