任仲佳

【摘要】重大民生工程建設(shè)項目存在一定的社會穩(wěn)定風(fēng)險，公眾參與可以有效化解社會穩(wěn)定風(fēng)險，對項目決策有著積極的作用。本文通過問卷調(diào)查，分析了公眾對于重大民生工程建設(shè)項目的態(tài)度、對于公眾參與的整體態(tài)度、對于公眾參與時間窗口和參與方式的選擇等問題，給出了重大民生工程決策過程中公眾參與時間窗口選擇的一些建議。

【關(guān)鍵詞】重大民生工程；公眾參與；時間窗口

近年來由于重大民生工程建設(shè)項目所引發(fā)的群體性事件呈顯著上升的趨勢，對項目的實施和運營產(chǎn)生了沖擊和影響，同時也嚴(yán)重惡化了當(dāng)?shù)卣凸娭g的關(guān)系。由于重大民生工程建設(shè)項目區(qū)別于普通建設(shè)項目，其對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟、環(huán)境、社會發(fā)展以及公眾生活將產(chǎn)生深遠的影響，因此重大民生工程建設(shè)項目往往蘊含著社會穩(wěn)定風(fēng)險。

作為社會穩(wěn)定風(fēng)險評估中的重要一環(huán)，公眾參與對于增強社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的有效性具有重要意義。而在重大民生工程建設(shè)項目的整個過程中，公眾參與更是將極大緩解潛在的社會穩(wěn)定風(fēng)險，有助于項目更好地服務(wù)于公眾、服務(wù)于社會。重大民生工程決策過程從規(guī)劃編制到項目實施，中間將經(jīng)過數(shù)個環(huán)節(jié)，在這些環(huán)節(jié)中是否都存在公眾參與的時間窗口，各窗口中具體怎樣的公眾參與形式和規(guī)模才是最有效、最可行的，成為值得研究的問題，有助于提升公眾參與的有效性，進一步降低重大民生工程建設(shè)可能帶來的社會穩(wěn)定風(fēng)險。

一、重大民生工程決策過程中的社會穩(wěn)定風(fēng)險

在經(jīng)濟生活中，政府投入巨資上項目，原本是為了保持經(jīng)濟增長、提高百姓生活水平，但所上項目往往會出現(xiàn)擾民、影響百姓切身利益等問題，給社會穩(wěn)定帶來風(fēng)險。國家對于近年來因重大工程項目建設(shè)而引發(fā)的群體性事件和社會穩(wěn)定風(fēng)險采取了一系列措施，包括頒布法律、發(fā)布各類辦法等學(xué)者們在有關(guān)重大工程建設(shè)項目風(fēng)險方面也有相應(yīng)的研究。向鵬程對重大工程項目建設(shè)的社會穩(wěn)定風(fēng)險傳導(dǎo)鏈開展了相關(guān)研究，認(rèn)為主要包括以下幾個要素：風(fēng)險源、風(fēng)險流、風(fēng)險載體、風(fēng)險事件以及風(fēng)險結(jié)果。其中公眾參與是風(fēng)險源中制度風(fēng)險的重要因素之一，公眾參與范圍受到制約、信息公示內(nèi)容不全面、公示時間不及時導(dǎo)致民意征詢程度過低等都會給重大工程項目建設(shè)帶來社會穩(wěn)定風(fēng)險。隨著公眾權(quán)利意識和環(huán)境風(fēng)險意識的提高，人民保障自身權(quán)益、規(guī)避風(fēng)險的訴求不斷增強，當(dāng)這些訴求得不到響應(yīng)或者沒有達到預(yù)期時，就會因為“鄰避”效應(yīng)，開始采取各種類型的集體行動阻礙工程的建設(shè)和運營，大量社會沖突因之而生。同時，我國很多工程項目管理采取的“決定一宣布一辯護”的決策模式已不能適應(yīng)新的社會變化，一是因為決策封閉，公眾很難參與，加深政府、專家和公眾之間的不信任：二是程序顛倒，重事后輕事前，公眾被排斥在決策之外。

二、重大民生工程決策過程中的公眾參與

公眾參與在整個重大工程項目決策過程中起到一種釋放壓力和監(jiān)督糾偏的作用，不僅可以減少因市場缺陷和政府失靈給項目建設(shè)帶來的各種干擾，對緩解項目決策中出現(xiàn)的種種矛盾和負(fù)面效應(yīng)都有積極的作用。從另一方面來說，從社會成本的角度來看，公眾參與重大工程建設(shè)項目決策會大量減少由于決策不當(dāng)而帶來的社會成本。因此，通過公眾參與等方式對重大工程項目采取措施以降低、規(guī)避威脅社會穩(wěn)定的風(fēng)險因素就顯得尤為重要。而除了在重大工程項目立項及環(huán)評中引入公眾參與之外，更多學(xué)者認(rèn)為公眾參與應(yīng)當(dāng)更早介入，在規(guī)劃的編制和實施過程中就應(yīng)讓公眾參與其中。

鄭彥妮指出，公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃在我國是一項重要的改革探索，有助于城鄉(xiāng)規(guī)劃決策時做到尊重人的主體地位、維護社會公共利益、提升決策的科學(xué)性、推進決策的法治化。公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃還有利于在行政主體和公眾之間形成共識，增強行政行為的合法性和可接受性，促進行政效率的提高。2007年江蘇省南京市開展新一輪城市總體規(guī)劃修編工作時就強調(diào)，“公眾參與”作為組織工作的重要原則，在城市總體規(guī)劃修編工作伊始就要著力有所提升和突破。楊新海、殷輝禮等人初步分析了我國城市規(guī)劃實施過程中公眾參與現(xiàn)狀存在的主要問題及其成因，并據(jù)此初步構(gòu)想了全面覆蓋規(guī)劃許可、規(guī)劃執(zhí)法和規(guī)劃評估三大環(huán)節(jié)的城市規(guī)劃實施過程公眾參與體系，并對各環(huán)節(jié)內(nèi)公眾參與的內(nèi)容、程序、方法等也做了分階段的探討和設(shè)計。其中特別強調(diào)了公眾參與的前置性、持續(xù)性、透明性和反饋性等原則。國外的相關(guān)研究也表明，法律程序為公眾參與重大工程設(shè)施建設(shè)的決策提供更多機會，有助于減少重大工程建設(shè)中的阻力。

明確公眾的范圍與參與的形式是提高公眾參與程度和有效性的兩個重要方面。同時，公眾參與的時機不同、規(guī)模不同，其所帶來的影響和效果也不盡相同。參與重大工程建設(shè)項目決策的公眾參與者數(shù)量規(guī)模并非越大越好，有必要對公眾參與者數(shù)量規(guī)模進行有效控制。楊宇、姚倩等人具體建議，可在組建參與的公眾組織時制定有效的選舉制度，體現(xiàn)公平、公正、自由的原則，保證參與者具有相對更高的知識水平、專業(yè)素質(zhì)和綜合素養(yǎng)，盡可能減少決策的失誤。公眾越早參與決策過程，產(chǎn)生抵制規(guī)劃落地和項目建設(shè)的可能就越低。雖然決策過程可能因公眾參與的介入而延長，但決策后的實施時間將明顯縮短，整體效率應(yīng)是提高的。決策過程中，有必要確定其合理的公眾參與尺度范圍和行動方式。王順、包存寬認(rèn)為公眾對規(guī)劃決策的參與行為是理性選擇的結(jié)果，而在參與的行動尺度上，社區(qū)尺度的集體行動則是公眾的又一個理性選擇。目前，在我國法律中已形成公眾參與的方式，主要有書面征求意見、公示、座談會、公民討論、列席和旁聽、信訪等。同時，已頒布的《環(huán)境影響評價法》中對公眾參與的方式做出了統(tǒng)一的規(guī)定，這也意味著我國的公眾參與工作在規(guī)范化道路上得到了進一步的發(fā)展。

三、重大民生工程的決策過程

重大民生工程建設(shè)項目在《國家發(fā)展改革委重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行辦法》中具體被定義為由國家發(fā)展改革委審批、核準(zhǔn)或者核報國務(wù)院審批、核準(zhǔn)的在中華人民共和國境內(nèi)建設(shè)實施的固定資產(chǎn)投資項目。根據(jù)2014年3月1日起正式施行的《中央預(yù)算內(nèi)直接投資項目管理辦法》【中國人民共和國國家發(fā)展和改革委員會2014年第7號令】，重大民生工程建設(shè)項目實行審批制，并且具體規(guī)定了項目決策的相關(guān)流程。

根據(jù)《中央預(yù)算內(nèi)直接投資項目管理辦法》中的有關(guān)規(guī)定，重大民生工程建設(shè)項目決策前必須有相關(guān)領(lǐng)域的規(guī)劃，按照規(guī)定權(quán)限和程序批準(zhǔn)的專項規(guī)劃是項目決策的重要依據(jù)。進入決策程序后，項目建設(shè)方首先要提交由具有相應(yīng)資質(zhì)的工程咨詢機構(gòu)編制的項目建議書，并由項目審批部門進行審批。項目建議書需對項目建設(shè)的必要性、主要建設(shè)內(nèi)容、擬建地點、擬建規(guī)模、投資匡算、資金籌措以及社會效益和經(jīng)濟效益等進行初步分析。審批單位批復(fù)后，項目單位依據(jù)項目建議書批復(fù)文件，組織開展可行性研究，并按照規(guī)定向城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土資源、環(huán)境保護等部門申請辦理規(guī)劃選址、用地預(yù)審、環(huán)境影響評價等審批手續(xù)，完成后需委托工程咨詢機構(gòu)編制可行性研究報告。經(jīng)批準(zhǔn)的可行性研究報告是確定建設(shè)項目的依據(jù)。

現(xiàn)行重大民生工程建設(shè)項目的決策過程雖然規(guī)定了層層調(diào)研和審核，仍然沒能阻止部分重大民生工程建設(shè)項目遭到群眾的強烈抗議，甚至演變成為群體性事件。2007年的廈門PX事件、2009年廣東番禺垃圾焚燒廠事件、2012年四川什邡事件、2014年杭州余杭垃圾焚燒廠事件等，都是由于在相關(guān)項目的決策階段遭到群眾反對而發(fā)生的。其中重要的問題之一就是在項目決策階段缺乏公眾參與。同時，僅僅依靠單次的結(jié)果公示或引入穩(wěn)評報告并不能有效解決重大民生工程建設(shè)項目決策過程中公眾參與不足、有效性缺乏等問題，必須要研究選擇合適的公眾參與時間窗口、采取合理的公眾參與形式來進行公眾參與。

四、重大民生工程決策過程中的公眾參與時間窗口調(diào)研

公眾參與時間窗口的選擇對于重大民生工程決策過程中的公眾參與效果提升具有顯著意義?；谝延醒芯刻峁┑幕舅悸芬约氨疚难芯康目傮w設(shè)想，我們對公眾進行了重大民生工程決策過程中的公眾參與時間窗口的問卷調(diào)查，以期從公眾的角度了解其對重大民生工程建設(shè)項目的公眾參與時間窗口選擇、參與方式、參與意愿等態(tài)度，為重大民生工程決策過程公眾參與時間窗口的研究提供參考依據(jù)，進而為政策制定提供意見。

（一）問卷設(shè)置及樣本確定

此次問卷調(diào)查將樣本確定為普通民眾，隨機選取了上海各區(qū)的部分社區(qū)居民、社區(qū)工作人員、政府工作人員、企業(yè)工作人員等作為調(diào)查對象，以個人為單位進行調(diào)查，共發(fā)放問卷600份，實際回收問卷583份，其中有效問卷574份。

（二）問卷調(diào)查及結(jié)果分析

1、調(diào)查對象對于重大民生工程建設(shè)項目的態(tài)度

在問卷調(diào)查中，當(dāng)被問及一般通過何種渠道獲悉重大民生工程項目的建設(shè)消息時，近六成調(diào)查對象表示是通過政府宣傳得知，這表明政府信息公開仍舊是公眾獲取相關(guān)重大民生工程項目建設(shè)信息的主要渠道，也說明政府信息公開是公眾得以進行有效參與的重要前提。因此政府還是應(yīng)當(dāng)十分重視信息公開，把握話語主動權(quán)，將社會穩(wěn)定風(fēng)險降到最低。（圖1）

此外，調(diào)查對象認(rèn)為重大民生工程建設(shè)項目選址在其社區(qū)周邊范圍內(nèi)對其影響最大，同時也有相當(dāng)數(shù)量的調(diào)查對象認(rèn)為要視具體的工程選址與居住地的距離而定。這顯示出“鄰避情結(jié)”仍舊是公眾不支持或反對項目建設(shè)的重要因素之一，而正因為如此就更需要在重大民生工程建設(shè)項目周期中選擇合適的窗口進行有效的公眾參與，有效防控社會穩(wěn)定風(fēng)險。（圖2、

2、調(diào)查對象先前進行公眾參與的情況

調(diào)查結(jié)果顯示，超過半數(shù)的調(diào)查對象在項目建設(shè)的任一階段都沒有參加過公眾參與，顯示出公眾參與在重大民生工程建設(shè)項目中普及率較低，仍舊沒有收到較高的重視。而從參加過公眾參與的調(diào)查對象反饋來看，當(dāng)前重大民生工程建設(shè)項目中的公眾參與表現(xiàn)出參與方式較為混亂、參與時間不統(tǒng)一等問題，調(diào)查對象對于公眾參與時間、形式、規(guī)模等滿意度不高，對公眾參與的整體效果與滿意度不高。

3、調(diào)查對象對于公眾參與時間窗口和參與方式的選擇與偏好

我們將重大民生工程建設(shè)項目全周期劃分為項目立項、規(guī)劃選址、環(huán)境影響評價、列入年度重點項目名單、建設(shè)前公示、開工建設(shè)等六個階段。在調(diào)查中，調(diào)查對象對于各階段公眾參與的必要性支持都接近八成，其中，調(diào)查對象認(rèn)為重大民生工程建設(shè)項目的環(huán)境影響評價階段最有必要進行公眾參與，顯示出公眾對于重大民生工程建設(shè)項目最大的擔(dān)憂仍舊是其對于環(huán)境的影響，也最希望在此階段能夠及時表達自己對項目建設(shè)的意見和建議。

在公眾參與形式方面，項目立項階段調(diào)查對象更偏向于通過問卷形式進行參與：在項目選址和項目環(huán)境影響評價階段，調(diào)查對象更希望政府召開聽證會聽取公眾對于項目建設(shè)的意見和建議，也希望借此機會與政府就項目建設(shè)展開良好的互動交流：而在項目列入年度重點項目名單、建設(shè)前公示、開工建設(shè)等階段，調(diào)查對象希望政府能及時公示相關(guān)信息，防止暗箱操作，讓項目能在公眾的監(jiān)督下順利開展。由此可見，在重大民生工程決策過程周期的前半段中，公眾更希望通過與政府溝通交流的方式進行公眾參與，以期能夠及時反映公眾對項目的建議、質(zhì)疑、期待等意見，并得到政府及時而有效的反饋：而在重大民生工程建設(shè)項目周期的后半段，公眾則更希望政府及時公開有關(guān)信息，以監(jiān)督的方式進行公眾參與。（圖3）

4、調(diào)查對象對于公眾參與的整體態(tài)度

超過七成的調(diào)查對象表示如果在公眾參與過程中與政府有良好的互動溝通，會在對項目建設(shè)存有異議時積極考慮政府給出的解釋，并且有近20%的調(diào)查對象表示會考慮政府給出的其他解決方案或補償方案，只有12.37%的調(diào)查對象會堅持自己對于項目建設(shè)的意見不作調(diào)整。而在對待公眾參與的態(tài)度方面，近四分之一的調(diào)查對象會積極要求進行公眾參與，超過半數(shù)的調(diào)查對象表示會參加政府組織的公眾參與活動，這顯示出公眾對于公眾參與的強烈要求，也進一步印證了公眾參與在重大民生工程建設(shè)項目中的重要性。

五、結(jié)論與建議

當(dāng)前的各類重大民生工程決策過程中，因政府信息公開不足、信息公開不及時以及“鄰避效應(yīng)”等因素導(dǎo)致的社會穩(wěn)定風(fēng)險源依舊存在。在重大民生工程決策過程周期中進行公眾參與已經(jīng)被寫入法律法規(guī)，并且已經(jīng)成為化解社會穩(wěn)定風(fēng)險、防范群體性事件發(fā)生的重要且有效的手段。當(dāng)前重大民生工程決策過程中的公眾參與表現(xiàn)出參與方式較為混亂、參與時間不統(tǒng)一等問題，公眾對于公眾參與的整體效果與滿意度不高。

公眾對于公眾參與的需求是迫切的，他們希望通過意見的表達來維護自身合法、切實的利益不受侵害，因此只要在公眾參與中與政府有良好的互動與溝通，公眾會考慮政府給出的解釋和改進措施，并愿意支持重大民生工程項目的建設(shè)。重大民生工程決策過程中公眾參與時間窗口的選擇對于增強公眾參與有效性、提升公眾滿意度有著重要作用。從調(diào)查結(jié)果來看，公眾認(rèn)為重大民生工程決策過程各階段公眾參與都非常有必要，尤其以重大民生工程建設(shè)項目的環(huán)境影響評價階段最有必要進行公眾參與。而在公眾參與方式方面，在決策過程周期的前半段公眾更希望與政府進行交流，后半段公眾則更偏向以監(jiān)督的方式進行公眾參與。