杜興華

我國公共采購制度的建立，經過制度移植、不斷發(fā)展和完善，體現(xiàn)了我國經濟社會轉型“摸著石頭過河”的主要特征。招投標制度執(zhí)行上的有法不依或選擇性執(zhí)法，是由于社會上普遍形成了“上有政策、下有對策”的社會心理，普遍對制度違規(guī)和不按制度辦事缺乏必要的敬畏心理。要想在公共采購領域做到嚴格執(zhí)法、按制度辦事，首先要強化對公共采購和工程招標過程中權力行使的監(jiān)督執(zhí)紀，改變人們對于違反制度規(guī)定的心理成本預期，阻斷政策變通機制，不斷提升招投標制度移植效果。

一、制度移植：我國招投標制度的先天不足

推行招投標制度是一個歷史過程，既能表現(xiàn)出經濟創(chuàng)新的特點，又能表現(xiàn)出技術創(chuàng)新的特征。建國初期是計劃經濟投資體制形成時期，政府在整個投資活動中起主導作用。20世紀五六十年代，我國照搬蘇聯(lián)工業(yè)經濟管理模式，基礎設施建設主要采用包工包料承包方式，主管部門主要以行政管理手段，依靠計劃、指令、報表和評比等方式實施工程建設管理。在轉變?yōu)槭袌鼋洕倪^程中，建設工程承發(fā)包也由傳統(tǒng)的按計劃分配改變?yōu)榻ㄖ髽I(yè)到市場中自攬業(yè)務和自負盈虧。1980年，國際社會相繼恢復了我國在國際基金組織、世界銀行的成員國席位，之后的第一個利用世界銀行貸款項目，就是世界銀行提供給我國的一個大學貸款項目，在這個項目建設過程中，就要求我國以國際競爭性招標方式采購招標。1982年，云南魯布革水電站工程是我國水電建設第一個利用世行貸款、對外公開招標的國家重點工程項目，按世界銀行貸款使用的要求，引水系統(tǒng)工程必須采用國際招標的方式選定承包商施工，由水電部委托中國技術進出口公司組織進行國際競爭性招標。

我國在公共部門第一次引入競爭招標程序，就是世界銀行貸款項目的資金支持和技術指導下實施的。亞洲銀行在1997年、2000年、2001年分別提供三筆技術援助贈款，支持相關法規(guī)的制定和制度建設。世界銀行、亞洲銀行等國際組織在推動我國《招標投標法》、《政府采購法》的立法實踐方面產生了重要作用。我國的《政府采購法》從基本框架到一些具體規(guī)范，都參考了《聯(lián)合國國際法貿易委員會示范化》的一些原則。一般說來，發(fā)達國家都是在解決好經濟發(fā)展的效率問題之后，才逐漸重視和突出解決社會公平等公共性問題，而在我國的招投標制度是作為發(fā)展中國家的政策移植，不得不要承受雙重的負擔，同時追求公平和效益雙重的政策功能，而不是像發(fā)達國家“這兩個目標可以而且經常是分開來追求的”，這對發(fā)展中國家在推進制度變遷提出了更高的要求。簡便易行的方法是將現(xiàn)成的經驗和模式直接照搬，一方面可以加快趕超的進度，另一方面也引發(fā)了明顯的“水土不服”?？傊?，我國有關公共采購的法律制度是屬于移植引進的，理論上準備不充分，既缺乏實踐經驗，也缺乏系統(tǒng)的設計。在國際環(huán)境和歷史背景全然不同的條件下，亦步亦趨地跟隨發(fā)達國家的做法，實踐證明這不能算是一種明智的做法。

二、政策變通：我國招投標制度的發(fā)育不良

變通是特定社會結構條件下的一種選擇，存在于許多社會生活的諸多領域中，包括制度運作中的變通，對政策的變通，以及對社會生活中的某些具體規(guī)則的變通?！吧嫌姓?，下有對策”是我國在政策執(zhí)行中長期存在的一種政策變通現(xiàn)象。所謂政策變通，是指政策執(zhí)行方在沒有得到政策制定方的同意，自行變更原政策內容，相機處置執(zhí)行的行為。由于原制度制定者下達指令時，經常是粗線條的，就為實施制度變通提供了機會。有的時候是利用原制度約束的空白點，認為凡是中央沒有明令禁止的就是可以做的，打政策的“擦邊球”。變通的微妙之處在于它的似是而非，從表面上來看，它所遵循的原則及試圖實現(xiàn)的目標是與原政策目標一致的，但經過變通后所達到的實際目標就其更深刻的內涵看，很可能與原目標從根本上背道而馳，或者是不相關的，最后的結果就是政策執(zhí)行力的弱化，產生諸多問題。

招標人行為不規(guī)范。依據規(guī)定，凡符合法定招標范圍的規(guī)模標準以上項目必須進行招標。實際生活當中，許多地方政府為了興建政績工程，給項目業(yè)主以及相關人員很大的行政壓力，迫使其鋌而走險，取消正常招標程序。有些招標人將項目化整為零，或者將主體工程進行招標，其他工程直接發(fā)包給私下選擇好的單位，通過私下操作將非法的招標行為通過招投標方式合法化。

投標人弄虛作假。由于法律和制度不健全，現(xiàn)行法律法規(guī)缺少對弄虛作假行為的具體規(guī)定，面臨著認定難的問題，缺少有效查處手段。在分散的行政管理體制下，由于條塊分割，缺乏信息共享機制，甚至受到地方行業(yè)保護思想的束縛，行政監(jiān)督部門無法獲得必要信息，使弄虛作假有機可乘。由于缺少有效約束投標行為的信用機制，在一定程度上導致了投標人不講信用的現(xiàn)象，甚至為幫助特定投標人中標不惜弄虛作假。

招標代理行為不規(guī)范。一些招標代理機構為了在激烈的競爭中承攬到代理項目，往往無原則地遷就招標人，滿足招標人非法要求，幫助招標人鉆法律空子，逃避行政監(jiān)督，達到明招暗定的目的。有不少人認為“招投標只要程序到位，細節(jié)完整”，就完成了招標業(yè)務。再加上招標代理工作現(xiàn)階段表現(xiàn)為低層次競爭和業(yè)務收入見效快、技術含量不高、門檻低等，更是造成了一種無序競爭的市場環(huán)境。

專家不公正評標。根據法律規(guī)定，我國在招標采購活動中，采用專家評審制度，要求公開招標的評標專家必須從評標專家?guī)熘须S機抽取。但由于評審專家權大責小，實際操作中產生了許多的問題和弊端，專家評標違規(guī)和失誤案例不斷發(fā)生。由于制度的約束力不強、操作性差、權責不對等使評審制度不合理，在招投標過程中，賄賂評委謀取中標已成為一種潛規(guī)則。由于缺乏統(tǒng)一的專業(yè)分類標準，不同政府部門、不同招標代理機構組建的專家?guī)旆诸悩藴矢鳟?，一些專家?guī)煲蚍诸惒灰?guī)范，難以滿足實際評標的需要。由于專業(yè)分類標準不一致，影響了不同評標專家?guī)鞂＜屹Y源共享。

領導干部插手干預招投標。從表面看，招標方、投標方在平等的基礎上競爭交易，實際上很多政府投資工程的拍板，業(yè)主方都會受到各個方面力量的制約和影響。在招投標過程中，目前我國建設工程招投標管理仍沿襲傳統(tǒng)模式，行業(yè)主管部門分頭監(jiān)管，既當“裁判員”又當“運動員”。部門領導出任評標委員會成員甚至擔任評標小組組長，經常會出現(xiàn)行政干預、以行政領導代替專家評標或者是領導說了算等問題。

三、扎緊織密制度籠子：加強招投標

腐敗治理的現(xiàn)實路徑

加強制度建設，完善執(zhí)行機制。十八大以來，中央提出要建立國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，這其中最根本的一點就是各歸其位、各盡其職，社會市場主體的違規(guī)違法應由行政監(jiān)督、行政執(zhí)法部門去處置，理順監(jiān)督體制，確保招投標監(jiān)督權獨立行使，有效解決制度的規(guī)范執(zhí)行問題，提高制度的執(zhí)行力和執(zhí)行到位的問題。當前形勢下，應當以政策制度的嚴格貫徹執(zhí)行為首要目標，對制度變通行為采取制止的態(tài)度。近幾年來，我們制定出臺了一系列有關廉潔自律的法規(guī)制度，搞了很多的“不許”、“不準”、“不得”，以至于很多情況下說不清楚到底制定了多少，說不清楚這些內容具體是什么，反腐敗制度的效率低不單是因為制度不夠完備，還有無效的制度堆積其中，以及制度執(zhí)行的不到位。我們不能讓制度形同虛設，成為“稻草人”，形成“破窗效應”，否則再搞新的制度都是白搭。當前，我國正處在經濟體制、社會結構和利益格局深刻變化的歷史時期，解決公共采購領域效率不高、公正缺失的問題，不僅需要完善招投標操作層面的制度規(guī)范，更需要關注和研究公共采購招標人行為失范的深層次原因，通過公共采購制度的設計創(chuàng)新，解決招標人規(guī)范化執(zhí)行招投標制度內在動力不足的問題，解決好一個對違規(guī)后果的心理預期，提出有效治理腐敗和規(guī)范招投標市場秩序的方案和措施。

加強執(zhí)紀監(jiān)督，約束公共權力。招投標制度通過制度設計可以有效強化對招標采購的監(jiān)管，控制公共采購中的權力濫用，可以加強源頭預防，有效治理腐敗現(xiàn)象。在監(jiān)管手段上，公開是規(guī)范行為、防治腐敗的有效手段。招投標活動中的一些突出問題，從根本上說是由于信息不對稱造成的。為此，需要堅持陽光交易理念，積極革新傳統(tǒng)監(jiān)管模式，充分運用現(xiàn)代信息技術，解決信息不對稱帶來的“暗箱操作”。積極推廣網上招投標，從國家層面統(tǒng)一開發(fā)系統(tǒng)，統(tǒng)一制定標準，加快實現(xiàn)招投標工作的數字化、網絡化。同時，注重向前向后延伸，拓展網上招投標系統(tǒng)功能，把設計招投標納入監(jiān)管范圍，提高建設工程方案設計質量；強化招投標市場和施工現(xiàn)場“兩場聯(lián)動”，對施工企業(yè)的中標合同履行、工程建設管理等情況進行綜合考評，規(guī)范“標后”行為，促進工程建設領域有序健康發(fā)展。建立網上監(jiān)察系統(tǒng)，不斷提升實時監(jiān)察效果。“中國廉政建設”項目研究成果之一的電子監(jiān)察系統(tǒng)和電子評標系統(tǒng)的開發(fā)運用，使招投標從信息發(fā)布、資格預審，到開標評標定標，再到合同履行，始終處于嚴密的跟蹤監(jiān)督之下，實現(xiàn)了監(jiān)督的“全覆蓋”，進一步提升了紀檢監(jiān)察機關對招投標工作監(jiān)督檢查的實時性和有效性。全面推廣建設工程遠程評標。實現(xiàn)了權力全過程網上運行，技術上做到可查可控，避免人為因素的干擾，有效遏制了權力的濫用。

強化對招投標行政監(jiān)督的再監(jiān)督，讓監(jiān)督權接受監(jiān)督。從我國的反腐敗執(zhí)行機構來看，我國屬于“多頭”的反腐敗體制。影響反腐敗機構權威性的因素有很多，健全的反腐敗機構應當包含權威性、獨立性、廉潔性和專業(yè)性四個基本要素。由于招投標案件涉及環(huán)節(jié)較多，法紀權限不明，有時會出現(xiàn)公安機關不愿查、建設主管部門無力查等現(xiàn)象。在原有體制下，紀檢監(jiān)察機關的監(jiān)督獨立性和權威性不夠，影響了監(jiān)督職能的發(fā)揮。通過改革紀檢監(jiān)察管理體制，加強垂直管理，改變過去紀檢監(jiān)察機關辦案受地方干擾過多、壓案不查、監(jiān)督權配置不合理造成監(jiān)督虛設等問題。維護監(jiān)督機關的獨立性和權威性，盡量減少檢察機關與審判機關在人事與財政上對同級黨政機關的依附性，行政監(jiān)察和審計等專門監(jiān)督機構的設置，不再受制于同級行政機關。紀檢監(jiān)察反腐敗專門機構主要任務是防止行政監(jiān)督的腐敗行為，在招投標行政監(jiān)督的基礎上，把工作的著力點放到對行政監(jiān)督機關的再監(jiān)督，對行政執(zhí)法行為的再執(zhí)法，重點放在落實好法律責任，健全倒查追究的完整鏈條。紀檢監(jiān)察機關開展監(jiān)督檢查推動行政監(jiān)督部門規(guī)范執(zhí)法，對招投標過程中違規(guī)違紀行為進行查究。從一開始的駐場監(jiān)察，加強對招投標全過程的“零距離”監(jiān)督，到政府投資重點工程紀檢監(jiān)察派駐制，使招投標作為工程建設中的五個重點環(huán)節(jié)之一受到“無縫隙”監(jiān)控。近年來又逐步將監(jiān)督重點拓展到招投標執(zhí)法活動上，研制開發(fā)了遠程評標網上監(jiān)察系統(tǒng)，系統(tǒng)包括音頻、視頻監(jiān)控系統(tǒng)和異常報警系統(tǒng)。在督促行業(yè)主管部門依法履行監(jiān)管職責，加快建立招投標投訴處理機制的同時，加大對領導干部插手和非法干預招投標案件的查處力度，嚴肅查辦工程建設中搞虛假招投標的案件，促進招投標工作健康有序的發(fā)展。

（作者系南京大學政府管理學院博士研究生）

責任編輯：張功杭