陳瑞華

北京大學法學院教授，教育部長江學者獎勵計劃特聘教授

司法行政體制改革的初步思考

陳瑞華

北京大學法學院教授，教育部長江學者獎勵計劃特聘教授

我國司法行政機關(guān)屬于一種兼掌宏觀司法行政事務與政府法律事務的行政機關(guān)。

未來指導司法行政體制改革的基本原則有以下四個方面：一是權(quán)力分離與制衡的原則；二是保證公、檢、法三機關(guān)職能中立性的原則；三是法律職業(yè)從業(yè)人員培養(yǎng)的專業(yè)化和精英化原則；四是法律服務體系的統(tǒng)一性原則。

自2014年新一輪司法體制改革啟動以來，一系列司法改革措施相繼得到推行，并取得了良好效果。但是，這些旨在推動司法“去地方化”和“去行政化”的改革措施，所針對的主要是法院和檢察機關(guān)的司法行政管理機制，而對公、檢、法三機關(guān)的法律關(guān)系并沒有作出實質(zhì)性的調(diào)整，對一系列困擾我國司法體制的問題，如看守所的歸屬問題、執(zhí)行體制的改革問題、司法審查機制的構(gòu)建問題等，都沒有提供有針對性的“頂層設(shè)計”。［參見陳瑞華：《司法改革的理論反思》，載《蘇州大學學報（哲學社會科學版）》2016年第1期。］而按照法學界的普遍看法，未來司法體制改革的深入進行，取決于對公、檢、法三機關(guān)法律關(guān)系的重新認識，也取決于對司法行政機關(guān)的職能作出重新定位。要真正維護司法的公平正義和優(yōu)質(zhì)高效，就應高度重視司法行政機關(guān)的作用，對其權(quán)力分配和機構(gòu)設(shè)置作出全新的制度安排。一言以蔽之，我們既應當站在司法改革的全局看待司法行政體制的改革問題，也應當通過司法行政體制的改革來全面推動司法體制的整體變革。

本文從全面推動司法體制改革的立場出發(fā)，對司法行政體制改革問題作出初步的考察。筆者將對我國司法行政機關(guān)的職能進行理論上的定位，將其確定為司法行政與政府法律事務的統(tǒng)一管理機關(guān)。在此基礎(chǔ)上，筆者將根據(jù)司法行政體制改革的歷史演變情況，結(jié)合我國司法體制改革的宏觀目標，來確定推動司法行政體制改革的若干基本原則。最后，在歷史考察和理論分析的前提下，本文對司法行政體制改革提出幾項宏觀的改革思路。

一、我國司法行政機關(guān)的職能定位

從世界范圍來看，司法行政機關(guān)的職能存在兩種模式：一是英美法國家的“司法行政領(lǐng)導檢察工作模式”；二是大陸法國家的“大司法行政模式”。根據(jù)前一模式，司法行政機關(guān)在管理政府法律事務的同時，還行使檢察職能，也就是代表政府對犯罪案件行使刑事追訴的職能。例如，美國聯(lián)邦司法部，作為聯(lián)邦檢察官的領(lǐng)導機構(gòu)，對于那些“聯(lián)邦罪案件”刑事追訴權(quán)，包括領(lǐng)導聯(lián)邦調(diào)查局行使偵查權(quán)，代表政府提起公訴。1參見［美］愛倫·豪切斯泰勒·斯黛麗等：《美國刑事法院訴訟程序》，陳衛(wèi)東等譯，中國人民大學出版社2002年版，第189頁以下。但與此同時，司法部還負有對移民、反壟斷、煙酒槍炮爆炸物、緝毒、判決執(zhí)行等項法律事務的管理權(quán)。而根據(jù)后一種模式，司法行政機關(guān)作為政府組成部分，負有對法院、檢察機關(guān)的司法行政事務進行管理的權(quán)力，舉凡法院、檢察機關(guān)的設(shè)置、預算、后勤保障、財政經(jīng)費，法官、檢察官的編制、入職、晉升、獎懲，以及司法考試和法官、檢察官的教育培訓等事項，司法行政機關(guān)都負有作出規(guī)劃、提出建議甚至進行決策的權(quán)力。2參見［德］克勞思·羅科信：《刑事訴訟法》，吳麗琪譯，法律出版社2003年版。這兩種模式的相同之處在于：司法行政機關(guān)都屬于政府行政分支的組成部分，司法部長甚至屬于內(nèi)閣成員；司法行政機關(guān)都負有對監(jiān)獄、未決羈押場所加以管理的職責。但兩者的主要區(qū)別在于：前一模式下的司法行政機關(guān)領(lǐng)導檢察工作，對于追訴犯罪負有全面責任，而后一模式下的司法行政機關(guān)則對法院、檢察機關(guān)的全部司法行政事務負有管理責任。前一模式下的司法行政機關(guān)可以被稱為總檢察院或者政府法律事務部，后一模式下的司法行政機關(guān)則屬于法院、檢察機關(guān)的“司法行政事務管理部門”。

新中國成立初期，我國司法行政機關(guān)的職能是參照大陸法系的模式建立起來的。所謂“大司法行政模式”，其實在一定程度上就是大陸法系國家司法行政機關(guān)的縮影。這可能是新中國成立初期全面參照借鑒和移植前蘇聯(lián)的司法體制的一種結(jié)果。但隨著一輪又一輪的司法體制改革，特別是在1979年恢復法制建設(shè)以來，我國司法行政體制與大陸法系的模式漸行漸遠，終于在1982年以后走上了一條獨立發(fā)展的道路。3參見郝赤勇：《優(yōu)化司法職權(quán)配置，完善司法行政制度》，載《中國司法》2014年第12期。但是，這種司法行政體制從來就沒有倒向英美法系的模式，未來也幾乎沒有領(lǐng)導檢察工作的可能。這是因為，按照我國人大領(lǐng)導下的“一府兩院制”，檢察機關(guān)與法院都是司法機關(guān)，與同級政府一起，由同級人大及其常委會產(chǎn)生，并向其報告工作，接受其監(jiān)督。而司法行政機關(guān)作為政府領(lǐng)導的行政部門，所行使的是行政職能，與作為司法機關(guān)的檢察機關(guān)是不可同日而語的。

在筆者看來，我國司法行政機關(guān)屬于一種兼掌宏觀司法行政事務與政府法律事務的行政機關(guān)。所謂“宏觀司法行政事務”，是與“專門性司法行政事務”相對而言的，是指那些不屬于法院、檢察機關(guān)內(nèi)部人財物管理的宏觀層面的司法行政事務，如律師、公證、法律職業(yè)資格考試、司法鑒定、刑罰執(zhí)行等事務，這些事務或者在新中國成立初期就屬于司法行政機關(guān)的“專屬法律職能”，或者在1982年以后隨著司法改革的推進逐漸被納入司法行政機關(guān)的管理之下。而所謂“政府法律事務”，則是指由各級政府承擔的法律法規(guī)編纂、國際司法協(xié)助、人民調(diào)解、基層政權(quán)司法行政事務等法律事項。這些政府法律事務在新中國成立初期曾被納入司法行政機關(guān)的管理之下，后在1982以后出現(xiàn)了一定程度的萎縮，但在2001以后又開始出現(xiàn)了職能的逐漸回歸。4參見徐漢明：《論司法權(quán)和司法行政事務管理權(quán)的分離》，載《中國法學》2015年第4期。下面從兩個角度對此作一分析。

（一）宏觀司法行政事務的管理者

新中國成立以來，我國司法行政機關(guān)一直在行使一些基本的司法行政事務，如律師、公證、法制宣傳、人民調(diào)解等事務。1982年以來，司法行政機關(guān)逐步獲得對監(jiān)獄、司法考試、司法鑒定、社區(qū)矯正等事務的管理權(quán)。5參見王公義：《我國司法行政體制的歷史沿革》，載《中國司法》2004年第1期。這些事務都屬于“宏觀司法行政事務”，因為它們不屬于公、檢、法三機關(guān)所獨有的司法行政事務，而獨立于這些機關(guān)的基本法律職能，具有明顯的普遍性和共同性。這些職能要么本來就歸由司法行政機關(guān)加以管理（如律師、公證、人民調(diào)解、法制宣傳等），要么是隨著司法體制改革的推進而逐步被劃歸司法行政機關(guān)的（如刑罰執(zhí)行、司法考試、司法鑒定、社區(qū)矯正等）。當然，對于哪些司法行政事務屬于這種“宏觀司法行政事務”的問題，并沒有一個放之四海而皆準的標準，而是由我國改革決策者通過長期的制度實踐和改革探索而逐漸確定的。經(jīng)驗表明，當某一項司法行政事務交由公、檢、法三機關(guān)自行加以管理會出現(xiàn)諸如權(quán)力集中、職能沖突、權(quán)利保障不力等問題時，該項事務就應從公、檢、法三機關(guān)獨立出來，被確定為“宏觀層面的司法行政事務”，并最終被劃入司法行政機關(guān)的管理職能。

至于法院、檢察院、公安機關(guān)對本系統(tǒng)人、財、物的管理事務，我們可以界定為“專門性司法行政事務”。例如，新中國成立初期司法行政機關(guān)對法院和檢察院的設(shè)置，對司法干部教育、訓練，對司法干部登記、分配、任免，對全國訴訟案件種類、數(shù)量及社會原因之統(tǒng)計，對司法經(jīng)費之厘定等事項，就都屬于這種“專門性司法行政事務”。6參見郝赤勇：《我國司法行政制度及其改革發(fā)展》，載《中國司法》2011年第9期。經(jīng)驗表明，由法院、檢察院對這些專門性司法行政事務進行自行管理，有助于實現(xiàn)法院、檢察院內(nèi)部司法行政事務的專門化，有利于對法院、檢察院人、財、物有效管理，也符合我國現(xiàn)行的司法體制。2014年以來，為實現(xiàn)法院、檢察院“去地方化”的改革目標，改革決策者推行了法院、檢察院人、財、物收歸省級統(tǒng)一管理的舉措，一方面強化法院、檢察院的財政預算和基本建設(shè)由省級財政加以保障，另一方面也強調(diào)入額法官、檢察官的遴選和懲戒要由省級專門委員會加以決定。這顯然說明，法院、檢察院甚至公安機關(guān)內(nèi)部的“專門性司法行政事務”，是不可能被納入司法行政機關(guān)的管理體系的。

在“宏觀司法行政事務”與“專門性司法行政事務”發(fā)生分離的情況下，司法行政機關(guān)究竟還要承擔哪些新的司法行政事務呢？在筆者看來，公、檢、法三機關(guān)目前承擔的一些專門性司法行政事務可以轉(zhuǎn)化為“宏觀司法行政事務”。迄今為止，由公、檢、法三機關(guān)負責管理的一些司法行政事務，由于涉及本部門的多重利益，也由于與本部門的核心職能存在一定程度的沖突，因此存在專業(yè)化水平不高、管理效率低下等方面的問題。例如，法院、檢察院對在職法官、檢察官的教育培訓，公安機關(guān)、法院對部分刑事處罰承擔執(zhí)行職能，法院對民事和行政裁判承擔全部的執(zhí)行職能，公安機關(guān)對于犯罪嫌疑人、被告人的未決羈押，就都屬于由公、檢、法三機關(guān)不當行使司法行政管理權(quán)的領(lǐng)域。未來，有必要將這些“專門性司法行政事務”轉(zhuǎn)化為“宏觀司法行政事務”，并最終將其劃歸司法行政機關(guān)行使。

（二）政府法律事務的統(tǒng)一管理者

在任何國家，司法行政機關(guān)都不只是一個純粹的“司法行政事務機關(guān)”，而多多少少享有對政府法律事務的管理權(quán)。新中國成立初期，司法部既是司法機關(guān)的“組織部、宣傳部、教育部和后勤部”，也是政府法律事務的綜合管理部門?？梢哉f，司法部在管理法院、檢察機關(guān)的全部司法行政事務的同時，還同時承擔政府“法務部”的職能。直到1982年5月，原來由司法部負責的法律起草和編纂工作，才被劃歸新成立的國務院法制局。但是，政府法律事務的管理職能并沒有完全被轉(zhuǎn)交給這個法制部門。1987年6月，國務院批準司法部成立司法協(xié)助局，負責統(tǒng)一管理我國與其他國家司法協(xié)助工作。這種國際司法協(xié)助事務，其實就屬于政府對外法律事務的一部分。

從未來司法行政體職能發(fā)展的角度來看，究竟哪些職能應被納入“政府法律事務”之中呢？在筆者看來，根據(jù)所要達到的法律目標的不同，政府法律事務應分為三個層面：一是與立法有關(guān)的法律事務，二是與政府法律顧問有關(guān)的法律事務，三是與國際司法協(xié)助有關(guān)的對外法律事務。所謂“與立法有關(guān)的法律事務”，主要是指法律法規(guī)的起草和編纂事務，包括對行政法律法規(guī)的起草，對行政法律法規(guī)草案的提交和修改，對各行政機關(guān)所提交的行政規(guī)章和部門規(guī)則的審核和修改，等等。在這一方面，司法行政機關(guān)可以充當中央政府、省級政府以及具有地方立法權(quán)政府的立法編纂部門。而所謂“與政府法律顧問有關(guān)的法律事務”，是指司法行政機關(guān)為各級政府充當法律顧問的角色，為其依法行政起到保障作用。在一定意義上，司法部長就是中央政府的總法律顧問，對于政府的所有行政管理活動負有法律保障責任。在任何行政決策作出之前，司法行政機關(guān)要發(fā)揮法律把關(guān)作用，對其法律風險作出審查和評估；在一項行政決策或行政行為受到法律質(zhì)疑或法律訴訟之后，司法行政機關(guān)應派員代表政府進行應對或者應訴。不僅如此，所謂“與國際司法協(xié)助有關(guān)的對外法律事務”，則是指在與外國政府發(fā)生的國際司法協(xié)助領(lǐng)域，基于互惠原則、雙邊司法協(xié)助條約或者根據(jù)共同參加的國際公約，司法行政機關(guān)代表中央政府與外國政府進行各種相互間的司法協(xié)助工作。

二、司法行政體制改革的基本原則

既然將司法行政機關(guān)定位為管理宏觀司法行政事務的行政機關(guān)，那么，這種宏觀司法行政事務的確定究竟應遵循哪些基本原則呢？在這一方面，我們應當充分考慮我國司法行政職能的歷史變遷情況，從中發(fā)現(xiàn)司法行政體制改革的若干規(guī)律。那種無視我國司法行政體制改革的歷史演變情況，而只根據(jù)國外司法改革經(jīng)驗或者根據(jù)純粹理性思辨所提煉出來的基本原則，是不具有生命力的。與此同時，我們在對司法行政體制改革的基本原則進行總結(jié)時，也不能故步自封，完全著眼于歷史的經(jīng)驗，而應將視野投向我國司法體制改革的總體目標，也就是將司法行政體制改革納入整個司法體制改革的框架之中進行綜合考慮，由此才能確定一種與時俱進、具有前瞻性的改革原則。7參見王平：《評價〈司法行政權(quán)的歷史現(xiàn)實與未來〉》，載《中國司法》2005年第3期。

有鑒于此，未來指導司法行政體制改革的基本原則有以下四個方面：一是權(quán)力分離與制衡的原則；二是保證公、檢、法三機關(guān)職能中立性的原則；三是法律職業(yè)從業(yè)人員培養(yǎng)的專業(yè)化和精英化原則；四是法律服務體系的統(tǒng)一性原則。下面依次對這些基本原則作一分析。

（一）權(quán)力分離與制衡的原則

1982年以來，司法行政機關(guān)的職能一直處于不斷變化之中，司法行政機關(guān)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)也在持續(xù)增加。在這種機構(gòu)變化現(xiàn)象的背后，存在一種值得關(guān)注的制約因素，那就是改革決策者為避免司法機關(guān)權(quán)力的過分集中，而將一些原由公、檢、法三機關(guān)分別行使的職權(quán)劃歸司法行政機關(guān)加以行使。這一制約因素的核心就是司法機關(guān)權(quán)力分離與制衡的原則。根據(jù)這一原則，公、檢、法三機關(guān)所享有的各項權(quán)力，包括偵查權(quán)、批捕權(quán)、起訴權(quán)、審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)等在內(nèi)，都應發(fā)生適度的分離，避免由同一機關(guān)因為行使多項權(quán)力而發(fā)生集權(quán)現(xiàn)象，也防止同一國家機關(guān)因為行使不同職權(quán)而發(fā)生職能上的沖突，從而實現(xiàn)公、檢、法三機關(guān)在行使職權(quán)上的相互制約，進而實現(xiàn)國家權(quán)力的均衡行使。

1982年以來，“勞改”部門和“勞教”部門被從公安機關(guān)劃歸司法行政機關(guān)，最終促成了監(jiān)獄機構(gòu)和強制戒毒機構(gòu)的改革完善，使得司法行政機關(guān)成為專門行使獄政管理和司法戒毒管理的專門機構(gòu)。不僅如此，諸如國家統(tǒng)一司法考試制度的建立、司法鑒定體制的改革以及社區(qū)矯正制度的改革等，也都意味著原來由法院、檢察院、公安機關(guān)行使的部分權(quán)力，被劃歸司法行政機關(guān)，使得審判權(quán)、檢察權(quán)與司法人員資格考試管理權(quán)、司法鑒定管理權(quán)等發(fā)生職能上的分離，使得偵查權(quán)與非監(jiān)禁刑執(zhí)行權(quán)也發(fā)生職能上的分離。這些改革所帶來的職能分離，避免了公、檢、法三機關(guān)權(quán)力的過分集中，防止了不同性質(zhì)的國家權(quán)力由同一機構(gòu)行使所帶來的職能沖突，有助于實現(xiàn)不同國家權(quán)力相互間的制約和平衡。

1982年以來司法行政職能的適度擴張，既然貫徹了國家權(quán)力分離與制衡的原理，那么今后司法行政體制的改革，要不要繼續(xù)貫徹這一原則呢？答案是肯定的。迄今為止，在公、檢、法三機關(guān)分工負責、相互制約、相互配合的法律關(guān)系中，仍然存在一些權(quán)力過分集中、職能相互沖突的問題。例如，公安機關(guān)作為主要刑事偵查機關(guān)，仍然行使對拘役、管制以及部分附加刑的執(zhí)行權(quán)，并利用其對看守所的管理權(quán)，將被判處短期自由刑的罪犯放置在看守所進行執(zhí)行。這種由公安機關(guān)行使部分刑罰執(zhí)行權(quán)的情況，破壞了國家刑罰執(zhí)行權(quán)的統(tǒng)一行使，仍然造成刑事偵查權(quán)與刑罰執(zhí)行權(quán)的高度集中和職能沖突。8參見陳瑞華：《論偵查中心主義》，載《政法論壇》2017年第2期。

又如，法院作為國家審判機關(guān)，目前仍然在行使刑罰執(zhí)行權(quán)和民事、行政裁判執(zhí)行權(quán)，造成事實上的審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)的高度集中和職能混亂。在刑事執(zhí)行領(lǐng)域，包括死刑、罰金刑、沒收財產(chǎn)刑在內(nèi)的刑罰，都是由法院自行加以執(zhí)行的。而那些涉及違法所得的追繳，盡管還不算是一種獨立的刑罰，但也是由法院自行執(zhí)行的。這顯然說明，對公民生命權(quán)的剝奪以及對個人財產(chǎn)權(quán)的剝奪，都存在法院“自審自執(zhí)”的問題，既破壞了國家刑罰執(zhí)行權(quán)的統(tǒng)一行使，又帶來了審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)的相互沖突。而在民事、行政裁判的執(zhí)行領(lǐng)域，法院既行使審判權(quán)，又行使對生效裁判的執(zhí)行權(quán)；既負責行使執(zhí)行實施權(quán)，又負責對執(zhí)行過程中執(zhí)行標的等的變更問題行使裁判權(quán)，這種將審判權(quán)與執(zhí)行高度集中行使的體制，既造成法官自由裁量權(quán)的濫用，甚至釀成結(jié)構(gòu)性的司法腐敗問題，又由于法院自身政治權(quán)威和資源的局限而帶來制度性的“執(zhí)行難”問題。2014年以來司法決策者本來已經(jīng)提出了“審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)分離”的改革目標，但這一改革遲遲沒有發(fā)生實質(zhì)性的推動，法院只是在內(nèi)部建立了一些保證執(zhí)行實施權(quán)與執(zhí)行裁判權(quán)相對分離的技術(shù)性應對措施。為貫徹權(quán)力分離與制衡的原則，有必要將執(zhí)行權(quán)與審判權(quán)進行完全分離，也就是將刑罰執(zhí)行權(quán)和民事、行政裁判執(zhí)行權(quán)從法院剝離出來，劃歸司法行政機關(guān)行使，這才屬于實質(zhì)性的司法改革措施。

（二）保障公、檢、法三機關(guān)職能中立性的原則

作為國家司法體制的有機組成部分，司法行政機關(guān)在職能配置上要保證公、檢、法三機關(guān)的中立性和超然性，避免這些國家機關(guān)與案件發(fā)生直接或間接的利害關(guān)系。為此，公、檢、法三機關(guān)本來行使的一些法律職能，實際造成其與案件發(fā)生利益牽連，以至于嚴重影響案件公正處理的，都應被移交給司法行政機關(guān)。這種法律職能的脫離和移交，并不只是一種國家權(quán)力的再分配，也不意味著司法行政機關(guān)成為司法體制改革的“受益者”，而應致力于公、檢、法三機關(guān)的職能中立和利益無涉。

自1982年以來，司法行政體制的一些改革都體現(xiàn)了上述基本價值取向，也就是保障公、檢、法三機關(guān)在行使基本法律職能上的中立性，避免這些機關(guān)與案件發(fā)生某種利害關(guān)系。例如，通過司法鑒定體制的全面改革，司法鑒定機構(gòu)從法院脫離出來，變成由司法行政機關(guān)監(jiān)督管理的社會鑒定服務機構(gòu)，這有助于維護司法鑒定的科學性和權(quán)威性，也確保了法院審判的中立性和超然性。9參見陳如超：《司法鑒定管理體制改革的方向與邏輯》，載《法學研究》2016年第1期。對于那些由中立鑒定機構(gòu)所提供的鑒定意見，法官或合議庭無論是加以采納還是不予采信，都不再存在法院“自審自鑒”的問題，防止出現(xiàn)“瓜田李下”“自我審查”的尷尬處境。

但是，這種司法鑒定體制改革進行得并不徹底，當時公安機關(guān)、檢察機關(guān)都保留了服務于本部門偵查活動的鑒定機構(gòu)和鑒定人員，只不過這些機構(gòu)和人員被禁止從事面向社會提供鑒定服務的活動。未來隨著檢察機關(guān)的職務犯罪偵查權(quán)逐步移交國家監(jiān)察機關(guān)，檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)的司法鑒定機構(gòu)也有可能被隨之移交監(jiān)察機關(guān)。但無論如何，這種由偵查機關(guān)自行設(shè)置司法鑒定機構(gòu)的制度安排，仍然會帶來“自偵自鑒”的問題，使得司法鑒定成為偵查活動的“附庸”，而失去基本的中立性和超然性，甚至喪失司法鑒定之作為“法庭科學”的基本品質(zhì)。從維護司法鑒定中立性的角度出發(fā)，未來那些設(shè)置在偵查機關(guān)內(nèi)部的司法鑒定部門，應逐步被移交司法行政機關(guān)進行管理。

從公、檢、法三機關(guān)保持職能中立的角度出發(fā)，目前需要研究兩個涉及司法行政職能擴張的問題：一是看守所的隸屬權(quán)問題；二是公、檢、法三機關(guān)對涉案財物的強制處分和追繳問題。

在看守所的隸屬問題上，目前的最大問題是未決羈押權(quán)與偵查權(quán)存在沖突。本來，未決羈押職能主要是為了實現(xiàn)對未決犯的有效控制，避免其發(fā)生進一步的社會危害行為，同時也有助于對其人身安全的有效保護。但在看守所歸由公安機關(guān)控制的體制下，公安機關(guān)同時行使未決羈押權(quán)和刑事偵查權(quán)，這就造成未決羈押權(quán)無法保持基本的中立性，而不得不服務于刑事偵查的需要。例如，目前公安機關(guān)高度依賴于看守所內(nèi)的“獄偵機制”，使得高達三分之一以上的刑事案件通過看守所內(nèi)部的“深挖機制”得以破獲。這種偵查模式一方面容易使看守所內(nèi)的“獄偵活動”發(fā)生失控現(xiàn)象，造成一些“特情人員”濫用調(diào)查權(quán)，發(fā)生事實上的威脅、引誘、欺騙甚至暴力取證等現(xiàn)象，甚至釀成冤假錯案；另一方面也造成嫌疑人、被告人的“超罪犯化”，使其受到較之罪犯更為不利的待遇，使其辯護權(quán)利乃至人格尊嚴都受到不合理的剝奪。10參見高一飛等：《我國看守所中立化改革》，載《中國刑事法雜志》2012年第9期。

在看守所管理體制之外，公、檢、法三機關(guān)對涉案財物的強制處分和追繳機制，也會造成這些機關(guān)對案件發(fā)生不適當?shù)睦﹃P(guān)系，以至于影響它們的中立性和超然性。目前，在涉案財物的查封、扣押、凍結(jié)、拍賣、變現(xiàn)等問題的處置上，我國普遍實行由偵查機關(guān)自行處置的工作方式，結(jié)果造成偵查權(quán)與涉案財物處置權(quán)的高度集中，造成偵查機關(guān)與案件結(jié)局發(fā)生直接的利害關(guān)系，影響了司法活動的公正性。不僅如此，部分法院對由其負責審理的案件，竟然不經(jīng)過法庭審理程序就直接作出追繳違法犯罪所得的決定，并自行負責進行執(zhí)行。這也影響了追繳涉案財物活動的公正性。

（三）法律職業(yè)從業(yè)人員培養(yǎng)的專業(yè)化和精英化原則

1982年以來，司法行政機關(guān)在創(chuàng)建律師制度的基礎(chǔ)上，推行了全國統(tǒng)一律師資格考試制度。2000年以后，隨著全國統(tǒng)一司法考試制度的建立，司法行政機關(guān)獲得了組織和管理司法考試的權(quán)力。這是法官、檢察官、律師遴選制度發(fā)生的重大變化，標志著我國法律職業(yè)從業(yè)人員的培養(yǎng)方式朝著專業(yè)化和精英化方向邁進了一大步。11參見李紅海：《統(tǒng)一司法考試與合格法律人才的培養(yǎng)與選拔》，載《中國法學》2012年第4期。在總結(jié)司法考試制度成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，司法改革決策者構(gòu)建了全國統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試制度，使得更多從事法律職業(yè)的人員，包括立法人員、偵查人員、公證人、仲裁人員等都要通過國家統(tǒng)一考試，才具有相應的法律職業(yè)從業(yè)資格。可以說，從律師資格考試制度的建立，直到全國統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試制度的推行，我國司法行政機關(guān)為法律職業(yè)從業(yè)人員的專業(yè)化和精英化做出了較大貢獻。

但是，要實現(xiàn)法律職業(yè)從業(yè)人員的專業(yè)化和精英化，僅靠統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試制度的推行還是遠遠不夠的。這種考試制度所保障的僅僅是較高的法律職業(yè)入門條件和較為嚴格的遴選程序而已。自國家統(tǒng)一司法考試制度推行以來，由于這一考試難度極大，通過率非常低，因此被稱為國內(nèi)“第一考”。盡管國家統(tǒng)一司法考試起到了嚴格把關(guān)、提高司法人員從業(yè)水平的作用，但是，由于全日制法學教育本身存在制度性的缺陷，也由于司法人員的在職教育培訓機制存在一些漏洞，更由于那些通過國家統(tǒng)一司法考試的人士處于放任自流的狀態(tài)，而根本沒有建立相應的國家統(tǒng)一司法研修制度，因此，法官、檢察官和律師的職業(yè)水平仍然存在一些難以盡如人意之處。

我國司法行政體制改革的經(jīng)驗表明，對于法官、檢察官、律師以及其他從事法律職業(yè)的人員，唯有建立統(tǒng)一的教育、培養(yǎng)、遴選、研修、在職培訓等職業(yè)養(yǎng)成體系，才有可能確保從事法律職業(yè)人員的專業(yè)化和精英化。而根據(jù)2014年以來司法體制改革的目標，唯有確保那些具有較高素質(zhì)和豐富經(jīng)驗的司法精英人士進入法官、檢察官的員額，并保證法官、檢察官獨立自主地行使職權(quán)，才有可能維護司法的公平正義，并優(yōu)質(zhì)高效地完成司法工作。有鑒于此，未來的司法行政體制改革應當在培養(yǎng)專業(yè)化和精英化的法律職業(yè)從業(yè)人員方面發(fā)揮積極的作用，并將此類管理事務納入司法行政的重要職能之中。

（四）法律服務體系的統(tǒng)一性原則

從1982年以來，伴隨著政治體制改革和經(jīng)濟體制改革的逐步推進，司法行政機關(guān)對于法律服務的管理方式也在發(fā)生根本的變化。這種變化的基本軌跡是，行政控制的色彩逐漸減弱，行業(yè)指導的特征逐漸加強。12參見程滔：《從自律走向自治——兼談律師法對律師協(xié)會職責的修改》，載《政法論壇》2010年第4期。法律服務機構(gòu)逐漸從司法行政機關(guān)控制下的“準公務員”，變成獨立自主從事法律服務的專業(yè)人員；法律服務機構(gòu)也從司法行政機關(guān)控制下的事業(yè)單位，變成獨立經(jīng)營、自負盈虧的法律服務機構(gòu)；多種法律職業(yè)協(xié)會作為獨立注冊的社團法人，承擔起對本法律職業(yè)從業(yè)人員的監(jiān)督管理職責。

隨著司法行政體制改革的逐步深入，律師協(xié)會對律師職業(yè)的管理力度逐步加強，包括律師在職培訓、維護權(quán)益、紀律懲戒在內(nèi)的一系列律師事務，逐步由律師協(xié)會進行自主性管理。13參見葛曉陽：《司法部出臺〈關(guān)于進一步加強律師協(xié)會建設(shè)的意見〉》，載《法制日報》2016年12月2日。甚至越來越多的律師協(xié)會在會長選舉和理事任免等方面，顯示出越來越強烈的獨立自主性。與此同時，作為公證員工作機構(gòu)的公證處，盡管是由司法行政機關(guān)設(shè)立的，但在公證事務的辦理上越來越具有獨立自主性，公證員協(xié)會在教育培訓、權(quán)益維護、業(yè)務交流、紀律懲戒等方面，也越來越按照公證業(yè)務的規(guī)律進行管理。不僅如此，隨著2005年司法鑒定體制改革的初步完成，司法行政機關(guān)對司法鑒定的管理，從原來的行政控制方式徹底轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的行業(yè)指導方式。無論是對司法鑒定機構(gòu)，還是對司法鑒定人，司法行政機關(guān)的行業(yè)指導和監(jiān)控主要表現(xiàn)在以下幾個方面：頒布司法鑒定執(zhí)業(yè)證書，劃定司法鑒定活動范圍，登記司法鑒定機構(gòu)和鑒定人名冊，制定和維護司法鑒定職業(yè)倫理規(guī)范，進行司法鑒定人誠信等級評估，對司法鑒定人進行教育培訓，對違規(guī)鑒定人進行調(diào)查懲戒，等等。

司法行政機關(guān)對法律服務業(yè)從行政控制走向行業(yè)調(diào)控，所涉及的領(lǐng)域并不僅僅限于律師、公證和司法鑒定，還可以擴展到法律援助、人民調(diào)解等方面。司法行政機關(guān)有必要推動統(tǒng)一法律服務體系的建立，并允許法律服務機構(gòu)按照自負盈虧、自主經(jīng)營的原則從事法律服務活動，通過全面建立和完善律師協(xié)會、公證員協(xié)會、司法鑒定協(xié)會、法律援助協(xié)會、人民調(diào)解員協(xié)會、司法社會工作者協(xié)會等法律職業(yè)協(xié)會，對法律服務行業(yè)進行全新的管理。司法行政機關(guān)管理的重心應當是確立法律服務業(yè)的準入資格、頒發(fā)執(zhí)業(yè)證書、確定服務范圍、進行名冊登記、制定并維護職業(yè)倫理規(guī)范、進行教育培訓、組織紀律懲戒等方式。

三、司法行政體制改革的宏觀構(gòu)想

根據(jù)司法行政機關(guān)的職能定位，結(jié)合司法行政體制改革的基本原則，本文嘗試對未來司法行政體制改革提出宏觀的構(gòu)想。

（一）看守所制度的改革

為實現(xiàn)未決羈押權(quán)與偵查權(quán)的分離，避免偵查機關(guān)利用羈押未決犯的便利展開任意偵查活動，有效保障在押未決犯的人身權(quán)利和辯護權(quán)利，有必要對看守所制度進行全面改革，將看守所成建制地從公安機關(guān)剝離出來，轉(zhuǎn)由司法行政機關(guān)管理。這一改革如能實現(xiàn)，將意味著我國司法行政機關(guān)對未決犯的羈押行使管理權(quán)，也將是我國司法行政體制的一項重大變革。14參見顧永忠：《論看守所職能的重新定位——以新〈刑事訴訟法〉相關(guān)規(guī)定為分析背景》，載《當代法學》2013年第4期。

為了順利將看守所成建制地轉(zhuǎn)交司法行政機關(guān)管理，看守所制度的改革需要有進行一系列配套措施加以保障。首先，現(xiàn)行的“獄偵”制度應當全面取消，司法行政機關(guān)未來行使對看守所的管理權(quán)之后，應當全面廢除“深挖余罪”機制，不得在監(jiān)號內(nèi)設(shè)置“特情人員”或者“耳目”，也不得協(xié)助偵查機關(guān)將“深挖余罪”或“深挖同伙”的數(shù)量作為確定看守所行政等級的標準。其次，看守所不應繼續(xù)承擔刑罰執(zhí)行職能，任何被生效判處自由刑的罪犯，都應被轉(zhuǎn)往監(jiān)獄執(zhí)行刑罰，接受專業(yè)化的教育矯正。未來的看守所應變成一種專門羈押未決犯的場所，并按照無罪推定的原則，對在押的犯罪嫌疑人、被告人給予有尊嚴的對待，除了足額保障在押人員的福利待遇以外，還應為其有效行使辯護權(quán)提供基本的便利。最后，未來由司法行政機關(guān)管理下的看守所，既要保障偵查機關(guān)在看守所內(nèi)進行訊問的便利，也要給予辯護律師及時會見的機會，使辯護律師與在押的未決犯的會面交流得到無障礙的實現(xiàn)。

（二）統(tǒng)一刑罰執(zhí)行體系的構(gòu)建

為了建立統(tǒng)一的刑罰執(zhí)行體制，保障刑罰執(zhí)行權(quán)被統(tǒng)一掌握在中立國家機關(guān)手中，避免執(zhí)行權(quán)與偵查權(quán)的沖突，也避免執(zhí)行權(quán)與審判權(quán)的矛盾，有必要將刑罰執(zhí)行權(quán)全部收歸司法行政機關(guān)統(tǒng)一行使。15參見焦占營：《統(tǒng)一刑罰執(zhí)行體制保障刑罰執(zhí)行公正》，載《法制日報》2014年12月3日。

首先，那些由公安機關(guān)負責執(zhí)行的刑事處罰，包括拘役、管制以及包括剝奪政治權(quán)利、驅(qū)逐出境在內(nèi)的部分附加刑，都應轉(zhuǎn)由司法行政機關(guān)予以執(zhí)行。未來可以考慮對被判處拘役的罪犯，放置在監(jiān)獄內(nèi)單獨執(zhí)行刑罰；對于被判處管制的罪犯，可以將其納入社區(qū)矯正的執(zhí)行體系之中；對被判處剝奪政治權(quán)利的罪犯，可以由司法行政機關(guān)聯(lián)絡其所在的村莊、街道或者社區(qū)，以保證這一刑事處罰的有效執(zhí)行。而對于那些被判處驅(qū)逐出境的外國人或無國籍人，可以由司法部司法協(xié)助部門根據(jù)國際條約或者根據(jù)互惠原則，有效執(zhí)行這類特殊的附加刑。

其次，那些由法院負責執(zhí)行的刑事處罰，包括死刑、罰金刑、沒收財產(chǎn)刑，都應被轉(zhuǎn)交司法行政機關(guān)加以執(zhí)行。作為一種旨在剝奪罪犯生命權(quán)的極刑，死刑的執(zhí)行應由司法行政機關(guān)下屬的監(jiān)獄負責執(zhí)行?？梢钥紤]在監(jiān)獄設(shè)置死刑執(zhí)行部門和執(zhí)行設(shè)施，在接到最高人民法院生效的死刑裁判文書和最高人民法院院長執(zhí)行死刑的命令之后，監(jiān)獄死刑執(zhí)行官員應指揮法警執(zhí)行死刑，檢察機關(guān)可以派員臨場監(jiān)督。與此同時，對于法院生效判處的罰金刑和沒收財產(chǎn)刑，也應由司法行政機關(guān)下設(shè)的執(zhí)行部門負責執(zhí)行，必要時可以采取諸如查封、扣押、劃撥、凍結(jié)、拍賣、變現(xiàn)等財產(chǎn)性執(zhí)行措施。對于所執(zhí)行來的財產(chǎn)，應一律上繳財政部門設(shè)置的國庫賬戶。檢察機關(guān)也應派員全程監(jiān)督司法行政機關(guān)的財產(chǎn)性執(zhí)行活動。

再次，在統(tǒng)一的刑罰執(zhí)行體系建立之后，司法行政機關(guān)除了繼續(xù)設(shè)置和完善監(jiān)獄、社會矯正機構(gòu)以外，還可以考慮組建新的刑罰執(zhí)行機構(gòu)。未來的監(jiān)獄可以繼續(xù)對所有被判處有期徒刑、無期徒刑和死刑的罪犯行使執(zhí)行權(quán)，還可以對被判處拘役的罪犯進行單獨關(guān)押，執(zhí)行特殊的教育矯正措施。未來的社區(qū)矯正機構(gòu)對那些被判處管制、緩刑、假釋的罪犯，執(zhí)行非監(jiān)禁性刑罰措施，包括監(jiān)督勞動、教育、治療、考察、評估等各項矯正措施，同時對那些被判處剝奪政治權(quán)利的罪犯，社區(qū)矯正部門也負責進行執(zhí)行。16參見賈曉文：《完善監(jiān)獄刑罰執(zhí)行與社區(qū)矯正銜接配合的相關(guān)機制》，載《中國司法》2016年第1期。那些被判處驅(qū)逐出境的罪犯，未來可以由司法部下設(shè)的司法協(xié)助局負責執(zhí)行。

至于那些被判處罰金刑、沒收財產(chǎn)刑的罪犯，司法行政機關(guān)可以考慮設(shè)置專門的財產(chǎn)刑執(zhí)行機構(gòu)負責執(zhí)行。同時，我國法律建立了違法犯罪所得的追繳制度，但并沒有將其納入刑事處罰的范圍，也沒有對其執(zhí)行建立較為完善的程序保障機制。為避免罪犯的合法財產(chǎn)受到任意剝奪，也為了防止其他個人的合法財產(chǎn)受到無理侵犯，有必要在將追繳環(huán)節(jié)納入正當程序的前提下，將追繳違法犯罪所得的執(zhí)行權(quán)納入刑罰執(zhí)行體系之中。

（三）民事和行政執(zhí)行體制的全面變革

早在2014年，司法改革決策者就提出了“審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)分離”的改革設(shè)想，但最高人民法院提出的改革方案卻是在法院內(nèi)部分別設(shè)置執(zhí)行實施機構(gòu)和執(zhí)行裁判機構(gòu)，實現(xiàn)所謂的“內(nèi)部審執(zhí)分離”。但經(jīng)驗表明，無論是審判業(yè)務庭與執(zhí)行機構(gòu)的分離，還是執(zhí)行機構(gòu)內(nèi)部執(zhí)行實施權(quán)與執(zhí)行裁判權(quán)的分離，都存在一些難以克服的缺陷和弊端。這種內(nèi)部審執(zhí)分離既無法解決結(jié)構(gòu)性的“執(zhí)行難”問題，也無法解決由于審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)集中在法院所帶來的自由裁量權(quán)濫用問題，甚至難以避免制度性的執(zhí)行腐敗問題。因此，民事和行政執(zhí)行體制改革的唯一出路還是推行全面的“外部審執(zhí)分離”，也就是將民事和行政裁判的執(zhí)行權(quán)全部交由司法行政機關(guān)負責行使，法院專心致志地從事民事和行政裁判活動。

具體來說，未來民事案件和行政訴訟案件的裁判活動可分為兩個部分：一是實體性審判活動，也就是對提起民事訴訟和行政訴訟的案件，為確定民事責任和行政處罰的合法性問題所進行的所有審判活動；二是執(zhí)行裁判活動，也就是在執(zhí)行過程中遇有諸如訴訟標的變更、執(zhí)行對象發(fā)生變化或者執(zhí)行案外人提出異議的情況，執(zhí)行實施機構(gòu)應當中止執(zhí)行活動，將前述事項交由法官予以裁決，后者經(jīng)過審查作出執(zhí)行裁定。上述兩項司法裁判權(quán)都應由法院加以行使，但可以進行必要的分離，也就是前一種裁判權(quán)由民事審判和行政審判部門行使，后一種裁判權(quán)則由專門的執(zhí)行裁判法官負責行使。

至于未來對民事和行政裁判的執(zhí)行實施權(quán)，則一律交由司法行政機關(guān)負責行使?？梢钥紤]在司法行政機關(guān)內(nèi)部組建民事行政裁判執(zhí)行部門，由其負責對全部民事和行政裁判加以執(zhí)行。為保證民事和行政裁判執(zhí)行的順利實施，可以在該執(zhí)行部門配備必要的司法警察和執(zhí)行設(shè)備，對被執(zhí)行人采取包括查封、扣押、凍結(jié)、拍賣、變現(xiàn)等在內(nèi)的一系列執(zhí)行措施，必要時對于那些阻礙執(zhí)行活動的被執(zhí)行人，也可以經(jīng)執(zhí)行裁判法官批準，采取剝奪人身自由的強制措施。但無論如何，在執(zhí)行實施過程中，一旦發(fā)生諸如執(zhí)行標的變更、執(zhí)行對象發(fā)生變化或者案外人提出異議等情形的，執(zhí)行人員應當立即中止執(zhí)行活動，將有關(guān)事項提交執(zhí)行法官負責裁決。一旦執(zhí)行法官作出裁決，司法行政機關(guān)的執(zhí)行部門將恢復執(zhí)行活動的進行。

（四）統(tǒng)一法律服務體系的構(gòu)建

迄今為止，經(jīng)過多年的司法行政體制改革，我國已經(jīng)在律師、公證、法律援助、司法鑒定、人民調(diào)解等領(lǐng)域初步形成了多元化的法律服務制度。在管理體制上，司法行政機關(guān)對這些法律服務業(yè)也從原來的行政控制向行業(yè)調(diào)控方向進行轉(zhuǎn)變。未來，為保障法律服務業(yè)的健康發(fā)展，司法行政機關(guān)應考慮建立統(tǒng)一的法律服務體系。

具體而言，在對律師、公證、法律援助、司法鑒定、人民調(diào)解等法律服務業(yè)的管理過程中，司法行政機關(guān)應在總結(jié)成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，建立一套統(tǒng)一的行業(yè)調(diào)控制度。司法行政機關(guān)應允許所有這些領(lǐng)域的法律服務機構(gòu)按照自負盈虧、自主經(jīng)營的原則從事法律服務活動，將這些機構(gòu)中的法律服務人員按照專業(yè)法律服務人員來加以管理。無論是對法律服務機構(gòu)還是對法律服務人員，司法行政機關(guān)都應采取行業(yè)調(diào)控的方式進行管理，也就是通過確立法律服務業(yè)的準入資格、頒發(fā)執(zhí)業(yè)證書、確定服務范圍、進行名冊登記、制定并維護職業(yè)倫理規(guī)范、進行教育培訓、組織紀律懲戒等方式，對法律服務機構(gòu)和服務人員進行監(jiān)督和調(diào)控。另一方面，應當全面推動法律服務協(xié)會的建立和完善，將部分行業(yè)調(diào)控職能逐漸交付法律服務協(xié)會來行使。目前，律師、公證和司法鑒定已經(jīng)組建了相關(guān)的行業(yè)協(xié)會，未來的法律援助、人民調(diào)解甚至與社區(qū)矯正有關(guān)的司法社工領(lǐng)域，也應組建相應的法律援助協(xié)會、人民調(diào)解員協(xié)會以及司法社會工作者協(xié)會。在這些法律服務行業(yè)協(xié)會組建完畢的前提下，逐漸由這些行業(yè)協(xié)會來組織從業(yè)人員教育培訓，維護從業(yè)人員的合法權(quán)益，對違規(guī)違紀人員進行必要的紀律懲戒。

考慮到未來的社區(qū)矯正機構(gòu)將承擔更多非監(jiān)禁刑的執(zhí)行職能，而單靠司法行政機關(guān)設(shè)在基層的社區(qū)矯正人員根本不足以完成這方面的使命，因此，可以考慮借鑒和推廣北京、上海等地的改革經(jīng)驗，全面組建社會工作者服務機構(gòu)，并將其納入法律服務體系之中。目前，社會工作者的工作機構(gòu)一般設(shè)在共青團、高校、非營利性組織等之中，可以協(xié)助社區(qū)矯正機構(gòu)提供多方面的服務工作。17參見許同祿：《深入推進公共法律服務體系構(gòu)建》，載《中國司法》2013年第5期。未來，為有效地規(guī)范這些社工機構(gòu)的工作，司法行政機關(guān)有必要組建司法社會工作者協(xié)會，對司法社工的從業(yè)資格、從業(yè)范圍、名冊登錄、職業(yè)倫理維護、權(quán)益維護、紀律懲戒等加強管理和調(diào)控，使該項服務業(yè)得到健康發(fā)展。

（五）法學教育管理體制的變革

對于那些已經(jīng)開辦法律院系的全日制高等學校，司法行政機關(guān)應當充分運用其管理國家統(tǒng)一法律執(zhí)業(yè)職格考試的便利，對于這些高校的法學教育水平、師資狀況、辦學質(zhì)量、人才培養(yǎng)、畢業(yè)生水平等進行定期審查和評估。經(jīng)過這種定期的、動態(tài)化的審查和評估，司法行政機關(guān)可以對各高校法學教育水平可以設(shè)置卓越、優(yōu)秀、良好、合格、不合格等若干級別。對于那些辦學水平持續(xù)下降的高校，司法行政機關(guān)可以公開進行警示。司法行政機關(guān)經(jīng)過嚴格的審查程序，對于那些法學教育水平不高、師資匱乏、課程設(shè)置不合理、人才培養(yǎng)等都無法達到合格級別的高校，可以暫停該學校畢業(yè)生參加國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試的資格，并督促其限期整改。在整改期仍然無法達到司法行政機關(guān)所確定的法學教育最低標準的，建議永久性地剝奪其畢業(yè)生參加法律職業(yè)資格考試的資格。

（六）司法研修制度的確立

在國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試制度推行之后，有必要建立全國統(tǒng)一的司法研修制度。具體設(shè)想是在司法部組建國家司法官學院，在各省、直轄市、自治區(qū)組建國家司法官學院分院。未來的國家司法官學院同時負責兩項教育培訓事務：一是對通過法律職業(yè)資格考試的人士，安排為期兩年的法律事務培訓；二是對現(xiàn)任法官、檢察官、司法行政官員進行定期的在職教育培訓。

對于各省、直轄市、自治區(qū)每年通過法律職業(yè)資格考試的人士，國家司法官學院分院安排統(tǒng)一的司法研修。在為期兩年的研修期間，學院將為其安排一系列司法實務操作類課程，由經(jīng)驗豐富的資深法官、檢察官、律師為其講授法律實務課程，同時安排其進入法院、檢察院、律師事務所、公證處、公安機關(guān)、司法行政機關(guān)、仲裁機構(gòu)等進行實習，以便對法律運作情況有全面的了解。在司法研修結(jié)束后，要舉行法律實務方面的考試，考試通過者方具有從事法律職業(yè)的資格。

（七）在職司法官教育培訓體系的統(tǒng)一構(gòu)建

為確保法官、檢察官和司法行政官員獲得統(tǒng)一的教育培訓，有必要組建統(tǒng)一的國家司法官學院，并在各省建立分院。未來的國家司法官學院直接隸屬于司法部，各省、直轄市和自治區(qū)所設(shè)立的分院，則隸屬于各省級司法行政機關(guān)，并受國家司法官學院的業(yè)務指導。在對通過法律職業(yè)資格考試的人士提供司法研修課程的同時，這些司法官學院分院還要為現(xiàn)任法官、檢察官提供在職教育培訓。與此同時，法院、檢察院和司法行政系統(tǒng)都有各自的司法警察，這些司法警察也應受到不間斷的專業(yè)教育訓練，未來應由司法部重新組建國家司法警官學院，并在各省、直轄市、自治區(qū)開設(shè)分院，對上述三個機關(guān)的司法警察進行統(tǒng)一的教育培訓。

目前，法官、檢察官和司法行政官員幾乎都接受過系統(tǒng)的法學專業(yè)教育，這些人員的在職教育培訓應著眼于應用性和前沿性，盡量由資深的專家型法官、檢察官、司法行政官員授課，并輔之以有效解決法律實務問題的課程安排。與此同時，考慮到在法院、檢察院和司法行政機關(guān)工作的司法警察，也都受到過系統(tǒng)的專業(yè)訓練，那種常規(guī)的、基礎(chǔ)性的教育培訓顯然是多余的，對這些司法警察的培訓也應側(cè)重關(guān)于應用性、實戰(zhàn)性和前沿性，以確保這些司法警察得到與時俱進的在職培訓，從而提高各自的技戰(zhàn)術(shù)水平。

（八）政府法律事務與司法行政事務的統(tǒng)一管理

根據(jù)司法行政事務與政府法律事務相統(tǒng)一的原則，未來的司法行政機關(guān)應加大對政府法律事務的管理力度。為確保司法行政機關(guān)成為名副其實的政府法務部門，降低政府法律事務的管理成本，促進司法行政事務與政府法律事務管理上的有機整合，有必要將政府下設(shè)的法制局（辦公室）予以取消，將其職能全部劃歸司法行政機關(guān)加以行使。

隨著國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試制度的推行，無論是司法行政人員還是政府法制人員，都將經(jīng)由統(tǒng)一的法律職業(yè)資格考試產(chǎn)生，并都被要求具有法學本科以上的專業(yè)學歷。在這種統(tǒng)一法律學歷和統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試的資格要求下，司法行政官員與政府法制人員就具有了同質(zhì)性，政府法制部門被整合進入司法行政機關(guān)就具有現(xiàn)實的基礎(chǔ)。未來，在司法部和各省級司法行政機關(guān)之下，可以設(shè)置政府法制部門，專門負責法律的起草和行政法規(guī)、地方性法規(guī)的編纂，并對其他行政部門起草的行政規(guī)章進行及時的審查核實。如需要提交同級人大或其常委會加以審議的，該法制部門還應從事相應的工作。

與此同時，鑒于各級政府法制機構(gòu)還負責對各級、各類仲裁機構(gòu)的管理工作，未來取消政府法制機構(gòu)之后，對仲裁機構(gòu)的管理權(quán)也應被劃歸司法行政機關(guān)。當然，這種對仲裁機構(gòu)的管理，也應被納入統(tǒng)一的法律服務體系。司法行政機關(guān)應負責仲裁機構(gòu)的組建、仲裁員資格的授予、仲裁員名冊的登錄、仲裁員權(quán)益的維護和仲裁員的紀律懲戒等事項，但對于仲裁委員會的仲裁活動則不予干預，尊重其仲裁結(jié)論的獨立形成。

不僅如此，隨著信訪工作逐漸被納入法制的軌道，政府信訪部門接受群眾來信來訪的工作也應逐步被劃歸司法行政機關(guān)。畢竟，目前的信訪案件大都屬于“涉法信訪案件”，也就是與公、檢、法三機關(guān)辦理的訴訟案件有著直接或間接的關(guān)系。由司法行政機關(guān)統(tǒng)一行使對信訪工作的管理職能，有助于及時為信訪人提供法律援助服務，及時組織對有關(guān)重大信訪案件的聽證，及時將案件轉(zhuǎn)交相關(guān)部門予以處置。司法行政機關(guān)統(tǒng)一行使信訪管理職能，對于信訪人員的息訴罷訪、信訪案件的公正處理以及社會和諧穩(wěn)定的實現(xiàn)，都具有積極的意義。