李夢倩

摘要：本文系統(tǒng)地研究了現(xiàn)行條件下中國地方政府行使職能的過程中存在的事前劃分模糊、事中權(quán)力不匹配、事后考核不到位等問題及形成原因，發(fā)現(xiàn)我國地方政府出現(xiàn)職能問題的根源在于財(cái)政分權(quán)體制與行政集權(quán)體制之間的矛盾。針對該矛盾，本文探討了我國地方政府職能轉(zhuǎn)變的對策。

關(guān)鍵詞：地方政府；職能轉(zhuǎn)變；問題；對策

中圖分類號：D63 文獻(xiàn)識別碼：A 文章編號：1001-828X（2017）007-0-01

一、地方政府職能轉(zhuǎn)變現(xiàn)存的問題

（一）地方政府職能劃分不明確

地方政府職能界定可以從橫向的職能分類與縱向的職能分級兩個維度考慮。從橫向來看，在2002-2008年的《政府工作報(bào)告》中將政府職能界定為經(jīng)濟(jì)調(diào)控、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)四大類[1]。但這只是原則性的規(guī)定，留給地方政府的自由裁量權(quán)過大，各地方政府對于職能的界定標(biāo)準(zhǔn)參差不齊。從縱向來看，地方政府的職能界定在很大程度上取決于“中央-地方”政府權(quán)力關(guān)系架構(gòu)下的權(quán)責(zé)劃分，中國是單一制國家，中央與地方職能的劃分偏重于行政命令。這樣的劃分方式缺乏周密設(shè)計(jì)和科學(xué)依據(jù)，在實(shí)踐中容易陷入權(quán)力收收放放的死循環(huán)。

（二）財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配

在事權(quán)劃分上，我國中央和地方政府的職能劃分并不明確，存在著職能界限不清晰，事權(quán)范圍重疊的現(xiàn)象，造成了中央與地方事權(quán)劃分的不穩(wěn)定。此外，我國是單一制國家，歷來就有高度集權(quán)，上管下的傳統(tǒng)，這樣的政治文化在當(dāng)代依舊有很大的影響。中央政府可以隨時通過行政命令下放一定事權(quán)給地方，卻沒有給予地方政府相應(yīng)的財(cái)權(quán)，在沒有財(cái)力調(diào)整或財(cái)力保障不充分的條件下將一些事權(quán)下放到下一級政府，導(dǎo)致一些地方政府承擔(dān)過多的責(zé)任。

在財(cái)權(quán)劃分方面，1994年中國進(jìn)行了分稅制財(cái)政管理體制改革，初步規(guī)范了中央和地方的財(cái)政關(guān)系。稅收是財(cái)政收入的主要來源，地方政府有了收稅的權(quán)力自主性得到很大的提高。有了財(cái)政的保障，地方政府可以因地制宜地處理本地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)，能夠有效地履行職能。然而，我國的財(cái)權(quán)是以中央與地方政府的事權(quán)劃分為依據(jù)，以事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合為原則確定各級政府財(cái)政的支出范圍，但在事權(quán)劃分不明確的狀況下，財(cái)權(quán)的分配自然也不理想。

（三）考核不到位

關(guān)于地方政府職能履行的考核存在著考核指標(biāo)單一的問題，有關(guān)經(jīng)濟(jì)職能的指標(biāo)可以通過具體數(shù)據(jù)直觀地反映出來，因而容易定量分析的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)作為考核的主要指標(biāo)，而類似公共服務(wù)這樣難以定性定量對象就缺乏考核。此外，考核的主體單一。在實(shí)際操作中，主要是自上而下的考核，所謂的人民滿意度的調(diào)查往往也是走個形式與人民的直觀感受并不相符。

二、財(cái)政分權(quán)與行政集權(quán)相結(jié)合的體制下地方政府的行為誘因

（一）財(cái)政分權(quán)體制下地方政府的行為選擇

分稅制改革之后，地方政府逐漸從一個缺乏自留財(cái)政收入的代理人變成了具有獨(dú)立經(jīng)濟(jì)利益的主體，任何主體都有“趨利”的本能。經(jīng)濟(jì)是履行職能的基礎(chǔ)，地方政府便開始追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展以獲得更多的財(cái)政收入。此外，由于職能劃分不明確，中央政府常常通過行政命令下放事權(quán)，地方政府管得多卻沒有匹配的財(cái)權(quán)，普遍存在財(cái)政入不敷出的問題。加之中央對地方的轉(zhuǎn)移支付制度尚不健全，下級地方政府還要面臨被上級地方政府扣留財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政赤字日趨嚴(yán)重。這樣的財(cái)政困境更刺激了地方政府趨利的本能。近年來的建設(shè)熱、投資熱、招商熱、對獲取土地流轉(zhuǎn)收益和興辦地方國有企業(yè)的熱衷都是直接的體現(xiàn)。

（二）考核壓力之下地方官員的行為選擇

我國考核指標(biāo)單一，考核主體缺乏多元化。地方官員的晉升往往取決于上級領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)可，忽視服務(wù)對象的意見，群眾在很大程度上被排除在績效考核的系統(tǒng)之外。而考核的指標(biāo)多是容易定性定量的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，這也是地方政府忽視公共服務(wù)的重要原因。作為一個理性的地方官員，自然會選擇完成經(jīng)濟(jì)任務(wù)以博取個人的晉升機(jī)會。

三、針對性的轉(zhuǎn)變對策

（一）實(shí)現(xiàn)分工明確的地方政府職能劃分

在地方政府職能劃分方面，可以效仿法國進(jìn)行多主體細(xì)化劃分。中央政府主要負(fù)責(zé)國民經(jīng)濟(jì)宏觀管理與戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃，從整體上進(jìn)行把握。省級政府主要負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和地區(qū)布局的調(diào)整。北京、上海等直轄市和特大城市所在地區(qū)可設(shè)立都市區(qū)，都市區(qū)與省同級，職能與省類似。市/縣、鄉(xiāng)/鎮(zhèn)政府主要負(fù)責(zé)社會福利和保障政策的實(shí)施，提供最基本的公共產(chǎn)品和服務(wù)[2]。此外要加快制定和完善各類組織法，更具體地規(guī)定中央和地方的職責(zé)權(quán)限，使中央與地方的關(guān)系做到有法可依，有章可循，避免職責(zé)交叉模糊和多頭管理。

（二）改革財(cái)政體制，使事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配

目前我國地方政府普遍存在嚴(yán)重的財(cái)政赤字危機(jī)，以地方財(cái)政的一己之力管理中央政府該管的事，財(cái)權(quán)與事權(quán)不相對稱。因此，必須對我國的財(cái)政體制進(jìn)行進(jìn)一步改革：一是在事權(quán)下達(dá)的同時下?lián)軐?yīng)的財(cái)政基金，使得事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配。并且增加地方稅的稅種，適當(dāng)提高地方稅政管理權(quán)；二是建立完善的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，采取一般補(bǔ)助和專項(xiàng)補(bǔ)助相結(jié)合的轉(zhuǎn)移支付方式，同時減少、合并專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，且中央和省政府對市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助金應(yīng)通過省政府直接發(fā)放，避免被上級政府挪用的情況[3]。

（三）進(jìn)一步完善考核制度

首先，要將多元的考核主體納入考核機(jī)制當(dāng)中，形成自我評價、上級評價、群眾評價三位一體的考核主體，三者的比重進(jìn)行合理調(diào)配。其次實(shí)行長期考核和考核結(jié)果連帶機(jī)制，現(xiàn)實(shí)中地方官員往往忽視難以立竿見影的公共服務(wù)職能，所以要建立長效的考核機(jī)制并且考核不會因?yàn)楣賳T的調(diào)任而終止，考核隨人走。最后設(shè)立獨(dú)立于行政體制之外的第三方進(jìn)行考核，保證考核的獨(dú)立、公正、公開。

參考文獻(xiàn)：

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