陳鑫高

摘要：在政策執(zhí)行理論研究中，學(xué)者T.B Smith率先提出影響執(zhí)行過程模型。在分析政策執(zhí)行過程中，史密斯依托理想的政策、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體以及環(huán)境因素構(gòu)建執(zhí)行過程系統(tǒng)，上承政策執(zhí)行，下啟政策反饋。史密斯生態(tài)執(zhí)行理論在研究政策執(zhí)行方面具有重要的理論與現(xiàn)實(shí)意義，有必要對(duì)其內(nèi)在邏輯進(jìn)行研究。

關(guān)鍵詞：政策執(zhí)行；理論模型；內(nèi)在邏輯

中圖分類號(hào)：F234.5 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2017）012-00-02

一、史密斯生態(tài)—執(zhí)行理論提出背景

政策制定或政策目標(biāo)會(huì)和實(shí)際政策執(zhí)行存在偏差，這是美國學(xué)者佩爾茲曼與Wildavsky在《執(zhí)行》一書提出的觀點(diǎn)，其改變了民眾對(duì)于政府政策執(zhí)行的結(jié)果持續(xù)滿意的現(xiàn)象，人們開始重新對(duì)政府政策執(zhí)行進(jìn)行績效考核，學(xué)者們開始將研究視角轉(zhuǎn)向政策執(zhí)行并開始對(duì)執(zhí)行理論進(jìn)行大量研究。

從執(zhí)行目的方面分析，瓊斯提出政策執(zhí)行是將政策實(shí)際化的各項(xiàng)行動(dòng)。①其中主要體現(xiàn)在政府主體的實(shí)踐上。

從執(zhí)行過程來看，寧騷提出政策執(zhí)行是執(zhí)行主體為了讓政策現(xiàn)實(shí)化，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的行動(dòng)過程②。

從執(zhí)行地位方面分析，羅秀紅認(rèn)為，政策執(zhí)行是整個(gè)政策過程的中介環(huán)節(jié)和重要階段， 體現(xiàn)行政管理和行政效能的終極目標(biāo)。③

結(jié)合上述學(xué)者的觀點(diǎn)，政策執(zhí)行包括決策的現(xiàn)實(shí)化與政策目標(biāo)的追求實(shí)踐兩個(gè)方面，在此我們定義政策執(zhí)行就是政府機(jī)構(gòu)等組織將決策轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)并加以實(shí)際行動(dòng)使其變?yōu)閷?shí)際化的過程。

新西蘭學(xué)者T.B史密斯在歸納總結(jié)前人研究基礎(chǔ)上，在“政策執(zhí)行過程”一文中率先提出影響政策執(zhí)行因素模型④，其是研究政策執(zhí)行過程中各相關(guān)因素相互作用機(jī)制的理論框架，為政策執(zhí)行研究開辟了新的道路，對(duì)政策執(zhí)行分析意義非凡。

二、史密斯政策執(zhí)行模型四大要素

1.理想化的政策。從合理性、合法性與可行性三個(gè)方面進(jìn)行判斷。⑤理想化的政策是決定政策實(shí)現(xiàn)的前提，是政策執(zhí)行的根本。

2.執(zhí)行機(jī)構(gòu)。將政策實(shí)際化的組織。這個(gè)層面對(duì)政策執(zhí)行影響體現(xiàn)在機(jī)構(gòu)的組成與機(jī)構(gòu)的行為方式、機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)方式與技巧等。⑥執(zhí)行機(jī)構(gòu)是政策實(shí)現(xiàn)的路徑保障，若缺失政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)，那么政策將會(huì)成為無翼之鳥。

3.目標(biāo)群體。政策價(jià)值實(shí)現(xiàn)的受眾，也就是政策直接的受益對(duì)象。這個(gè)層面對(duì)政策執(zhí)行影響體現(xiàn)在群體的組織化或制度化的程度、群體接受領(lǐng)導(dǎo)的狀態(tài)、群體現(xiàn)有的政策經(jīng)驗(yàn)。⑦目標(biāo)群體是政策執(zhí)行的載體，拋開目標(biāo)群體來看，政策將變得毫無意義。

4.政策環(huán)境。影響政策執(zhí)行的外部因素，這個(gè)層面的影響主要體現(xiàn)在政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、文化環(huán)境、社會(huì)環(huán)境、法律環(huán)境五個(gè)方面。⑧政策環(huán)境影響著政策執(zhí)行效果，決定政策執(zhí)行路徑。

三、史密斯政策執(zhí)行模型內(nèi)在邏輯分析

政策執(zhí)行系統(tǒng)與政策制定系統(tǒng)構(gòu)成了史密斯政策執(zhí)行模型。政策執(zhí)行系統(tǒng)由執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體、環(huán)境因素以及理想化政策因素組成，構(gòu)成一個(gè)相互作用和相互影響的內(nèi)部環(huán)境，各子要素出現(xiàn)張力后，通過組織對(duì)其處理，反饋到政策執(zhí)行過程中，使得四因素平穩(wěn)運(yùn)行。另外，對(duì)政策執(zhí)行結(jié)果的反饋到新的政策制定中，對(duì)于指導(dǎo)政策制定具有重要意義，至此，該模型形成一個(gè)相互作用的循環(huán)。

影響政策執(zhí)行四要素之間的關(guān)系分析上，從六個(gè)方面展開：

第一，理想化的政策與執(zhí)行機(jī)構(gòu)的相互作用。政策是否符合執(zhí)行機(jī)構(gòu)的執(zhí)行理念與愿望，直接作用于執(zhí)行結(jié)果的成敗與執(zhí)行效果的好壞。執(zhí)行機(jī)構(gòu)作為將政策的現(xiàn)實(shí)化的中介，其對(duì)于政策的理解程度、對(duì)于政策執(zhí)行效率以及執(zhí)行組織建設(shè)都影響著政策的執(zhí)行效果。

第二，執(zhí)行機(jī)構(gòu)與目標(biāo)群體的相互作用。執(zhí)行機(jī)構(gòu)對(duì)于目標(biāo)群體的識(shí)別度以及執(zhí)行方式影響著執(zhí)行成敗。目標(biāo)群體的主動(dòng)與配合，會(huì)緩解執(zhí)行壓力；反之目標(biāo)群體缺乏內(nèi)生動(dòng)力，對(duì)政策執(zhí)行起到消極作用。

第三，目標(biāo)群體與理想的政策的相互作用。目標(biāo)群體出現(xiàn)的社會(huì)問題及社會(huì)需求推動(dòng)著理想政策的構(gòu)建，是理想政策的來源，群體對(duì)政策的理解程度影響政策執(zhí)行效果，而理想的政策是否被群體認(rèn)知，宣傳是否到位又將會(huì)影響群體的行為是否朝政策目標(biāo)前進(jìn)。

第四，理想化政策與環(huán)境因素的相互作用。政策環(huán)境對(duì)政策執(zhí)行的有利或者不利程度推動(dòng)或者阻礙政策的有效執(zhí)行，而環(huán)境因素又將反饋于政策執(zhí)行，對(duì)理想化政策具有完善作用。

第五，執(zhí)行機(jī)構(gòu)與環(huán)境因素的相互作用。執(zhí)行機(jī)構(gòu)本身就是環(huán)境因素的部分，其對(duì)于自身的定位以及對(duì)環(huán)境的利用程度，均影響著政策執(zhí)行效果。

第六，目標(biāo)群體與環(huán)境因素的相互作用。群體價(jià)值觀與理念同樣作為政策環(huán)境中的主要組成部分，對(duì)于自身正確定位同樣影響著政策執(zhí)行；而政策環(huán)境又反作用于群體的行為方式。

四、史密斯執(zhí)行模型實(shí)踐意義

1.政策調(diào)整與政策出臺(tái)優(yōu)化

史密斯生態(tài)執(zhí)行模型中的調(diào)節(jié)機(jī)制對(duì)當(dāng)前政策調(diào)整與未來政策制定具有指導(dǎo)意義。

從當(dāng)前政策調(diào)整角度來看，在執(zhí)行系統(tǒng)出現(xiàn)張力的情況下，該理論模型中的組織將會(huì)通過對(duì)環(huán)境信息的收集整合反饋給由執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體、環(huán)境因素以及理想化政策構(gòu)成的執(zhí)行系統(tǒng)與政策出臺(tái)組織。政策出臺(tái)組織會(huì)根據(jù)張力性質(zhì)調(diào)整政策的相關(guān)配套措施，以達(dá)到政策不斷優(yōu)化的效用。而執(zhí)行系統(tǒng)會(huì)根據(jù)張力的狀態(tài)及原因調(diào)整內(nèi)部行為，使得其與政策發(fā)展方向一致。

從未來政策制定角度來看，政策執(zhí)行系統(tǒng)出現(xiàn)緊張情況下，組織將會(huì)對(duì)情況進(jìn)行及時(shí)處理，再將張力處理后的結(jié)果反饋給政策出臺(tái)機(jī)構(gòu)。政策制定來源于社會(huì)問題與社會(huì)需求，對(duì)之前政策系統(tǒng)出現(xiàn)張力的情況將會(huì)被總結(jié)、歸納、尋求改進(jìn)方法，以期在未來的政策出臺(tái)上，避免相關(guān)局限性，從而優(yōu)化政策的出臺(tái)。

2.執(zhí)行機(jī)構(gòu)執(zhí)行行為優(yōu)化

執(zhí)行機(jī)構(gòu)是將政策實(shí)際化的重要主體之一，史密斯生態(tài)執(zhí)行模型對(duì)其執(zhí)行行為具有一定的優(yōu)化作用。

從執(zhí)行機(jī)構(gòu)與目標(biāo)群體的相互作用角度分析，執(zhí)行機(jī)構(gòu)要將政策切實(shí)高效實(shí)行，首先要提高對(duì)于目標(biāo)群體的識(shí)別精準(zhǔn)度。政策受眾是誰？該如何將政策精準(zhǔn)推廣？等等一系列針對(duì)目標(biāo)群體識(shí)別的問題亟需解決。執(zhí)行機(jī)構(gòu)對(duì)于政策的宣傳推廣度、對(duì)于政策的重視度、對(duì)于政策的執(zhí)行能力建設(shè)以及對(duì)于政策實(shí)施困境的及時(shí)處理等執(zhí)行行為，在史密斯政策執(zhí)行影響因素模型里都有所體現(xiàn)，這將給政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)行為優(yōu)化提供方向，而實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。

從執(zhí)行機(jī)構(gòu)與環(huán)境因素的相互作用角度分析，執(zhí)行機(jī)構(gòu)本身就作為環(huán)境因素的一部分，這將會(huì)引導(dǎo)執(zhí)行機(jī)構(gòu)對(duì)于自身定位的重新認(rèn)識(shí)與正確認(rèn)識(shí)以及加大對(duì)環(huán)境的利用程度，從而優(yōu)化自身執(zhí)行行為。

3.目標(biāo)群體行為優(yōu)化

目標(biāo)群體是政策實(shí)際化的另一重要主體。

從目標(biāo)群體與理想政策的相互作用角度來看，目標(biāo)群體出現(xiàn)的社會(huì)問題及需求推動(dòng)政策構(gòu)建，通過史密斯生態(tài)執(zhí)行模型內(nèi)部系統(tǒng)之間的相互關(guān)系與作用，群眾將會(huì)積極主動(dòng)參與關(guān)乎自身利益的政策，并且將會(huì)協(xié)同執(zhí)行機(jī)構(gòu)一起參與政策完善過程。

從目標(biāo)群體與環(huán)境因素的相互作用角度分析，目標(biāo)群體作為政策環(huán)境的主要組成部分，群體價(jià)值觀與理念構(gòu)成政策環(huán)境的部分內(nèi)容。當(dāng)執(zhí)行系統(tǒng)內(nèi)部四要素出現(xiàn)張力的情況下，執(zhí)行機(jī)構(gòu)與社會(huì)環(huán)境會(huì)將政策出現(xiàn)的狀況及完善需要的條件反饋給目標(biāo)群體，目標(biāo)群體將會(huì)根據(jù)反饋的內(nèi)容調(diào)整自身行為以匹配政策目標(biāo)方向。

無論是從政策出臺(tái)、目標(biāo)群體行為還是執(zhí)行機(jī)構(gòu)執(zhí)行來看，史密斯生態(tài)執(zhí)行模型均具有指導(dǎo)意義。對(duì)于其理論的內(nèi)在邏輯分析及實(shí)踐意義總結(jié)為理論豐富提供助力，希望能對(duì)現(xiàn)實(shí)具有些許裨益。

注釋：

①C.O.Jones.An inmxiuction to the study of public policy，2nd.ed.（North Situate ，Mass：Duspury Press，1997，P193.

②寧騷.公共政策學(xué)[M]. 北京： 高等教育出版社，2003.

③羅秀紅. “政策執(zhí)行”理論與提高地方政府執(zhí)行力研究[J]. 理論與當(dāng)代，2007，（07）：23-25.

④Thomas B. Smith. The Policy Process Implementation[J]. Policy Sciences， 1973，（ 4） ： 197 - 209.

⑤Thomas B. Smith. The Policy Process Implementation[J]. Policy Sciences， 1973，（ 4） ： 197 - 209.

⑥Thomas B. Smith. The Policy Process Implementation[J]. Policy Sciences， 1973，（ 4） ： 197 - 209.

⑦Thomas B. Smith. The Policy Process Implementation[J]. Policy Sciences， 1973，（ 4） ： 197 - 209.

⑧Thomas B. Smith. The Policy Process Implementation[J]. Policy Sciences， 1973，（ 4） ： 197 - 209.

參考文獻(xiàn)：

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[3]羅秀紅.“政策執(zhí)行”理論與提高地方政府執(zhí)行力研究[J].理論與當(dāng)代，2007（7）：23-25.

[4]Thomas B.Smith.The Policy Process Implementation[J].Policy Sciences， 1973（4）：197-209.