王振方

制度是規(guī)范和約束人們行為的準(zhǔn)則，在制定及實(shí)施過程中要求公正的面向人們。美國學(xué)者諾思在《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績效》一書中指出：“制度是一些人為設(shè)計(jì)的、型塑人們互動(dòng)關(guān)系的約束”。為實(shí)現(xiàn)制度對(duì)人們關(guān)系的約束，并保證人們能夠自覺地遵循制度要求。因此，制度的制定必須是正義的，符合人們的公平、正義以及效率等價(jià)值目標(biāo)，達(dá)到人們希望的美好制度環(huán)境。一個(gè)符合正義的制度首先要實(shí)現(xiàn)人人平等，保證人們利益的平等分配、權(quán)益的平等保護(hù)以及義務(wù)的平等履行?！爸贫让媲叭巳似降取币笾贫仍谥贫斑\(yùn)行過程中對(duì)認(rèn)定為相同的人在相同或相似的情形下應(yīng)受到相同或相似的待遇。

一、“制度面前人人平等”的基本內(nèi)涵

（一）人人平等不是人人平均

“制度面前人人平等”所主張的人人平等，并不是無差別的絕對(duì)平均。制度面前人人平等不排斥合理差別。因此，在單位建設(shè)過程中強(qiáng)調(diào)“制度面前人人平等”時(shí)也不能忽視合理差別的存在。對(duì)于“制度面前人人平等”的界定應(yīng)將視為相同的人，都應(yīng)該以相同或相似的方式對(duì)待。對(duì)于視為相同的人，是基于人們對(duì)具有相同或相似情形的人產(chǎn)生的共識(shí)，將他們視為相同或相似的人。例如，在單位經(jīng)濟(jì)收入分配時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持“能者多勞，多勞多得”的原則，形成單位利益最大化、全體員工利益最大限度公平的一種動(dòng)態(tài)平衡。

（二）制度設(shè)立中的平等參與

制度的建立規(guī)范和約束了人們的行為，要求人們服從基于制度所產(chǎn)生的決定和結(jié)果，對(duì)人們的生產(chǎn)、生活產(chǎn)生重要影響。為實(shí)現(xiàn)制度制定的管理目標(biāo)和公平正義的價(jià)值，制定一種符合人們對(duì)于正義要求的制度，必須要有正義的程序，從而確保制度在運(yùn)行過程中產(chǎn)生正義的結(jié)果。一個(gè)對(duì)于人們產(chǎn)生約束力的結(jié)果，要求人們必須獲得平等參與權(quán)，這正是正義的程序所要保障的。在實(shí)現(xiàn)單位建設(shè)中的公平和平衡首先要保障在制度擬定過程中平等參與權(quán)利，為員工提供表達(dá)真實(shí)意見的機(jī)會(huì)和平臺(tái)，確保制度公正。就一個(gè)單位而言，制度的設(shè)立既要符合對(duì)單位管理目的，同樣要保證利益的再次分配的均衡性。就分配的正義而言，要求制度制定過程中必須平等地分配權(quán)利和義務(wù)。在公平公正的價(jià)值取向下，合理分配社會(huì)活動(dòng)中所取得的利益以及負(fù)擔(dān)。在制度權(quán)益總量無法充分滿足所有單位員工的個(gè)體利益的情況下，通過制度制定過程中的平等參與程序設(shè)置保障實(shí)現(xiàn)最大多數(shù)人的最大利益。

（三）制度實(shí)施中的平等權(quán)利

制度實(shí)施中的平等權(quán)利一方面是指制度義務(wù)在履行時(shí)具有平等性和不可放棄性。制度義務(wù)的履行是制度得以合理運(yùn)行的基礎(chǔ)。制度義務(wù)履行上的人人平等是良好制度實(shí)質(zhì)平等原則的要求。為實(shí)現(xiàn)制度的正義性，也要求在義務(wù)實(shí)際履行過程中的平等。對(duì)于義務(wù)的履行需要一定的強(qiáng)制力保障實(shí)施，制度義務(wù)的承擔(dān)者不得自行放棄或拒絕對(duì)義務(wù)的承擔(dān)。制度義務(wù)在履行過程中的平等性并不包含在不履行時(shí)的平等性。換言之，一項(xiàng)合理有效的制度義務(wù)，任何人不得以他人未履行為由而拒絕履行。制度實(shí)施中的平等權(quán)利另一方面是指制度權(quán)益一律平等地受到保護(hù)。要實(shí)現(xiàn)對(duì)全體員工制度權(quán)益的平等保護(hù)就必須建立權(quán)益保障機(jī)制，當(dāng)單位員工的合法、合理的制度權(quán)益受到侵害時(shí)，單位的權(quán)益保障機(jī)構(gòu)按照制度規(guī)定和正當(dāng)程序?qū)?quán)益受損者進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償，對(duì)侵害行為人進(jìn)行適當(dāng)懲戒，從而保障制度權(quán)益在實(shí)施過程的動(dòng)態(tài)平衡，確保單位員工之間處于一種相對(duì)平穩(wěn)、安定、制衡的狀態(tài)。

二、“制度面前人人平等”的實(shí)施難題

（一）制度制定的“量身定制”隱患

“量身定制”的制度在社會(huì)生活中比較常見。如有些單位在進(jìn)行競爭上崗過程中存在著“量身定制”招聘，也就是人們常說的“蘿卜崗位”，為有關(guān)系的候選人量身定制任職條件。當(dāng)有人對(duì)這種競爭上崗提出質(zhì)疑時(shí)，單位則可能會(huì)以制度制定的程序合法性作為開脫的理由。對(duì)于這種制度的實(shí)施人們總是會(huì)提出質(zhì)疑。不管是社會(huì)公眾還是單位的在職人員都會(huì)產(chǎn)生一種不公平的感覺，這種不公平的感覺源于“制度為個(gè)人利益所左右”。就單位而言，“量身定制”的制度雖然符合制度形式合法要求，但違背了制度實(shí)質(zhì)正義的本質(zhì)，這種制度的實(shí)施實(shí)際上是對(duì)個(gè)人利益的滿足，導(dǎo)致制度公信力的降低，出現(xiàn)制度不公、政令不通的情形。在依法治國的背景下，任何單位的制度建設(shè)不僅需要形式合法同樣也應(yīng)保障實(shí)質(zhì)公平，實(shí)現(xiàn)二者之間的統(tǒng)一。

（二）制度實(shí)施的“因人而異”現(xiàn)象

制度在實(shí)施過程中要求制度義務(wù)者平等履行制度要求，不能存在特權(quán)主義和特殊要求。而一定程度存在的“人情社會(huì)”和“官本位”的思想阻礙了制度的平等實(shí)施，在制度實(shí)施過程中出現(xiàn)“因人而異”的現(xiàn)象。這種執(zhí)行方式的不同，并不是因?yàn)橹贫攘x務(wù)者在實(shí)質(zhì)上的差別而產(chǎn)生的，更多的體現(xiàn)為單位領(lǐng)導(dǎo)免于制度義務(wù)的履行，也就是特權(quán)主義。同時(shí)還存在制度執(zhí)行者基于自身利益或根據(jù)個(gè)人好惡，對(duì)不同的人適用不同的制度標(biāo)準(zhǔn)，產(chǎn)生不同的結(jié)果。制度實(shí)施過程中的“因人而異”現(xiàn)象是個(gè)人利益突破制度權(quán)威的表現(xiàn)，違背了制度平等性的要求。

（三）制度實(shí)施的“代際公平”困局

隨著社會(huì)不斷發(fā)展，新的情況不斷產(chǎn)生，社會(huì)關(guān)系表現(xiàn)出復(fù)雜化和多樣性的趨勢。由于制度本身的局限性，限制了制度對(duì)社會(huì)關(guān)系的調(diào)整功能。為使制度更好的發(fā)揮調(diào)整作用，制度制定者只有不斷地通過對(duì)制度本身進(jìn)行修改。而制度頻繁變化帶來的影響使制度本身不穩(wěn)定，并使制度在實(shí)施過程中出現(xiàn)“代際公平”困局。在制度的頻繁變化中如何實(shí)現(xiàn)各個(gè)年齡層次人員之間的平等性問題，在行政管理實(shí)踐中，“老人老辦法，新人新辦法”是一種較為常見的調(diào)整代際差距的方式。但是如果“老人”與“新人”的時(shí)間跨度過小，“老辦法”與“新辦法”的內(nèi)容相差過大，就可能出現(xiàn)同一單位的不同年齡層次員工的權(quán)益失衡。因此，為避免出現(xiàn)“代際不公平”現(xiàn)象，在制度執(zhí)行過程中應(yīng)當(dāng)慎重使用“老人老辦法，新人新辦法”，從而保障不同年齡層次人員之間的權(quán)利和義務(wù)平等。

三、“制度面前人人平等”的平衡之方

（一）單位制度制定過程中應(yīng)堅(jiān)持“無知之幕”規(guī)則

美國學(xué)者羅爾斯在《正義論》一書中指出：“制度設(shè)立和運(yùn)行過程中應(yīng)充分保障公民的平等的自由、機(jī)會(huì)平等以及差別原則的實(shí)現(xiàn)……單位制度制定過程中應(yīng)堅(jiān)持無知之幕的規(guī)則，首先要排除個(gè)人利益的干擾。即假定不知道有關(guān)具體個(gè)人的社會(huì)地位、階級(jí)出身、天生資質(zhì)和自然能力的程度以及他的善的觀點(diǎn)”。同樣假定人們具有同等的理性、道德觀念。無知之幕的價(jià)值體現(xiàn)在對(duì)制度制定的正義評(píng)判，通過對(duì)人們“無知”和“有知”的不同方面對(duì)制度制定進(jìn)行論證。因此，為了避免“屁股決定腦袋”的現(xiàn)象，在充分保證人們平等參與的情形下，對(duì)制度自身正義性進(jìn)行評(píng)判。

（二）健全“制度面前人人平等”實(shí)施的行政自制機(jī)制

行政自制機(jī)制是行政機(jī)關(guān)自我監(jiān)督和制約的機(jī)制，制度執(zhí)行人員基于在制度實(shí)施的優(yōu)勢地位，能夠更多的認(rèn)識(shí)到制度的不足之處，實(shí)現(xiàn)對(duì)制度的監(jiān)督和約束的目的，彌補(bǔ)外部監(jiān)督機(jī)制對(duì)于制度監(jiān)督的不足。要實(shí)現(xiàn)行政自制機(jī)制，首先要求行政機(jī)關(guān)內(nèi)部人員對(duì)于制度正義性的認(rèn)同；其次要求制度執(zhí)行主體對(duì)于執(zhí)行行為的自我審查、自我監(jiān)督、自我糾錯(cuò)和自我控權(quán)。對(duì)于自身執(zhí)行行為的合法性、合理性進(jìn)行自我審查，從而實(shí)現(xiàn)制度實(shí)施的自我監(jiān)督的機(jī)制化建設(shè)，形成一種常態(tài)化的監(jiān)督機(jī)制。

（三）完善“制度面前人人平等”實(shí)施的外部監(jiān)督機(jī)制

對(duì)于制度的實(shí)施，不僅需要自律更需要他律。外部監(jiān)督機(jī)制的建立是對(duì)制度制定和運(yùn)行過程中的合理約束。由于外部監(jiān)督方式的不同，可劃分成兩種類型：一種是權(quán)力監(jiān)督權(quán)力，即用其他權(quán)力來監(jiān)督制度執(zhí)行的權(quán)力。其他權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)于制度實(shí)施進(jìn)行外部監(jiān)督，體現(xiàn)法治思想。在授權(quán)的基礎(chǔ)上做好對(duì)權(quán)力的合理約束，確保制度的合理運(yùn)行，保障“制度面前人人平等”的有效實(shí)施。另一種是權(quán)利監(jiān)督權(quán)力。社會(huì)力量和公民個(gè)人依據(jù)權(quán)利規(guī)定，合法的介入到制度執(zhí)行機(jī)關(guān)權(quán)力行使的監(jiān)督當(dāng)中。只有當(dāng)權(quán)利監(jiān)督權(quán)力的外部監(jiān)督機(jī)制的有效運(yùn)行，才能切實(shí)保障“制度面前人人平等”在制度制定和實(shí)施過程中的落實(shí)。否則，外部監(jiān)督機(jī)制的作用只能體現(xiàn)在個(gè)別制度執(zhí)行行為當(dāng)中。因此，完善“制度面前人人平等”實(shí)施的外部監(jiān)督機(jī)制不僅要求權(quán)力監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)，同時(shí)也需要社會(huì)力量和公民個(gè)人在制度實(shí)施過程中合法介入。

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作 者：中共重慶市委黨校憲法與行政法學(xué)碩士研究生

責(zé)任編輯：宋英俊