謝 燮 交通運輸部水運科學(xué)研究院研究員、經(jīng)濟學(xué)博士

對港口資源整合的思考

謝 燮 交通運輸部水運科學(xué)研究院研究員、經(jīng)濟學(xué)博士

近幾年，受長江經(jīng)濟帶、“一帶一路”國家戰(zhàn)略等的驅(qū)動，國內(nèi)港口動作不斷。進(jìn)入2017年，國內(nèi)港口資源整合再次迎來新一輪熱潮。那么，如何看待新一輪的港口資源整合熱潮？未來港口資源整合應(yīng)沿著什么路徑進(jìn)行？

港口資源整合的歷史

港口資源包括自然資源、經(jīng)營資源和行政資源。自然資源主要包括岸線、水域、陸域等資源；經(jīng)營資源，包括港口生產(chǎn)經(jīng)營中所需要的人力、財力、物力、市場、管理、信息、知識技能和技術(shù)，以及品牌等資源，既有看得見摸得著的碼頭、堆場、航道、設(shè)施設(shè)備等有形資源，也有管理、信息、知本、技術(shù)等無形資源；行政資源，包括政府對港口行業(yè)的行政管理以及其他涉及到港口相關(guān)業(yè)務(wù)管理的部門、層級、體制、政策、法律、法規(guī)等要素。港口資源整合就是通過行政、市場等手段，將某一特定區(qū)域內(nèi)、具有相同腹地、占有相同資源、存在一定競爭關(guān)系的港口自然資源、經(jīng)營資源和行政資源在不同主體間進(jìn)行優(yōu)化配置，以實現(xiàn)港口自然資源的高效利用。簡言之，港口資源整合就是港口資源的優(yōu)化配置。

“我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展‘十二五’規(guī)劃綱要”中明確提出：“要深化港口岸線資源整合、優(yōu)化港口布局”。2011年12月17日，交通運輸部出臺的《關(guān)于促進(jìn)沿海港口健康持續(xù)發(fā)展的意見》中提出“繼續(xù)推進(jìn)港口結(jié)構(gòu)調(diào)整與資源整合”。

2003年開始，上港集團實施“長江戰(zhàn)略”，沿著集裝箱運輸鏈向長江腹地南通、武漢、南京、重慶、九江等港口進(jìn)行投資。上港集團從企業(yè)經(jīng)營資源層面進(jìn)行的資源整合，取得了很好的效果，與長江沿線各港口在資本、業(yè)務(wù)等方面的合作，將港口腹地從長三角伸入整個長江流域。

2006年1月1日，廈門和漳州兩市所管轄的8個港區(qū)成立了新的廈門港口管理局，這次改革涉及廈門、漳州兩市和招商局漳州開發(fā)區(qū)，是對跨行政區(qū)域港口整合的一次探索、創(chuàng)新和突破，對于加強廈門灣港口資源整合和綜合開發(fā)、改善廈門港集疏運條件、進(jìn)一步做大做強廈門港，更好地發(fā)揮廈門龍頭港對整個海峽西岸經(jīng)濟區(qū)發(fā)展乃至全國內(nèi)地縱深腹地的輻射效應(yīng)，對今后福建其他海灣“一灣兩港”的整合改革都將起到促進(jìn)作用。

2007年，廣西自治區(qū)把原防城港、欽州和北海三港的國有資產(chǎn)重組，成立了廣西北部灣國際港務(wù)集團，對北部灣港口進(jìn)行統(tǒng)一經(jīng)營。廣西北部灣國際港務(wù)集團的成立，對減少惡性競爭、提高岸線資源利用效率發(fā)揮了巨大的作用。

2008年，在遼寧省政府支持下，大連港集團和錦州港集團組建了共同開發(fā)錦州港西部海域的合資公司；其后，遼寧省政府要求大連港集團對綏中、葫蘆島、錦州、太平灣、海洋紅等地港口資源的整合、營口港集團對盤錦港口資源的整合，推進(jìn)遼寧沿海港口資源的優(yōu)化配置。

2009年，河北港口集團有限公司成立，旨在發(fā)揮秦皇島、唐山、滄州三地港口優(yōu)勢，在繼續(xù)保持煤炭業(yè)務(wù)優(yōu)勢、確保國家能源運輸安全的同時，大力發(fā)展雜貨、集裝箱和綜合物流業(yè)務(wù)，加速產(chǎn)業(yè)聚集，推動結(jié)構(gòu)升級，積極拉動冀中南、環(huán)京津和冀東三大經(jīng)濟區(qū)發(fā)展。

2015年8月28日，浙江省海港投資運營集團有限公司由浙江省海洋開發(fā)投資集團有限公司更名后在舟山正式揭牌。2015年9月29日，寧波港集團與舟山港集團完成控股式合并，成立寧波舟山港集團有限公司并在寧波掛牌。2015年12月，寧波舟山港集團資產(chǎn)注入省海港集團，成為省海港集團的全資子公司；寧波港股份通過定向增發(fā)，吸收舟山港股份資產(chǎn)。

2017年5月22日，江蘇省港口集團有限公司在南京正式掛牌成立。新集團總資產(chǎn)900億元左右，凈資產(chǎn)300億元左右。最大股東為江蘇省國資委下屬的江蘇交通控股有限公司，省屬港航企業(yè)以及南京、連云港、蘇州、南通、鎮(zhèn)江、常州、泰州、揚州等沿江沿海8市國有港口企業(yè)，已整合并入江蘇省港口集團。而此前納入《江蘇省沿江沿海港口布局規(guī)劃（2015-2030年）》的鹽城港和無錫（江陰）港，目前還未在江蘇省港口集團中納入。江蘇省港口集團的經(jīng)營范圍則主要包括：港口運營管理，港口基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，遠(yuǎn)洋、沿海、長江及內(nèi)河航運，陸上貨物運輸，倉儲物流，大宗商品交易，港口和航運配套服務(wù)，沿江沿海岸線及陸域資源收儲和開發(fā)利用，港口產(chǎn)業(yè)投資，涉江涉海涉港資產(chǎn)管理，股權(quán)和基金的投資、管理和運營。

伴隨著企業(yè)層面的整合，對行政資源的整合也越發(fā)強烈，比如廣西北部灣成立北部灣港口管理局，標(biāo)志著廣西北部灣港三港整合后，真正意義上實現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一運營的“四統(tǒng)一”管理模式正式開啟。2015年底，中央編辦批準(zhǔn)浙江組建海洋港口發(fā)展委員會，為省政府直屬正廳級機構(gòu)。省海港委將根據(jù)省政府授權(quán)履行有關(guān)省級經(jīng)濟管理權(quán)限，負(fù)責(zé)海洋和港口經(jīng)濟發(fā)展的宏觀管理和綜合協(xié)調(diào)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理全省海洋港口發(fā)展工作。

港口資源整合的價值與效應(yīng)

港口資源整合作為優(yōu)化資源配置、提升港口資源利用效率、減少惡性競爭等的有效手段，符合政府進(jìn)行有效宏觀調(diào)控的需要，也符合港口企業(yè)追求自身做大做強和可持續(xù)發(fā)展的需要，其發(fā)展方向是正確的。港口資源整合，有利于摒棄相鄰港口之間的同質(zhì)化競爭、優(yōu)化和集約使用岸線、優(yōu)化港口的集疏運體系、探索最佳的物流通道等方面都有積極意義。在現(xiàn)階段，港口適應(yīng)度已經(jīng)逐步走向適度超前，少數(shù)區(qū)域已經(jīng)出現(xiàn)了能力過剩。在這樣的市場環(huán)境下開展資源整合，倒是容易在各種利益的相互交織中達(dá)成一致意見。省級層面的港口集團雖然得以成立，但各個港口的地域?qū)傩砸廊淮嬖?。比如連云港與南京港之間雖然整合了，但卻不會影響各自市場供需關(guān)系，二者在定價方面的協(xié)調(diào)顯然不可能。如果堅信港口的地域?qū)傩砸约芭c各自的物流通道之間關(guān)聯(lián)的市場屬性，那么省域內(nèi)港口的合與分確實不會對市場造成什么影響。

當(dāng)看到整合帶來諸多收益的同時，卻也可能產(chǎn)生諸多意想不到的問題。必須認(rèn)識到，港口資源整合并不是一個具有普適性的資源優(yōu)化配置方式，也不是港口行業(yè)調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式的唯一手段，是在某一特定區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展條件、港口自然條件和行業(yè)發(fā)展條件下出現(xiàn)的一種必然趨勢，港口資源整合牽扯到利益的調(diào)整和重新分配，是有成本、有代價、有風(fēng)險的，如果處理不當(dāng)，會產(chǎn)生負(fù)效益，背離利用港口資源整合促進(jìn)港口資源利用效率提高的目的。

當(dāng)省域內(nèi)的港口都變成一家港口企業(yè)的時候，原先通過市場競爭來確定的市場格局變成了企業(yè)內(nèi)部各區(qū)域板塊之間的格局。這種格局下，價格信號如何真實地傳遞市場的供需關(guān)系？市場競爭的邏輯是優(yōu)勝劣汰，劣汰的過程確實是社會資源的損失。但是當(dāng)港口企業(yè)都變成一家的時候，固然少了劣汰帶來的社會資源損失，但會不會產(chǎn)生因激勵不足導(dǎo)致的效率損失？整合之后的港口集團，可能會因為企業(yè)內(nèi)的相互協(xié)調(diào)而產(chǎn)生物流網(wǎng)絡(luò)優(yōu)化效應(yīng)，這是正面效應(yīng)，但會不會因為價格信號失靈而產(chǎn)生對供需關(guān)系不敏感，反而降低物流運行效率的情況？《港口法》的基本邏輯是“一城一港”，而現(xiàn)在許多省已經(jīng)變成了“一省一港”，市級的港口管理機構(gòu)如何對省級的港口企業(yè)進(jìn)行管理？交通運輸主管部門，該如何對日益盛行的港口資源整合進(jìn)行行業(yè)管理？該如何讓其進(jìn)入良性發(fā)展的軌道并排除其可能涉嫌的不正當(dāng)競爭或壟斷？省域的港口資源整合并非把所有的港口都整合在內(nèi)，省域內(nèi)其他未被整合進(jìn)來的港口，未來在參與競爭的過程中是否處于劣勢？中小港口企業(yè)和民營企業(yè)的利益如何保障？一家獨大的企業(yè)來服務(wù)客戶更好，還是讓大中小企業(yè)都來參與市場更好？大企業(yè)有規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)，卻也會產(chǎn)生大企業(yè)病，企業(yè)內(nèi)耗同樣會造成社會資源的浪費。

社會各界對港口資源整合的認(rèn)識

筆者對省級層面的港口資源整合進(jìn)行了一次問卷調(diào)查，調(diào)查的主題是：“您對成立省級層面的港口集團有何看法？”其下有三個問題：第一，對港口集團自身有好處，但會損害上下游企業(yè)的利益；第二，對港口集團乃至上下游企業(yè)都沒有好處；第三，不好判斷，依賴企業(yè)運行模式以及政府監(jiān)管力度。選中第一條的有40人，選中第二條的也是40人，選中第三條的是32人。由此可見，社會各界對于省級層面的港口資源整合并沒有明顯的傾向性意見，成敗與好壞都依賴未來整合過程中的具體實踐。

還有不少朋友直接以留言的形式發(fā)表了觀點。比如：

廣州港集團副總經(jīng)理宋小明——省級層面沒有問題的，各種法律特別是反壟斷法懸在頭上，價格上不可能亂來，何況，各省之間還有競爭，各種運輸方式還在競爭。有利的是海洋岸線資源不再過度開發(fā)，各港口企業(yè)集團的發(fā)展不再耗費大量財政補貼，政府可以將原來補貼的財政資金用于改善民生。接下來，港口行政管理體制也應(yīng)該做相應(yīng)的改變。

國家發(fā)改委綜合所王東明——逆市場化不可能有優(yōu)質(zhì)服務(wù)。不知道你是否看過當(dāng)時國營飯館服務(wù)員的臉色？現(xiàn)在都在國有化和集團化，相互壟斷和互相頂牛，只能是系統(tǒng)效率的缺失。

雅科德（上海）海事服務(wù)有限公司總經(jīng)理張兵華——行政手段確實也有局限性，但在港口這一塊應(yīng)該還是有效的，因為港口業(yè)務(wù)的總體需求基本取決于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟尤其是貿(mào)易的體量，被其它地方的港口替代的比例不是很大。因此在需求基本不變的情況下調(diào)整港口的整體供應(yīng)、優(yōu)化布局，是供給側(cè)改革的有效之舉。但造船和航運行業(yè)則不同，其市場總體需求和供應(yīng)是全球范圍的，地方政府甚至以中國之大都無法改變市場的需求和供應(yīng)，因而不少干預(yù)政策既解決不了問題，也常令人詬病。行政手段確實不可推而廣之。在市場高漲、供不應(yīng)求的時候，以市場手段解決問題是最快的滿足市場需求并避免壟斷的手段。但在低迷、供過于求的階段，壟斷不是主要矛盾，市場的手段不一定有效。而且各地政府往往出于各種因素的考量對本地的投資要扶持，會進(jìn)一步追加投資或持續(xù)輸血，結(jié)果造成更大的浪費，造船行業(yè)就是一個典型的例子。因此港口行業(yè)和造船行業(yè)這種重資產(chǎn)型的行業(yè)在限定的市場范圍內(nèi)在市場低迷期利用一下行政手段能夠在短期內(nèi)解決嚴(yán)重的投資浪費和資源錯配問題，從而降低整個行業(yè)的成本，因而未必不是一個好方案。

連云港海通物流有限公司副總經(jīng)理張國興——通過行政的力量而非市場之手所搞的整合，只會助推壟斷，航運企業(yè)會更難。

江蘇金馬運業(yè)有限公司董事長江宗金——港口資源整合后對區(qū)域港口經(jīng)濟發(fā)展十分有益，將會淘汰一批中小弱經(jīng)營管理不好的企業(yè)。

港口資源整合的總體方向

在當(dāng)前和未來較長時期內(nèi)港口需求逐步放緩、而港口碼頭能力已經(jīng)出現(xiàn)局部過剩的背景下，除進(jìn)一步加強港口規(guī)劃管理，嚴(yán)格控制岸線、水域、陸域等自然資源使用外，未來我國沿海港口資源整合的重點是對經(jīng)營資源的整合，通過對經(jīng)營資源的整合實現(xiàn)自然資源的優(yōu)化配置，并輔之以適當(dāng)?shù)男姓Y源整合。在港口經(jīng)營資源整合的手段上，應(yīng)該讓市場作為配置資源的決定性作用，輔之以政府政策引導(dǎo)，以企業(yè)為主體，鼓勵采取兼并重組、交叉持股等產(chǎn)權(quán)紐帶的方式進(jìn)行整合。同時也要認(rèn)識到，港口資源整合不應(yīng)“一刀切”，而應(yīng)根據(jù)各地經(jīng)濟社會和港口發(fā)展的情況有針對性地進(jìn)行整合，整合的早晚、快慢和節(jié)奏需要把握。

江蘇省提出了“港口強省”的口號，其中“強”應(yīng)該是服務(wù)方的服務(wù)能力更強，并且具有可持續(xù)發(fā)展能力。作為整合后的港口集團，應(yīng)該有義務(wù)向全社會傳達(dá)這樣的信息：整合的目標(biāo)不是增強自身的話語權(quán)，不是形成壟斷力，而是為了更好地為客戶服務(wù)。希望看到港口企業(yè)的社會責(zé)任在資源整合過程中彰顯，而不是將過去過度投資帶來的惡果讓全社會承擔(dān)。港口企業(yè)整合在給港口帶來正向價值的同時，也希望對上下游產(chǎn)業(yè)鏈帶來正向價值，并有利于節(jié)約行政資源，優(yōu)化自然資源利用。如果上述幾方面都是正面價值，那么這樣的港口資源整合就是成功的。