閻奇冠+戴翠云+徐冬明

2015年3月國(guó)務(wù)院批復(fù)同意存款保險(xiǎn)制度實(shí)施方案（國(guó)函〔2015〕60號(hào)），同年5月1日《存款保險(xiǎn)條例》正式實(shí)施，建立起了符合中國(guó)國(guó)情的存款保險(xiǎn)制度。這對(duì)保障存款人被保險(xiǎn)存款、構(gòu)建金融安全網(wǎng)、完善商業(yè)銀行市場(chǎng)退出機(jī)制都具有重要意義。

從法律地位看，《存款保險(xiǎn)條例》是行政法規(guī)，其法律效力要低于全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《中華人民共和國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理法》和《中華人民共和國(guó)商業(yè)銀行法》。中國(guó)銀監(jiān)會(huì)依照《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》和《商業(yè)銀行法》等規(guī)定，對(duì)危機(jī)銀行（指已經(jīng)或者可能發(fā)生信用危機(jī)的銀行）、違規(guī)銀行（指存在可能被責(zé)令停業(yè)整頓情節(jié)的銀行，但這些情節(jié)未必導(dǎo)致信用危機(jī)）實(shí)施的某些監(jiān)管措施，會(huì)影響存款人利益。如何權(quán)衡、銜接，便是問(wèn)題所在，值得思考和研究。

危機(jī)和違規(guī)銀行的法定監(jiān)管措施

銀行是高負(fù)債經(jīng)營(yíng)行業(yè)，具有顯著的內(nèi)生脆弱性，容易經(jīng)營(yíng)失敗、走向破產(chǎn)，以及經(jīng)營(yíng)管理中可能存在的非理性行為和對(duì)被監(jiān)管的不正確的態(tài)度，都有可能使銀行成為危機(jī)銀行或違規(guī)銀行。

在制度和法律層面，各國(guó)對(duì)危機(jī)和違規(guī)銀行都有明確的監(jiān)管措施。在我國(guó)，《中華人民共和國(guó)商業(yè)銀行法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《商業(yè)銀行法》），特別是《中華人民共和國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《銀監(jiān)法》），賦予了銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)（即中國(guó)銀監(jiān)會(huì)）根據(jù)履職需要，對(duì)危機(jī)和違規(guī)銀行采取的多種監(jiān)管措施。這些措施包括實(shí)行接管、促成機(jī)構(gòu)重組、責(zé)令停業(yè)整頓等。

危機(jī)和違規(guī)銀行法定監(jiān)管措施間的間隙

間隙一：危機(jī)銀行被接管時(shí)存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)未必是最佳接管人

存款人是否能主動(dòng)要求存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“存保基管機(jī)構(gòu)”）償付被保險(xiǎn)存款，直接關(guān)系到存款人合法權(quán)益的及時(shí)保障和社會(huì)公眾對(duì)金融穩(wěn)定運(yùn)行的信心。存款人被保險(xiǎn)存款的償付請(qǐng)求權(quán)，是存款保險(xiǎn)制度的核心。

《存款保險(xiǎn)條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《存保條例》）第19條列舉了三類(lèi)存款人有權(quán)要求存?；軝C(jī)構(gòu)使用存款保險(xiǎn)基金償付被保險(xiǎn)存款的情形，并以“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的其他情形”進(jìn)行了兜底。列舉的情形之一是“存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)擔(dān)任投保機(jī)構(gòu)的接管組織”，但存?；軝C(jī)構(gòu)沒(méi)有接管決定權(quán)。接管與否由中國(guó)銀監(jiān)會(huì)決定，并由其組織或指定接管人（即接管組織）。筆者認(rèn)為，二者間存在間隙：存?；軝C(jī)構(gòu)盡管可以賠付被保險(xiǎn)存款，但它并非是最佳接管人。

《商業(yè)銀行法》《銀監(jiān)法》均規(guī)定，商業(yè)銀行已經(jīng)或者可能發(fā)生信用危機(jī)，嚴(yán)重影響存款人的利益時(shí)，銀監(jiān)會(huì)可以對(duì)該銀行實(shí)行接管。接管是指對(duì)已經(jīng)或者可能發(fā)生信用危機(jī)的銀行進(jìn)行暫時(shí)性的接收和管理，并采取必要的挽救措施，幫助其盡快恢復(fù)正常經(jīng)營(yíng)。接管是直接干預(yù)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)（本文對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)、商業(yè)銀行、吸收公眾存款的金融機(jī)構(gòu)、投保機(jī)構(gòu)等概念不做區(qū)分）經(jīng)營(yíng)管理的行政性行為。接管雖不是商業(yè)銀行市場(chǎng)退出的必經(jīng)程序，但對(duì)救助有可能免于關(guān)閉或破產(chǎn)的商業(yè)銀行，促使其恢復(fù)正常經(jīng)營(yíng)，保障存款人利益，具有十分重要的作用。在商業(yè)銀行接管決定、接管理由、接管組織、接管期限、接管終止的整套接管制度中，接管組織即接管人處于核心地位。

目前我國(guó)鮮見(jiàn)危機(jī)銀行被接管的實(shí)例。從理論上講，根據(jù)接管決定機(jī)構(gòu)自己直接實(shí)施接管還是委托第三方實(shí)施接管，可將商業(yè)銀行接管分為直接接管和委托接管兩種類(lèi)型。我國(guó)法律制度對(duì)直接接管和委托接管的選擇未作明確規(guī)定。

銀監(jiān)會(huì)決定委托接管某危機(jī)銀行時(shí)，接管人的選擇是重中之重。存保基管機(jī)構(gòu)盡管是有力的接管人，但沒(méi)有法律法規(guī)規(guī)定其必須是接管人。銀監(jiān)會(huì)不僅有對(duì)危機(jī)銀行接管與否的自由裁量權(quán)，而且有決定由誰(shuí)接管的自由裁量權(quán)。筆者認(rèn)為，銀監(jiān)會(huì)實(shí)施委托接管時(shí)，其有不選擇存?；軝C(jī)構(gòu)作為接管人的可能，特別是當(dāng)銀行集團(tuán)中子銀行出現(xiàn)危機(jī)時(shí)。如對(duì)出現(xiàn)危機(jī)的村鎮(zhèn)銀行，銀監(jiān)會(huì)很可能指定其主發(fā)起行作為接管人。這在銀監(jiān)會(huì)相關(guān)政策上能見(jiàn)端倪。2014年12月，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)村鎮(zhèn)銀行健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（銀監(jiān)發(fā)〔2014〕46號(hào)），提出：“主發(fā)起行應(yīng)承諾牽頭組織村鎮(zhèn)銀行重大風(fēng)險(xiǎn)處置，為村鎮(zhèn)銀行提供持續(xù)的流動(dòng)性支持；對(duì)經(jīng)營(yíng)管理不善、監(jiān)管指標(biāo)持續(xù)不達(dá)標(biāo)的村鎮(zhèn)銀行，主發(fā)起行應(yīng)通過(guò)調(diào)整更換高管人員、實(shí)施股權(quán)重組等方式，及時(shí)有效化解風(fēng)險(xiǎn)?！边@樣的規(guī)定不僅符合集團(tuán)公司治理規(guī)則，而且符合“力量之源”原則?！傲α恐础痹瓌t要求銀行控股公司對(duì)陷入困境的銀行子公司提供注資、流動(dòng)性支持等來(lái)維持銀行子公司的清償能力。

“誰(shuí)的孩子由誰(shuí)管”的優(yōu)勢(shì)和意義在于，母行對(duì)子行的業(yè)務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)、公司治理、資本管理、集中度和內(nèi)部交易、業(yè)務(wù)系統(tǒng)和信息系統(tǒng)都十分熟悉。母行接管危機(jī)子行，不僅能迅速采取有力措施，盡快恢復(fù)子行到正常經(jīng)營(yíng)管理軌道上，而且能防止風(fēng)險(xiǎn)在集團(tuán)內(nèi)部傳播感染，還能維護(hù)整個(gè)銀行集團(tuán)的效益、利益和聲譽(yù)。

從接管目的和業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)看，存保基管機(jī)構(gòu)也未必是最佳接管人?！渡虡I(yè)銀行法》第64條第2款規(guī)定，接管的目的是對(duì)被接管的商業(yè)銀行采取必要措施，以保護(hù)存款人的利益，恢復(fù)商業(yè)銀行的正常經(jīng)營(yíng)能力。存保基管機(jī)構(gòu)固然可以使用存款保險(xiǎn)基金及時(shí)支付存款人的被保險(xiǎn)存款，但其可能不熟練于貸款、投資、拆借、表外業(yè)務(wù)等，綜合經(jīng)營(yíng)管理能力和經(jīng)驗(yàn)存在短板，故其未必能在接管期限內(nèi)（我國(guó)《商業(yè)銀行法》規(guī)定，包括延期在內(nèi)，接管期限最長(zhǎng)不得超過(guò)兩年）使危機(jī)銀行恢復(fù)正常經(jīng)營(yíng)。甚至有觀點(diǎn)認(rèn)為，作為商業(yè)銀行接管人應(yīng)當(dāng)符合一定條件，其一就是“有10年以上的銀行業(yè)從業(yè)經(jīng)歷和良好的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)”。

間隙二：較之接管和償付，機(jī)構(gòu)重組更能保障存款人利益

商業(yè)銀行出現(xiàn)“已經(jīng)或者可能發(fā)生信用危機(jī)，嚴(yán)重影響存款人的利益”之法定情形時(shí)，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)除可依據(jù)《商業(yè)銀行法》《銀監(jiān)法》對(duì)危機(jī)銀行接管外，《銀監(jiān)法》還賦予銀監(jiān)會(huì)“或者促成機(jī)構(gòu)重組”的權(quán)力。較之接管和使用存款保險(xiǎn)基金償付，機(jī)構(gòu)重組更能充分保護(hù)存款人利益，穩(wěn)定公眾情緒和信心，保障經(jīng)濟(jì)金融平穩(wěn)。

企業(yè)在日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)之外發(fā)生的法律結(jié)構(gòu)或經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)重大改變的交易稱(chēng)為企業(yè)重組，大體可分為債務(wù)重組和機(jī)構(gòu)重組兩類(lèi)。我國(guó)《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第12號(hào)——債務(wù)重組》將債務(wù)重組定義為，在債務(wù)人發(fā)生財(cái)務(wù)困難的情況下，債權(quán)人按照其與債務(wù)人達(dá)成的協(xié)議或者法院的裁定做出讓步的事項(xiàng)。債務(wù)重組的前提是債務(wù)人發(fā)生財(cái)務(wù)困難，債務(wù)重組成功的核心是債權(quán)人做出讓步。根據(jù)《〈企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第12號(hào)——債務(wù)重組〉應(yīng)用指南》，債務(wù)人發(fā)生財(cái)務(wù)困難，是指因債務(wù)人出現(xiàn)資金周轉(zhuǎn)困難、經(jīng)營(yíng)陷入困境或者其他原因，導(dǎo)致其無(wú)法或者沒(méi)有能力按原定條件償還債務(wù)。債權(quán)人做出讓步，是指?jìng)鶛?quán)人同意發(fā)生財(cái)務(wù)困難的債務(wù)人現(xiàn)在或者將來(lái)以低于重組債務(wù)賬面價(jià)值的金額或者價(jià)值償還債務(wù)。債權(quán)人做出讓步的情形主要包括：債權(quán)人減免債務(wù)人部分債務(wù)本金或者利息，降低債務(wù)人應(yīng)付債務(wù)的利率等。對(duì)于商業(yè)銀行，即便規(guī)模再小，其存款人也眾多。商業(yè)銀行已經(jīng)或者可能發(fā)生信用危機(jī)時(shí)，協(xié)調(diào)組織眾多、分散的存款人與銀行進(jìn)行協(xié)商、談判和作出讓步根本不可能，因此債務(wù)重組不能成為解決危機(jī)銀行的鑰匙。而機(jī)構(gòu)重組卻行之有效，它也是國(guó)際通行的處理危機(jī)銀行的方法。例如，據(jù)美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司數(shù)據(jù)顯示，全美加入聯(lián)邦存保體系的銀行由2008年初的8533家降至2014年末的6509家。一大批中小銀行在金融危機(jī)期間因并購(gòu)、整合或倒閉而退出，但因倒閉而清算退出的銀行僅占17%左右。

機(jī)構(gòu)重組是指對(duì)危機(jī)銀行綜合運(yùn)用改變股權(quán)結(jié)構(gòu)、引進(jìn)戰(zhàn)略投資者、注入新資本、改變組織形式、收購(gòu)債務(wù)等措施，全面化解危機(jī)，在新的資本基礎(chǔ)、公司治理架構(gòu)、經(jīng)營(yíng)管理能力、內(nèi)控機(jī)制、風(fēng)控水平、聲譽(yù)信譽(yù)上，實(shí)現(xiàn)脫胎換骨式的變革與發(fā)展。需要指出，概念中的“收購(gòu)債務(wù)”與上一段所述的“債務(wù)重組”含義截然不同。機(jī)構(gòu)重組的主要實(shí)現(xiàn)方式是并購(gòu)重組。與鮮見(jiàn)銀行被接管的實(shí)例不同，我國(guó)不缺乏銀行業(yè)機(jī)構(gòu)并購(gòu)重組實(shí)踐。近年來(lái)的典型案例是長(zhǎng)白山保護(hù)開(kāi)發(fā)區(qū)農(nóng)商銀行和海南銀行的誕生。

2010年9月1日，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)出臺(tái)了《關(guān)于高風(fēng)險(xiǎn)農(nóng)村信用社并購(gòu)重組的指導(dǎo)意見(jiàn)》（銀監(jiān)發(fā)〔2010〕71號(hào)，該指導(dǎo)意見(jiàn)所稱(chēng)的并購(gòu)方式，是指并購(gòu)方通過(guò)全部或部分受讓現(xiàn)有股權(quán)、認(rèn)購(gòu)新增股權(quán)等方式對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)農(nóng)村信用社實(shí)施并購(gòu)重組的行為），打開(kāi)了并購(gòu)農(nóng)信社的閘門(mén)。2011年5月，吉林九臺(tái)農(nóng)村商業(yè)銀行股份有限公司出資2.7億元（其中1億元用于入股，1.7億元用于處置不良貸款和歷年虧損掛賬），全資并購(gòu)重組了原長(zhǎng)白山保護(hù)開(kāi)發(fā)區(qū)農(nóng)村信用合作聯(lián)社，并同步組建長(zhǎng)白山保護(hù)開(kāi)發(fā)區(qū)農(nóng)村商業(yè)銀行有限責(zé)任公司，于同年11月開(kāi)業(yè)。在全國(guó)開(kāi)創(chuàng)了農(nóng)村商業(yè)銀行并購(gòu)重組高風(fēng)險(xiǎn)農(nóng)村信用社的先河，成為全國(guó)首個(gè)并購(gòu)重組并同步組建農(nóng)村商業(yè)銀行的成功案例。該事件入選2011年度農(nóng)村金融十大新聞。

1993年7月成立的海南臨高縣金牌城市信用合作社，2002年出現(xiàn)資不抵債的情況，中國(guó)人民銀行廣州分行決定對(duì)其實(shí)施清理整頓。近年來(lái)，銀監(jiān)會(huì)溝通地方政府、人行，依法穩(wěn)步推進(jìn)該城市信用社歷史遺留問(wèn)題處置工作，引進(jìn)投資人收購(gòu)債務(wù)，將其重組為城市商業(yè)銀行。2012年9月，銀監(jiān)會(huì)批復(fù)同意海南省在徹底化解臨高金牌城市信用社風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，新組建一家商業(yè)銀行。2015年1月，銀監(jiān)會(huì)批復(fù)同意在金牌城市信用社基礎(chǔ)上籌建海南銀行股份有限公司；8月，海南銀監(jiān)局批復(fù)同意海南銀行開(kāi)業(yè)；9月，海南銀行正式揭牌試營(yíng)業(yè)。作為一家股份制城市商業(yè)銀行，海南銀行的開(kāi)業(yè)填補(bǔ)了海南無(wú)獨(dú)立省級(jí)地方法人商業(yè)銀行的空白。

比較接管和機(jī)構(gòu)重組的相同點(diǎn)：一是適用對(duì)象和情形相同，即商業(yè)銀行已經(jīng)或者可能發(fā)生信用危機(jī)，嚴(yán)重影響存款人合法權(quán)益時(shí)，二是都是著眼于恢復(fù)危機(jī)銀行的正常經(jīng)營(yíng)管理。兩者的不同在于：一是接管組織行使的是商業(yè)銀行的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，不涉及股權(quán)和控制權(quán)變化，而機(jī)構(gòu)重組涉及股權(quán)變化和安排。二是接管目的未必能如愿實(shí)現(xiàn)，即被接管銀行未必能如期恢復(fù)正常經(jīng)營(yíng)。接管失敗的結(jié)果是危機(jī)銀行“被合并或者被依法宣告破產(chǎn)”。但機(jī)構(gòu)重組大都能成功，《銀監(jiān)法》第38條條文中，在“機(jī)構(gòu)重組”前加有“促成”二字可見(jiàn)一斑，意思非凡。三是接管期限時(shí)間較短，最長(zhǎng)不得超過(guò)兩年。而機(jī)構(gòu)重組的時(shí)間相對(duì)較長(zhǎng)，時(shí)間充裕是保證重組成功的重要原因之一。上例中，從2002年金牌城市信用社出現(xiàn)資不抵債情況，到2015年海南銀行揭牌試營(yíng)業(yè)，前后共花了13年時(shí)間。

危機(jī)銀行接管失敗，被依法宣告破產(chǎn)時(shí)，根據(jù)《存保條例》規(guī)定，存款人有權(quán)要求存?；軝C(jī)構(gòu)使用存款保險(xiǎn)基金償付被保險(xiǎn)存款。問(wèn)題是，存款保險(xiǎn)實(shí)行限額賠付，目前最高賠付額是人民幣50萬(wàn)元，超出限額的部分，依法從投保機(jī)構(gòu)的清算財(cái)產(chǎn)中受償。清算受償很可能無(wú)法充分、及時(shí)保障存款人超限額存款，致使存款人蒙受損失，甚至帶來(lái)連鎖負(fù)反應(yīng)。例如，若某危機(jī)銀行被依法破產(chǎn)清算，而某公司在該行存有大額資金，其最高限額外的部分未得到充分及時(shí)受償，該公司面臨損失，甚至因資金“窟窿”而倒閉，公司職工也因此失業(yè)。盡管50萬(wàn)元的償付限額，可以使99.6%的存款人（包括各類(lèi)企業(yè)）受到全額保護(hù)，但其他未受保護(hù)部分的肥尾效應(yīng)不容忽視。

較之接管和使用存款保險(xiǎn)基金償付被保險(xiǎn)存款，危機(jī)銀行成功重組，不僅不影響存款人全部存款本金和利息的償付，而且存款還能連續(xù)計(jì)息，此更有利于保障存款人利益，更有利于增強(qiáng)公眾對(duì)危機(jī)銀行風(fēng)險(xiǎn)化解和金融穩(wěn)定運(yùn)行的信心，更有利于消除負(fù)面的多米諾骨牌效應(yīng)，減少社會(huì)震蕩。

同時(shí)，機(jī)構(gòu)重組更適合于“小而不能倒”的危機(jī)銀行，如在我國(guó)縣域的眾多規(guī)模較小的農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村信用社等法人機(jī)構(gòu)。它們有著農(nóng)村金融服務(wù)的“毛細(xì)血管”，其一旦倒閉，則所在地區(qū)的農(nóng)村金融覆蓋面急劇萎縮，農(nóng)村金融服務(wù)水平急劇下降。因此，這些機(jī)構(gòu)出現(xiàn)危機(jī)時(shí)，對(duì)其破產(chǎn)清算不是明智之舉；對(duì)其接管也有接管失敗的風(fēng)險(xiǎn)，或?qū)Α皹?biāo)”“本”的治理未必到位徹底；促成機(jī)構(gòu)重組實(shí)為上策。

間隙三：責(zé)令停業(yè)整頓對(duì)存款人影響大，《存款保險(xiǎn)條例》缺乏保障安排

根據(jù)《銀監(jiān)法》，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)未經(jīng)批準(zhǔn)而終止、嚴(yán)重違反審慎經(jīng)營(yíng)規(guī)則、拒絕或者阻礙非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管或者現(xiàn)場(chǎng)檢查、拒絕執(zhí)行某些監(jiān)管措施等逾期不改正或情節(jié)特別嚴(yán)重時(shí)，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)有權(quán)責(zé)令其停業(yè)整頓。停業(yè)整頓意味著被責(zé)令的銀行業(yè)機(jī)構(gòu)的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)在一定期限內(nèi)被剝奪，同時(shí)還要履行整改整頓的義務(wù)，消除違法違紀(jì)和風(fēng)險(xiǎn)狀況。責(zé)令停業(yè)整頓會(huì)極大影響銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)利益和聲譽(yù)，也會(huì)影響到該機(jī)構(gòu)存款人的利益。

對(duì)責(zé)令停業(yè)整頓之行政行為的性質(zhì)，社會(huì)上有著不同的觀點(diǎn)：有人認(rèn)為其屬于行政強(qiáng)制措施；而有人認(rèn)為屬于行政處罰，雖然與《行政處罰法》中所用的“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)”名稱(chēng)不同，但實(shí)質(zhì)意義是一樣的。實(shí)踐中，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)將責(zé)令停業(yè)整頓作為一種行政處罰對(duì)待?！吨袊?guó)銀監(jiān)會(huì)行政處罰辦法》（中國(guó)銀監(jiān)會(huì)令2015年第8號(hào)）第6條“行政處罰的種類(lèi)”第1款第4項(xiàng)即為“責(zé)令停業(yè)整頓”。責(zé)令停業(yè)整頓有可能針對(duì)法人機(jī)構(gòu)，也有可能針對(duì)分支機(jī)構(gòu)；有可能針對(duì)某一項(xiàng)或某幾項(xiàng)業(yè)務(wù)，也有可能針對(duì)全部業(yè)務(wù)。它屬于行為罰，是僅次于吊銷(xiāo)金融許可證的最嚴(yán)厲的處罰。根據(jù)《中國(guó)銀監(jiān)會(huì)行政處罰辦法》規(guī)定，銀監(jiān)會(huì)及其派出機(jī)構(gòu)做出停業(yè)整頓或者吊銷(xiāo)金融許可證行政處罰的，應(yīng)當(dāng)在銀監(jiān)會(huì)官網(wǎng)或者指定的媒體上予以公告。

銀監(jiān)會(huì)責(zé)令某銀行業(yè)機(jī)構(gòu)停業(yè)整頓，意味著該機(jī)構(gòu)存在特別嚴(yán)重的違法違規(guī)或風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。雖然不一定是資不抵債（如未按規(guī)定進(jìn)行信息披露的情節(jié)特別嚴(yán)重），或者這些問(wèn)題或違規(guī)也未必導(dǎo)致資不抵債或支付危機(jī)，但社會(huì)大眾會(huì)恐慌于商業(yè)銀行停業(yè)的業(yè)務(wù)范圍和地區(qū)范圍、停業(yè)整頓期間是否能正常存取款、存款的安全性、銀行的信譽(yù)等，極有可能發(fā)生擠兌。倘若存款人“聞風(fēng)而動(dòng)”，集中取款，銀行現(xiàn)實(shí)存在的資產(chǎn)負(fù)債期限錯(cuò)配和因部分甚至全部業(yè)務(wù)停業(yè)而不能迅速融資，便無(wú)法滿(mǎn)足公眾提現(xiàn)，極易誘發(fā)震蕩?！洞姹l例》缺少商業(yè)銀行被責(zé)令停業(yè)整頓時(shí)，對(duì)存款人合法權(quán)益保障的安排。

結(jié)論和建議

商業(yè)銀行已經(jīng)或者可能發(fā)生信用危機(jī)，嚴(yán)重影響存款人合法權(quán)益時(shí)，盡管存款保險(xiǎn)制度能有效保障存款人的被保險(xiǎn)存款，但我們的視野和政策運(yùn)用不能囿于被保險(xiǎn)存款和存保制度，而是要首先著眼于存款人的全部存款。這更能充分及時(shí)保障存款人利益，也對(duì)促進(jìn)消費(fèi)和私人投資大有裨益。

對(duì)于危機(jī)銀行，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)有是否接管、是否促成機(jī)構(gòu)重組以及在這兩者之間進(jìn)行選擇的自由裁量權(quán)。從充分及時(shí)保障存款人的全部存款角度看，對(duì)銀行集團(tuán)中的危機(jī)子銀行，銀監(jiān)會(huì)應(yīng)首選接管措施，并指定其母公司作為接管人，這比存?；軝C(jī)構(gòu)作為接管人更好。對(duì)發(fā)生危機(jī)的非集團(tuán)式其他銀行和“小而不能倒”的銀行，銀監(jiān)會(huì)應(yīng)首選促成機(jī)構(gòu)重組的措施。實(shí)踐證明，機(jī)構(gòu)重組采用并購(gòu)重組方式為佳。當(dāng)然，并購(gòu)重組要遵循市場(chǎng)化原則，不能指令并購(gòu)、強(qiáng)行并購(gòu)，要尊重市場(chǎng)主體的意愿，做到并購(gòu)各方平等自愿，保障公平公正。唯有這樣，才能“促成”機(jī)構(gòu)重組，同時(shí)也能避免好銀行被并購(gòu)方拖累。

《存保條例》應(yīng)增加當(dāng)商業(yè)銀行被責(zé)令停業(yè)整頓時(shí)，存款人在具體出現(xiàn)何種情形時(shí)，可以要求存保基管機(jī)構(gòu)使用存款保險(xiǎn)基金保障存款利益的規(guī)定。條款可單列，也可明確為“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的其他情形”。同時(shí)規(guī)定，在停業(yè)整頓期間動(dòng)用了存款保險(xiǎn)基金的商業(yè)銀行，待整頓合格后，應(yīng)當(dāng)向存?；軝C(jī)構(gòu)繳納一定的費(fèi)用。費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)、繳費(fèi)時(shí)限等，由中國(guó)銀監(jiān)會(huì)、中國(guó)人民銀行、存?；軝C(jī)構(gòu)、國(guó)家發(fā)改委等共同研究決定，并寫(xiě)入制度安排。

總之，《存款保險(xiǎn)條例》與《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》規(guī)定的接管、機(jī)構(gòu)重組、責(zé)令停業(yè)整頓等三種監(jiān)管措施間存在一定的間隙，需要協(xié)調(diào)和銜接，以更好地保障存款人的利益和權(quán)益。理論界、實(shí)務(wù)界應(yīng)加強(qiáng)研究，對(duì)當(dāng)前法規(guī)制度中不銜接之處、不細(xì)不明之處修改、補(bǔ)充，以臻完善。