事實上，人民檢察院代表國家和社會對那些無人訴、不愿訴、不敢訴的行政公益案件以及特定的民事公益案件進行公訴，不僅是公訴權(quán)理論的題中之義，而且也是當前社會發(fā)展的迫切要求。

程雪陽

即將進行的監(jiān)察委員會改革，對于檢察機關(guān)的發(fā)展來說，既是挑戰(zhàn)，也是機遇。在這個歷史轉(zhuǎn)折點，人民檢察院下一步如何定位和發(fā)展，確實需要認真思考。

公訴權(quán)是檢察權(quán)的核心

我認為，對于這個問題的思考，要回到現(xiàn)行的憲法秩序中來，而不應(yīng)急于修改憲法。根據(jù)現(xiàn)行憲法第129條關(guān)于“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)”的規(guī)定，以及第131條關(guān)于“人民檢察院依照法律規(guī)定獨立行使檢察權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉”的規(guī)定，人民檢察院的機關(guān)性質(zhì)是法律監(jiān)督機關(guān)，但這一機關(guān)授予給該機關(guān)的權(quán)力卻并非是抽象或?qū)挿旱摹胺杀O(jiān)督權(quán)”，而是“檢察權(quán)”。

什么是“檢察權(quán)”呢？學術(shù)界有許多不同的見解，但幾乎所有的見解都同意，公訴權(quán)應(yīng)當是檢察權(quán)的核心，檢察院的功能就在于，通過公訴權(quán)的行使來代表和維護國家、社會和公共利益。從這個角度來看，人民檢察院即便是對其他單位進行法律監(jiān)督，也主要應(yīng)當通過公訴權(quán)的方式來行使，而不宜在訴訟之外再行使其他的法律監(jiān)督權(quán)。

多年以來，檢察機關(guān)一直在以“國家、社會和公共利益代言人和維護者”的身份，積極行使公訴權(quán)，但該項權(quán)力的行使被嚴格限制在刑事訴訟領(lǐng)域。不過，這樣的實踐結(jié)果并不表明，人民檢察院的“公訴權(quán)”只能在刑事公訴領(lǐng)域行使。事實上，人民檢察院代表國家和社會對那些無人訴、不愿訴、不敢訴的行政公益案件以及特定的民事公益案件進行公訴，不僅是公訴權(quán)理論的題中之義，而且也是當前社會發(fā)展的迫切要求。

比如，自2015年起，環(huán)保組織對某市的小麥重金屬超標問題進行了持續(xù)跟蹤觀察。2017年6月麥熟時，環(huán)保組織發(fā)現(xiàn)，之前所舉報的重金屬污染地塊不但仍舊種植著小麥，而且已經(jīng)成熟的小麥依然存在重金屬鎘超標的問題，但本地政府對此并沒有采取相關(guān)監(jiān)管和處理措施。

很顯然，對于這種政府行政不作為的案件，就可以由人民檢察院通過提出行政公益訴訟的方式來進行法律監(jiān)督。實際上，這也正是十八屆四中全會提出“檢察機關(guān)在履行職責中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正。探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度”的原因。而全國人大常委會也已經(jīng)于2015年7月1日授權(quán)最高人民檢察院在北京、內(nèi)蒙古等十三個省級單位，就生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等問題開展提起公益訴訟試點的工作。由此觀之，開展公益訴訟（特別是行政公益訴訟），不但會成為檢察業(yè)務(wù)新的增長點，而且還可能會成為人民檢察院轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。

保障公訴權(quán)的四項改革建議

當然，任何公權(quán)力的規(guī)范運行都離不開必要的制度保障。就行政公益訴訟而言，我認為，應(yīng)當結(jié)合這種訴訟的特殊性，對現(xiàn)行的行政訴訟制度進行系統(tǒng)的完善。篇幅所限，這里主要討論其中的幾個重點問題。

首先，要建立和完善行政公益訴訟的訴前程序。比如，檢察院在提出行政公益訴訟之前，應(yīng)當首先向相關(guān)行政主體送達檢察建議，并可以通過約談的方式就檢察建議的內(nèi)容進行溝通和說明。如果相關(guān)行政主體在一定的期限內(nèi)（比如1-2個月內(nèi)）對檢察建議置之不理或者依然沒有履行法定職責，檢察院才可以依法提起行政公益訴訟。請注意，這種訴前程序并沒有脫離檢察權(quán)的公訴職能。因為公訴權(quán)是一個權(quán)力束，并不僅僅是指開庭進行公訴這樣簡單。在實踐過程中，為了確保檢察機關(guān)公訴權(quán)的順利行使，而為其配置一些必要的輔助性權(quán)力（比如必要的調(diào)查權(quán)和檢察建議權(quán)），也是理所應(yīng)當?shù)摹?/p>

其次，現(xiàn)行行政訴訟法第2條第1款規(guī)定，“公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟”。這一規(guī)定顯然無法容納人民檢察院所提起的行政公益訴訟，因為檢察院是為了“維護國家、社會和公共利益”而非自身的利益進行訴訟的。

由此觀之，行政訴訟法需要在全國人大常委會授權(quán)的公益訴訟試點工作結(jié)束之后進行修改。具體來說，應(yīng)當在該法第2條中增加一款，并作出如下規(guī)定“人民檢察院認為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的行政行為，侵犯國家、社會或公共利益的，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟”。

再次，行政公益訴訟應(yīng)當嚴格堅持以審判為中心，在審判權(quán)的主導下開展具體的訴訟工作。在具體的訴訟過程中，人民檢察院如果認為法院對案件的事實認定或法律適用有誤，可以通過審級制度向上級法院提出上訴，如果認為具體的法官存在貪污受賄、枉法裁判或?qū)徟袡?quán)濫用的情況，則應(yīng)當在庭審結(jié)束后向?qū)ｉT且統(tǒng)一的司法官紀律懲戒委員會提出，然后由后者進行調(diào)查和處理。目前人民檢察院對法院所行使的民事訴訟和行政訴訟監(jiān)督權(quán)，未來不宜再繼續(xù)行使。

最后，在證據(jù)規(guī)則上，行政公益訴訟依然應(yīng)當適用舉證責任倒置的標準。其原因一方面在于，人民檢察院并非是行政行為的對象人，因此在實踐過程中，其獲得相關(guān)行政信息的機會、方式和能力不但沒有一般的行政相對人更為方便或優(yōu)越，反而可能比具體的行政相對人還要更差一些。另一方面，相關(guān)行政主體是否履行法律所賦予的職責，其自身最為清楚。所以，當相關(guān)行政主體被訴至法院時，無論是行政公益訴訟，還是普通的行政訴訟，行政機關(guān)都應(yīng)該已經(jīng)掌握了充分的證據(jù)來證明其行政行為的合法性，否則就要面臨敗訴的風險。

（作者為蘇州大學王健法學院副教授，院長助理）