蒲仕明+黃博

如何立足“放活經(jīng)營權(quán)”，充分激活“三塊地”的活力？思路已經(jīng)明確：按照“三權(quán)分立、價值顯化、市場運作、利益共享”的方針，中央確定了“公有制性質(zhì)不能改變、耕地紅線不能打破、農(nóng)民權(quán)益不能受損”的三條紅線，

確?！叭龎K地”始終走在正確的軌道上

土地是人類賴以生存最基本的資源，人類將長期繼續(xù)在土地上生存和發(fā)展。英國古典經(jīng)濟學家威廉·配第曾經(jīng)說過：勞動是財富之父，土地是財富之母。土地有保障功能、發(fā)展功能，對我國的農(nóng)民而言，土地上承載著他們的收獲和命運。2017年3月，四川省農(nóng)村改革工作推進暨農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革專題培訓會提出，要在新時期突出激活承包地、農(nóng)村建設(shè)用地和宅基地等“三塊地”的功能?？v覽歷史的每一次變革和進步，都與土地要素息息相關(guān)，這一次亦不例外。

從井田制到家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制

戰(zhàn)國以前，中國實行以井田制為基礎(chǔ)的封建領(lǐng)主土地制度。秦代商鞅變法，“壞井田，開阡陌”，由此直至隋唐，以國家授地為基本特征的均田制始終占據(jù)主流。國家授地是封建政治經(jīng)濟體系的基礎(chǔ)，禁止土地要素的自由流動。

安史之亂之后，私人地主制逐步成型，這也是中國古代土地制度的一次分野。封建制度體系下的自由土地制度，加劇了土地的集中，拉大了農(nóng)民與封建地主之間的巨大差距，成為封建社會剝削本質(zhì)的原罪。

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的土地革命，逐步形成了在集體主義前提下的土地權(quán)利體系。這里有兩個關(guān)鍵節(jié)點：一是土改運動，實現(xiàn)了土地權(quán)利的共同分享；二是新中國初期的合作化、集體化運動，消滅了私人對于地租的競爭性獲取，徹底砸碎了封建土地制度的格局。

1978年的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制被視為農(nóng)村土地制度的一項轉(zhuǎn)折。這次土地改革，將土地產(chǎn)權(quán)分為所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)。所有權(quán)仍歸集體所有，經(jīng)營權(quán)則由集體經(jīng)濟組織按戶均分包給農(nóng)戶自主經(jīng)營，集體經(jīng)濟組織負責承包合同履行的監(jiān)督，公共設(shè)施的統(tǒng)一安排、使用和調(diào)度，土地調(diào)整和分配，從而形成了一套有統(tǒng)有分、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。這種土地制度并沒有從根本上改變土地集體所有的性質(zhì)，只是將土地的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)分開了，大大調(diào)動農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，較好地發(fā)揮了勞動和土地的潛力。

1982年12月4日，第五屆全國人民代表大會第五次會議通過的《中華人民共和國憲法》規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”。

“新土改”與成都經(jīng)驗

隨著農(nóng)村改革的不斷深入，承包地要流轉(zhuǎn)，集體建設(shè)用地、宅基地也要流轉(zhuǎn)，而農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革就是這一切的基礎(chǔ)。2014年12月2日，中央全面深化改革領(lǐng)導小組第七次會議審議了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》。農(nóng)業(yè)部部署了成都、重慶等58個試驗區(qū)，共5個方面19項試驗任務(wù)，“新土改”大幕拉開。

1978年開始的第一輪農(nóng)村土地制度改革，實現(xiàn)了農(nóng)村集體所有權(quán)和家庭承包經(jīng)營權(quán)的分離，強化了農(nóng)民權(quán)利，解決了生產(chǎn)積極性的問題。而新一輪農(nóng)村土地制度改革的核心，將在“放活土地經(jīng)營權(quán)”上做文章，其創(chuàng)新意義和深遠影響，可與前一輪改革比肩。時任中央農(nóng)村工作領(lǐng)導小組副組長陳錫文指出，農(nóng)地改革的基本方針已經(jīng)明確，即“明晰所有權(quán)，穩(wěn)定承包權(quán)，放活經(jīng)營權(quán)”，在三權(quán)分立的基礎(chǔ)上不斷推進土地合理的流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展。

如何立足“放活經(jīng)營權(quán)”，充分激活“三塊地”的活力？思路已經(jīng)明確：按照“三權(quán)分立、價值顯化、市場運作、利益共享”的方針，中央確定了“公有制性質(zhì)不能改變、耕地紅線不能打破、農(nóng)民權(quán)益不能受損”的三條紅線，確?！叭龎K地”始終走在正確的軌道上。

2007年，成都市被確定為國家城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗區(qū)。作為“新土改”先行試驗區(qū)之一，成都市在積極推動土地流轉(zhuǎn)、激活“三塊地”的活力取得了突出成績，被譽為“成都經(jīng)驗”?；仡櫴陙沓啥甲哌^的路，一條清晰的“行動路線圖”已經(jīng)成型。

摸底確權(quán)。2008年，都江堰市柳街鎮(zhèn)鶴鳴村首創(chuàng)了“魚鱗土地確權(quán)法”。此后的三年時間里，成都基本完成了確權(quán)頒證，第一次全面、真實地摸清了“家底”。

搭建平臺。2008年10月，成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)擔保股份公司先后成立，這是全國首家農(nóng)村產(chǎn)權(quán)綜合性市場平臺，為進一步激活沉睡的土地資本提供了條件。

同地同權(quán)。依托成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所平臺，農(nóng)民自主進行交易流轉(zhuǎn)。這期間，“錦江模式”的出現(xiàn)，推動農(nóng)戶和村組集體經(jīng)濟組織成為了主動、平等的出讓方。

探索創(chuàng)新。在中央的支持下，四川積極探索創(chuàng)新土地增減掛鉤等制度，構(gòu)建“大郊區(qū)”時代，構(gòu)建新型中國消費社會的最經(jīng)濟的新型生存空間和發(fā)展模式，使之成為社會的穩(wěn)定器。

成都的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，遵循了經(jīng)濟學的基本原理，即滿足資源向資本轉(zhuǎn)換的基本要素：產(chǎn)權(quán)清晰、可流動、產(chǎn)生剩余價值。輔以良好的政策制度設(shè)計、交易和擔保體系的完善，在提高土地資源配置效率和激活“三塊地”的活力方面得到了廣泛認同。

價格理論和權(quán)利保障

如果說“成都經(jīng)驗”重在土地權(quán)利的讓渡，“新土改”的機會在于經(jīng)營權(quán)的變現(xiàn)，其本質(zhì)上仍然是土地價格理論在社會主義市場經(jīng)濟框架下的體現(xiàn)。從這個意義上而言，如何將土地經(jīng)營權(quán)進行價格量化，將是喚醒“三塊地”沉睡資本的重要切入點。

2015年11月2日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》，指出到2020年，農(nóng)村各類所有制經(jīng)濟尤其是農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)、農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的保護制度更加完善，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系、農(nóng)業(yè)支持保護體系、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系、農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體系、適合農(nóng)業(yè)農(nóng)村特點的農(nóng)村金融體系更加健全，城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化體制機制基本建立。

土地承包經(jīng)營權(quán)方面，在有條件的地方開展農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出試點；宅基地方面，探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機制；集體經(jīng)營性建設(shè)用地方面，允許土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工礦倉儲、商服等經(jīng)營性用途的存量農(nóng)村集體建設(shè)用地，與國有建設(shè)用地享有同等權(quán)利，在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下，可以出讓、租賃、入股，完善入市交易規(guī)則、服務(wù)監(jiān)管制度和土地增值收益的合理分配機制。

目前國內(nèi)主要試驗，集中在利用土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，解決農(nóng)民的正常資金需求，特別是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化及規(guī)?；N養(yǎng)業(yè)的資金需求，撬動“三塊地”的金融杠桿，例如重慶的“地票”制度等。但從金融資產(chǎn)的角度看，土地經(jīng)營權(quán)的資產(chǎn)變現(xiàn)難度較大，尤其是在擔保法、物權(quán)法、農(nóng)村土地承包法等相關(guān)法律法規(guī)尚待完善的前提下，金融風險較大。

對此，西南財經(jīng)大學經(jīng)濟學院副教授吳垠認為，下一步的改革應(yīng)堅持農(nóng)村土地（包括集體建設(shè)用地、承包地、宅基地）的集體所有，通過確權(quán)賦能，把集體經(jīng)濟組織的所有權(quán)和農(nóng)民手中的經(jīng)營使用權(quán)變?yōu)橛谰眯晕餀?quán)，使它們能流轉(zhuǎn)交易；保護集體和農(nóng)民分享土地增值收益，以此建立農(nóng)民獲得生存、發(fā)展來源的長期保障制度，防止農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利受到侵害。