“十三五”，上海將大力推動非核心功能疏解這篇“大文章”，很多功能和產業(yè)將會轉移到周邊地區(qū)，這將給周邊省市帶來哪些發(fā)展機遇？

作為資源、環(huán)境緊約束的大城市，上海在“十三五”規(guī)劃《綱要》提出四個硬約束指標：一是常住人口總量控制在2500萬以內，二是建設用地總量控制在3185平方公里以內，三是PM2.5年平均濃度下降到42微克/立方米左右，四是年能源消耗總量控制在1.25億噸標準煤以內。

在四個硬約束指標下，上海疏解非核心功能勢在必行?！笆濉睍r期，上海將大力推動非核心功能疏解這篇“大文章”。很多功能和產業(yè)將會轉移到周邊地區(qū)，這將給周邊省市帶來發(fā)展機遇。

那么，哪些是上海的非核心功能，上海哪些行業(yè)、企業(yè)會被疏解到周邊省市？

重點疏解五類產業(yè)

根據(jù)《長江三角洲城市群規(guī)劃》和《上海城市總體規(guī)劃（2015—2040）》，未來上海的城市性質和發(fā)展目標是：卓越的全球城市，國際經濟、金融、貿易、航運、科技創(chuàng)新中心和文化大都市。根據(jù)這一城市性質和特征，未來上海城市主要有八大核心功能。

一是資源配置功能，包括資本和資金交易、大宗商品與期貨交易、技術交易、人力資源交易等；二是科技創(chuàng)新功能，包括研發(fā)、孵化、中試、技術成果交易等；三是門戶樞紐功能，包括亞太航空樞紐、國際航運中心、旅游集散中心等；四是投資管理功能，包括總部運營、資產管理、財富管理、投資咨詢、海外投資管理等；五是專業(yè)服務功能，包括會計、審計、咨詢、律師、經紀、會展等生產性服務和國際教育、國際醫(yī)療等生活型服務業(yè)等；六是高端制造功能，包括關鍵設備制造、智能制造、精密制造和高科技含量的都市型工業(yè)；七是信息集散功能，包括信息收集、信息加工、信息發(fā)布、信息交易和通信樞紐等；八是文化交流功能，包括國際文化演藝、國際文化交流、國際時尚發(fā)布、國際文化產品交易、都市旅游、國際組織集聚等。

這八大核心功能的本質特征是“創(chuàng)新”和“對外連通性”。除這八大功能之外，其他與“創(chuàng)新”和“對外連通性”無關的城市功能，都屬于上海城市的非核心功能。從當前看，主要從問題導向出發(fā)，結合控制“四條底線”，重點疏解五類產業(yè)：

一是“四高兩低”工業(yè)。即高能耗、高污染、高占地、高風險、低技術、低效益產業(yè)，包括普通能源原材料產業(yè)、普通化工類產業(yè)、建材行業(yè)、印染行業(yè)、危險品生產行業(yè)、能耗與排放超過一定標準的一般制造業(yè)、中低端輕工行業(yè)等。

二是一般加工貿易。包括技術含量和附加值較低的來料加工、來樣加工和低端裝配業(yè)。

三是大量集聚外來人口的批發(fā)市場。包括傳統(tǒng)的建材市場、輕紡市場、小商品批發(fā)市場、水產市場等。

四是區(qū)域性物流倉儲。包括黃浦江沿岸碼頭和倉儲業(yè)、中心城區(qū)的鐵路貨運站等。

五是部分為周邊地區(qū)服務的醫(yī)療教育產業(yè)，包括合作醫(yī)療、中低端應用型教育等。今后原則上不再在中心城區(qū)新建三級公立醫(yī)院。

從長遠看，主要從目標導向出發(fā)，按照全球城市“創(chuàng)新”和“對外連通性”的特征和要求，進一步疏解以下產業(yè)和功能：一是按照“兩頭在滬、中間在外”的要求，引導制造業(yè)中除核心制造環(huán)節(jié)外的其他不具備比較優(yōu)勢的制造環(huán)節(jié)逐步外移；二是引導不具有國際連通性特征的一般生產性服務業(yè)逐步外移，如各種后臺服務等；三是將部分對區(qū)位和人才要求不高的研發(fā)中試和產業(yè)化基地逐步外移；四是將部分市場化養(yǎng)老產業(yè)外移，引導上海市民異地養(yǎng)老。

功能疏解跳出行政區(qū)劃

按照“研發(fā)在上海，生產在外面；頭腦在上海，身體在外面；關鍵制造在上海，一般產業(yè)鏈在周邊”的發(fā)展思路，結合控制“四條底線”，逐步將不符合上海城市性質和發(fā)展方向的部分功能和產業(yè)，向周邊地區(qū)及內地有機疏解，帶動大上海都市圈和長三角城市群協(xié)同發(fā)展。

未來的全球競爭是城市群的競爭。疏解上海城市的非核心功能，有利于更好地發(fā)揮上海作為長三角城市群核心城市的龍頭作用，推進上海大都市圈建設，打造具有全球影響力的世界級城市群。

在當前區(qū)域一體化和協(xié)同發(fā)展成為發(fā)展大勢的背景下，上海疏解城市非核心功能，要從打造長三角世界級城市群出發(fā)，跳出行政區(qū)劃，在大都市圈的范圍內考慮城市功能和產業(yè)鏈布局。通過疏解上海城市非核心功能，打造上海大都市圈，強化區(qū)域聯(lián)動，引領長三角地區(qū)協(xié)調發(fā)展。

加強長三角區(qū)域協(xié)同，完善區(qū)域功能網絡。貫徹協(xié)同發(fā)展理念，結合落實《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》，通過市場化手段，將產業(yè)鏈中下游環(huán)節(jié)以及上海不具比較優(yōu)勢的功能向長三角地區(qū)梯度轉移，逐步形成各城市橫向錯位發(fā)展、縱向分工協(xié)作的發(fā)展格局。

城市功能的形成有其內在規(guī)律，本質上是資源配置的問題，起主導作用的是市場。因此，疏解城市非核心功能要注重政府引導和市場調節(jié)的有機結合，特別是要充分發(fā)揮市場機制的作用。政府引導要符合市場規(guī)律和城市發(fā)展規(guī)律，不能人為割裂功能與產業(yè)的有機聯(lián)系。應把工作重點放在制定規(guī)劃、創(chuàng)造條件和完善政策上，引導資源自發(fā)合理流動，避免造成新的市場扭曲。

在大上海都市圈范圍內，重點促進與蘇州、嘉興、無錫、南通、寧波、舟山等周邊城市同城化發(fā)展?？砂岩苑臻L三角、服務全國為重點的教育、醫(yī)療功能，中高端制造功能的生產環(huán)節(jié)、區(qū)域性商貿市場、倉儲物流功能等轉移到這些地區(qū)。

在長三角城市群其他范圍內，以上海為核心，依托區(qū)域交通運輸網絡，分層次疏解上海城市非核心功能，如在長三角地區(qū)建立和完善上海的農產品、專業(yè)市場、健康養(yǎng)老、旅游、社會服務等方面的功能補給，疏解部分勞動密集型的一般制造業(yè)等。

同時，擴大對內對外開放，拓展功能疏解新空間。結合國家新一輪區(qū)域空間布局，主動服務“一帶一路”、西部大開發(fā)、東北振興和中部崛起等區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，將一些資源消耗較大產業(yè)和飽和產能向中西部能源產地和“一帶一路”沿線國家轉移，提高資源配置效率。

疏解路徑

一是制定分層次產業(yè)篩選目錄。按照上海城市發(fā)展的目標，制定支撐全球城市發(fā)展的鼓勵產業(yè)目錄（正面清單）、地區(qū)性產業(yè)能耗和污染排放標準及限制性產業(yè)目錄（負面清單），強化產業(yè)規(guī)劃引導，并通過“禁、關、控、轉、調、提”等措施，推動城市產業(yè)向價值鏈高端位移。

二是加強區(qū)域基礎設施一體化建設。結合落實《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》，加快建設和完善連接中心城區(qū)與郊區(qū)新城的軌道交通網絡，積極推進地鐵向周邊城市延伸，盡快啟動城際高速鐵路建設，積極推動上海大都市圈同城化建設，形成90分鐘交通出行圈。通過區(qū)域市政基礎設施共建共享和交通設施互聯(lián)互通，促進功能疏解和集聚。

三是加強政策引導，強化市場作用。綜合采用限制公共配套、環(huán)境和安全綜合整治、差別化提供公共服務等公共政策，以及差別化稅費、財稅補貼、最低用工成本、地價等政策工具，引導非核心產業(yè)、企業(yè)自愿轉型升級，倒逼低端逐步退出，或尋找新的發(fā)展空間。對現(xiàn)有招商引資政策進行進一步清理，消除市場價格扭曲，促進資源合理流動和有效配置。

四是創(chuàng)新區(qū)域聯(lián)動機制。在長三角“三省一市”合作機制的框架下，探索跨區(qū)域規(guī)劃協(xié)作機制，促進各省市規(guī)劃的協(xié)調和銜接，統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展。在總結張江、漕河涇等園區(qū)“走出去”經驗的基礎上，創(chuàng)新和完善長三角產業(yè)園區(qū)共建機制，引導上海一般制造業(yè)向長江三角洲特別是產業(yè)薄弱地區(qū)轉移，構建跨區(qū)域產業(yè)鏈和產業(yè)集群，推動產業(yè)優(yōu)勢互補和一體化發(fā)展。

五是積極推進長三角社會發(fā)展一體化。支持和推動上海優(yōu)質教育、醫(yī)療機構通過合作和共建分校、分院等方式，向長三角地區(qū)輻射和延伸，引導疏解外來人口；加快推進醫(yī)療一卡通等社會設施一體化，為上海老年人口異地養(yǎng)老創(chuàng)造條件。充分發(fā)揮對口幫扶機制和長江沿岸中心城市經濟協(xié)調合作平臺的作用，加強上海與長江經濟帶和“一帶一路”地區(qū)的產業(yè)合作。

（作者為上海市人民政府發(fā)展研究中心課題組）