摘 要 輔警是公安警力重要的輔助力量，當(dāng)前社會轉(zhuǎn)型時期，輔警隊伍在維護(hù)社會治安，反映社情民意，減輕公安民警壓力等方面作用顯著。然而輔警隊伍的建設(shè)卻面臨諸多問題，法律法規(guī)缺乏，職責(zé)權(quán)限模糊，招錄培訓(xùn)制度殘缺，隊伍人員流動性大，缺乏認(rèn)同感，工資福利不完善等嚴(yán)重影響了輔警隊伍的發(fā)展，導(dǎo)致輔警隊伍不穩(wěn)定，實際執(zhí)法過程各種矛盾突出，嚴(yán)重破壞了公安隊伍的形象?；诖?，本文認(rèn)為有必要從立法、隊伍管理、培訓(xùn)、福利設(shè)施建設(shè)等方面進(jìn)行改善，以發(fā)揮輔警隊伍應(yīng)有的作用，建設(shè)規(guī)范化的輔警隊伍。

關(guān)鍵詞 輔警 警務(wù) 制度建設(shè) 規(guī)范化

作者簡介：董占林，中南財經(jīng)政法大學(xué)刑事司法學(xué)院偵查學(xué)專業(yè)研究生，研究方向：偵查學(xué)。

中圖分類號：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.228

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記等中央領(lǐng)導(dǎo)同志多次聽取公安工作匯報，并就深入推進(jìn)公安改革等做出重要指示。我國的輔警制度，自其誕生之日起，就成了備受爭議的法律盲區(qū)。當(dāng)前我國正處于社會轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)軌的特殊歷史時期，誘發(fā)違法犯罪和破壞社會治安的消極因素大量存在，輔警的存在就顯得必不可少，輔警隊伍緩解了公安力量警力不足的壓力，同時對于緩解社會成員就業(yè)壓力，減少社會不安定因素等方面都起到積極作用。但是輔警隊伍自身存在很多不規(guī)范和不完善的地方，而且輔警自身素質(zhì)參差不齊，在現(xiàn)實公安工作中發(fā)生各類問題，也面臨許多困境，加強(qiáng)輔警制度的規(guī)范化建設(shè)，刻不容緩。

一、當(dāng)前國內(nèi)輔警制度存在的問題及困惑

我國的輔警制度已經(jīng)有較長的歷史淵源，其實早在我國先秦時期，就有了民間推舉的負(fù)責(zé)治安防范的官吏——里正 ，里正在治安方面的工作就是預(yù)防，制止和糾舉犯罪，但是里正自身沒有司法處理權(quán)，這是輔助警力在我國發(fā)展的雛形。其后經(jīng)過歷史的變遷，輔警制度逐漸發(fā)生變化，最終成為中國古代一項基本的維護(hù)治安秩序的制度。

在社會主義發(fā)展的新時期，面對公安改革的新熱點，社會矛盾越發(fā)更迭突出新情況，輔警制度存在的問題和困境也越發(fā)明顯。

（一）輔警的法律地位不明確，角色錯位，職責(zé)權(quán)限不明晰

1.輔警立法缺失，身份尷尬

目前，由于輔警相關(guān)立法的缺失，輔警的身份在各地也有不同的界定，輔警身份諸多尷尬。由于法律地位的不明確，輔警協(xié)助公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法工作中矛盾頻現(xiàn)。有媒體報道，安徽阜陽輔警在執(zhí)勤過程中，因攔住“黑老大”，被迫向其下跪道歉，然而這只是輔警執(zhí)法過程中九牛一毛的地方。

從《人民警察法》、《人民警察內(nèi)務(wù)條令》、《行政處罰法》、《道路交通安全法》以及公安部的其他正式法律文件中，都沒有輔警或協(xié)警的提法，有學(xué)者指出《人民警察法》第三十四條是輔警制度的立法規(guī)定。但筆者認(rèn)為，該規(guī)定僅僅是賦予了公民和組織協(xié)助公安機(jī)關(guān)，配合人民警察執(zhí)行公務(wù)的義務(wù)性規(guī)定，受法律保護(hù)，而不是輔警隊伍依法存在的立法規(guī)定。雖然在個別省份有關(guān)于協(xié)管員、治安協(xié)警、巡防隊等類似于輔警制度的規(guī)定，如河南省出臺的《河南省交通協(xié)管員管理使用規(guī)定》、《駐馬店市專職治安巡方隊管理辦法》、云南省公安廳1991年頒布的《聘任公安道路交通協(xié)管員暫行辦法》等條文。但從總體上來說，我國輔警隊伍的法律稱謂，具體工作職責(zé)，招錄、審查、晉升、獎懲等，都缺乏必要的法律規(guī)制。

2.輔警執(zhí)法權(quán)限模糊

輔警自公安機(jī)關(guān)招錄之日起，就被冠以“輔助”之名。由于其只是公安機(jī)關(guān)在編警察力量的輔助力量，在公安機(jī)關(guān)的警察編制之外，不具有人民警察的身份，因此不具有法律上的執(zhí)法權(quán)、偵查權(quán)等公安權(quán)力。不同地區(qū)的公安機(jī)關(guān)雖然賦予輔警具體工作職責(zé)有所不同，但總體上都是行使“輔助執(zhí)法權(quán)”，在其工作中多呈現(xiàn)出一種伴隨狀態(tài)，即輔警不能行使專屬于在編警察的警察權(quán)，包括行政執(zhí)法權(quán)和刑事司法權(quán)等，只負(fù)責(zé)一些簡單事務(wù)性和機(jī)械程序性的工作，如協(xié)助人民警察將犯罪嫌疑人扭送至公安機(jī)關(guān)，協(xié)助巡警匯報社會治安動態(tài)，協(xié)助交警指揮交通等行為。輔警設(shè)定的職能常常帶有很強(qiáng)的“隨意性”，公安機(jī)關(guān)對輔警通常是“哪缺哪用”，沒有嚴(yán)格統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。

在這種情況下，輔警在協(xié)助公安機(jī)關(guān)在編警察行使職能時，就特別容易出現(xiàn)職責(zé)定位不清的矛盾，導(dǎo)致輔警工作目標(biāo)不明確，工作作風(fēng)散漫，同時個別警察讓輔警接入執(zhí)法工作，單獨執(zhí)法，就出現(xiàn)非法拘禁，非法搜查，違法亂紀(jì)，傷害群眾等行為，輔警人員產(chǎn)生角色錯位，越權(quán)執(zhí)法，社會治安防范效能難以保證。

法律規(guī)定的缺失，輔警法律地位以及身份定位的不明確，職能分工的粗糙等嚴(yán)重影響著輔警權(quán)利的配置工作的開展。

（二）輔警隊伍準(zhǔn)入、培訓(xùn)機(jī)制缺失

1.輔警準(zhǔn)入（招錄）制度不健全

輔警準(zhǔn)入體制不統(tǒng)一、不規(guī)范直接導(dǎo)致輔警職業(yè)素質(zhì)偏低。我國各地錄用輔警的標(biāo)準(zhǔn)普遍較低，大多是熱心公共事業(yè)，沒有違法犯罪記錄，身體健康，服從組織分配，遵守國家法律法規(guī)。招錄體制隨意性較強(qiáng)，輔警的錄用制度不規(guī)范，輔警的錄用程序缺乏科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)、統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，甚至很多地方對于輔警的招錄都不進(jìn)行公開公平的招錄考試，也缺乏嚴(yán)格的資格審查及政審程序。警的招錄不能體現(xiàn)公平公正公開和擇優(yōu)錄取的精神，輔警招錄對于學(xué)歷、專業(yè)、政治面貌、其他方面技能的準(zhǔn)入門檻普遍較低，同時又缺乏嚴(yán)格的考核程序，進(jìn)入輔警隊伍的人素質(zhì)參差不齊，不少輔助警察人員是抱著擁有一些權(quán)力的官本位思想進(jìn)入輔警隊伍，這樣不規(guī)范的招錄體制必然存在輔警執(zhí)法人員超越執(zhí)法權(quán)限，辦理人情案，關(guān)系案，甚至錢權(quán)交易。將“為人民服務(wù)”的宗旨拋擲腦后，在百姓群眾面前趾高氣昂，嚴(yán)重影響著公安隊伍的廉潔性、紀(jì)律性。

另外，招錄主體機(jī)關(guān)制度相當(dāng)混亂，在我國不同省份對輔警的招錄工作中，各地招錄主體不一，有的是公安機(jī)關(guān)專門的輔警管理部門進(jìn)行招聘，選拔，審核，有的則是由基層人民政府的人事管理部門、街道辦事處等進(jìn)行對輔警的招聘，有的則是由基層派出所等公安機(jī)關(guān)進(jìn)行招聘輔警，招錄體制相當(dāng)混亂。

招錄體制的不健全，就會使輔警的管理較為松懈，導(dǎo)致輔警隊伍職業(yè)素質(zhì)較低，效率低下，招錄輔警協(xié)助公安機(jī)關(guān)在編警察，減輕壓力，提高效率的初衷難以實現(xiàn)。

2.輔警隊伍培訓(xùn)機(jī)制缺失

輔警隊伍培訓(xùn)機(jī)制缺失直接導(dǎo)致輔警職業(yè)技能較弱。介入經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，招錄輔警的目的就是以最少的政府財力、物力投入，得到最大的公安工作的產(chǎn)出。輔警隊伍不占用公安編制，不是國家的公務(wù)人員，由政府提供的工資和福利待遇相對較少，因此對于輔警隊伍建設(shè)的資金也相對較少，不少地方政府資金困難，甚至有些地方的輔警是公安機(jī)關(guān)自籌經(jīng)費，這就嚴(yán)重限制了輔警的培訓(xùn)空間。

建立專業(yè)化、職業(yè)化、優(yōu)秀的輔警隊伍，需要不斷接受專業(yè)的培訓(xùn)和考核，輔警培訓(xùn)機(jī)制殘缺的另外一個因素就是難以形成職業(yè)的、完整的、系統(tǒng)的、針對性的輔警上崗培訓(xùn)。很多地方的輔警從招聘錄用到正式上崗，僅僅經(jīng)過兩三天的簡單培訓(xùn)，培訓(xùn)時間短，內(nèi)容簡單，上崗考核標(biāo)準(zhǔn)寬松且不規(guī)范，培訓(xùn)內(nèi)容難以與實際的輔警工作形成良好有效的銜接，科學(xué)性不足，隨意性很大。輔警的錄用、培訓(xùn)、管理、獎懲、辭退往往都是“一句話的事”，輔警制度矛盾凸顯。

另外，各地各級公安部門對輔警培訓(xùn)不夠重視，認(rèn)為輔警僅僅是公安機(jī)關(guān)的輔助人員，并不是公安機(jī)關(guān)完全意義上的“自己人”，沒必要下大力度，投入巨大財力、物力對其進(jìn)行培訓(xùn)，認(rèn)為輔警人員構(gòu)成復(fù)雜，培訓(xùn)成本較大，投入產(chǎn)出不成比例，對輔警培訓(xùn)的成效也缺乏必要的信心，所以在輔警的培訓(xùn)上相對弱化。

（三）輔警配套救濟(jì)保障制度不健全

目前我國的輔警人員存在的現(xiàn)狀普遍是工作強(qiáng)度大，工資福利不高，待遇比較低而且得不到有效的保障。當(dāng)前只有少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省份可以解決輔警的基本工資和保險問題，但我國大多數(shù)省份輔警的待遇普遍較低，每個月幾百元的工資，甚至沒有工資，進(jìn)入輔警隊伍，僅僅是解決溫飽問題，公安機(jī)關(guān)也難以為輔警繳納社會保險，也沒有工傷補(bǔ)助、醫(yī)療補(bǔ)助。即便是經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，公安機(jī)關(guān)為輔警人員繳納社會保險、醫(yī)療保險等，在扣除保險金之后，輔警的工資加少數(shù)的津貼也僅僅有1500-2000元，然而這樣的工資福利水平在相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)也只是解決自己的溫飽。然而輔警人員以男性為主，其還有很強(qiáng)的家庭職責(zé)，其壓力不容小覷。

輔警隊伍雖然由政府建立，由公安機(jī)關(guān)指導(dǎo)，但是輔警隊伍得不到政府和公安機(jī)關(guān)有力的經(jīng)濟(jì)支持，輔警人員也與人民警察的待遇相差甚遠(yuǎn)，造成人才難以保留，輔警人員工作積極性不高，甚至因為壓力大導(dǎo)致心理失衡，進(jìn)而違法犯罪，反而破壞了社會的治安，損害了公安機(jī)關(guān)維護(hù)正義，守衛(wèi)和平的神圣形象。

二、輔警制度的審視與展望

面對輔警隊伍建設(shè)目前存在的問題，結(jié)合當(dāng)前的國內(nèi)公安改革的形勢，有必要對輔警輔警隊伍以及輔警制度進(jìn)行規(guī)范性的建設(shè)。

（一） 明確輔警法律地位職責(zé)權(quán)限，適當(dāng)增加輔警執(zhí)法權(quán)限

1.加快立法進(jìn)程，明確輔警地位與權(quán)限

社會實踐表明，依法治國的進(jìn)程，公安工作的開展已經(jīng)離不開輔助警力這一支維護(hù)社會治安的有生力量，但是對輔警隊伍的規(guī)范化管理必須做到有法可依，建立完備的輔警隊伍管理制度，完善輔警專門的立法工作就顯得迫在眉睫。

重視輔警隊伍建設(shè)，加快輔警管理的立法進(jìn)程，有必要制定專門的輔警法法律，參考《公務(wù)員法》、《人民警察法》、《勞動法》、《合同法》等相關(guān)法律，充分考慮輔警工作的實際情況，建立明確的法律條文，規(guī)定輔助警力的性質(zhì)、職能、招錄標(biāo)準(zhǔn)、組織管理、上崗培訓(xùn)、晉升辭退、薪酬撫恤等內(nèi)容，建立統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和制度。各個省級單位要參考自己本地實際的法規(guī)政策和經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，對輔警的管理、福利等制作符合當(dāng)?shù)鼐唧w實際的法規(guī)條文，條塊結(jié)合，使輔警工作有法可依并且嚴(yán)格依法運行，使我國的輔警隊伍擺脫隨意性，真正走上規(guī)范化、法制化的軌道。

2.拓寬輔警的職能

國家十三五規(guī)劃中，人民群眾公共安全的需求進(jìn)一步增加，輔警職能的進(jìn)一步拓展也必須有所增加。同時公安機(jī)關(guān)警力有限，公安內(nèi)部不同部門承擔(dān)任務(wù)也不盡相同，然而公安部門受其屬性、職能、警力的限制，難以事無巨細(xì)的完成社會龐大的公共安全需求，為了使警力資源達(dá)到有效的合理分配，有必要在沒有超越執(zhí)法權(quán)限的情況下，將部分隸屬于公安民警的某些職能轉(zhuǎn)讓給輔警行使 ，既能減少輔警資源的浪費，又能有效的將在編警察從冗雜的公安事務(wù)里脫離出來，執(zhí)行更專業(yè)的公安任務(wù)，合理分配了警力資源。輔警的職能可從如下幾個方面進(jìn)行拓展：

（1） 行政管理職能。行政管理職能主要是針對公安機(jī)關(guān)行政文職的輔助工作，包括內(nèi)勤管理、行政文書、證件協(xié)辦、圖像檢索、檔案整理等機(jī)密性不高且專業(yè)性不強(qiáng)的行政輔助職能。此類輔助工作在進(jìn)行輔警招聘工作中可以有針對性地招錄具有計算機(jī)特長、管理經(jīng)驗等優(yōu)勢的輔警人員，這樣可以使工作更加規(guī)范、高效。

（2） 治安維護(hù)職能。治安維護(hù)職能主要是針對治安警、巡警、交警進(jìn)行的輔助警務(wù)工作，工作任務(wù)就是輔助人民警察對公共場所治安、道路巡防、交通指揮等。利用輔警人力優(yōu)勢，為公安機(jī)關(guān)增添無處不在的“眼睛”，掃清現(xiàn)實公安工作存在的諸多盲點，有效的監(jiān)督群眾，搜集情報，完成更大范圍的犯罪監(jiān)控，使公安機(jī)關(guān)達(dá)到“一切盡在掌控中”的理想狀態(tài)。

（3）技術(shù)服務(wù)職能。技術(shù)服務(wù)職能是指輔助公安民警進(jìn)行心理咨詢、醫(yī)療救護(hù)、影像采集、數(shù)據(jù)維護(hù)等技術(shù)性較強(qiáng)的輔助職能。公安工作日益復(fù)雜多變，各類突發(fā)情況層出不窮，犯罪分子手段多種多樣，受傷害的群眾百姓狀況各異，公安民警執(zhí)行任務(wù)時工作難度自然加大。對于技術(shù)服務(wù)型輔警的需求就越發(fā)增多，招錄有專業(yè)技術(shù)的輔助警力，對于進(jìn)行有效的公安技術(shù)輔助工作，減輕公安民警的偵查難度，增強(qiáng)對被害人員的救助力度，提高對犯罪分子的搜捕效率，都有不可或缺的需求。

（4）公安宣傳職能。公安宣傳職能是指輔警協(xié)助公安民警進(jìn)入普通社區(qū)，深入基層，加強(qiáng)警民交流，宣傳公安政策，使公安工作被群眾知曉、理解。今年來，有些媒體不分青紅皂白指責(zé)公安機(jī)關(guān)辦事不利、效率低下，指責(zé)民警作威作福，假公謀私，嚴(yán)重?fù)p害的公安機(jī)關(guān)的形象。然而出于工作任務(wù)的繁重，又難以及時向民眾解釋具體事情，造成人民群眾不理解人民警察，誹謗人民警察?；谶@種情況，非常有必要通過輔警與人民群眾交流，深入群眾進(jìn)行公安機(jī)關(guān)的正面宣傳，同時接受人民群眾監(jiān)督，使廣大人民群眾真正理解公安工作。

當(dāng)然，輔警的職能不可能是一成不變的，在對輔警的職能進(jìn)行擴(kuò)展的同時也要招錄全能型的人才，能勝任多種任務(wù)的輔警，可以極大的彌補(bǔ)當(dāng)今警務(wù)工作中的缺陷，提高公安機(jī)關(guān)的辦事效率。

（二）建立健全的輔警準(zhǔn)入招錄制度，培養(yǎng)專業(yè)的輔警隊伍

輔警隊伍的規(guī)范化建設(shè)，要從源頭入手，建立完善的招錄和培訓(xùn)制度，保障輔警各項素質(zhì)達(dá)標(biāo)。

1.把好入口關(guān)，建立健全的準(zhǔn)入制度

嚴(yán)格招錄條件和招錄程序，參照《人民警察法》、《公務(wù)員法》、《保安服務(wù)管理條例》等法律法規(guī)，提高輔警的準(zhǔn)入條件，把學(xué)歷、身體素質(zhì)、戶籍條件、年齡、政治素質(zhì)都加入招錄的條件中，明確應(yīng)聘者必須具備的條件和禁止的情形，建立一套統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，在執(zhí)行過程中也要結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況做出相應(yīng)的調(diào)整。通過發(fā)布公告，載明招考的崗位，報考條件，注意事項，然后對報考者進(jìn)行相應(yīng)的資格審查，對條件審查合格的考生進(jìn)行筆試、面試和體能測試，篩選優(yōu)秀的應(yīng)考人員，擇優(yōu)錄取，對于最終錄取的名單進(jìn)行公示，公示期滿，沒有異議的予以錄用，有異議且經(jīng)審查不合格的不予錄用。

2.把好培訓(xùn)關(guān)，建立長效機(jī)制

對輔警人員要進(jìn)行入職培訓(xùn)，上崗培訓(xùn)，季度培訓(xùn)等，培訓(xùn)內(nèi)容應(yīng)該從知識理論、隊列訓(xùn)練、實戰(zhàn)技能等方面進(jìn)行，培訓(xùn)是長期的，不定期的。各級政府要結(jié)合自身實際，在地方財政充分保障的基礎(chǔ)上，夯實輔警隊伍培訓(xùn)的財物供給，開發(fā)專業(yè)的訓(xùn)練場地，制定詳盡的訓(xùn)練計劃，提供精良的裝備，選拔優(yōu)秀的教官，把好培訓(xùn)關(guān)，使輔警人員從入職開始就處于不斷學(xué)習(xí)，不斷成長的狀態(tài)。保證輔警人員在執(zhí)行公安輔助任務(wù)時可以熟練、高效、細(xì)致的完成工作，從整體上，長遠(yuǎn)地提高輔警隊伍的素質(zhì)和能力。

（三） 完善工資福利及其他救濟(jì)保障制度，解決后顧之憂

現(xiàn)階段，各級公安機(jī)關(guān)和政府需要參照各地的基礎(chǔ)工資標(biāo)準(zhǔn)和養(yǎng)老、醫(yī)療、意外傷害、社會保險等福利，從立法上進(jìn)行確立輔警相應(yīng)的待遇，努力縮小輔警人員與其他社會部門待遇的差別。

輔助警力是公安隊伍不可缺少的力量，在保證基本福利待遇之外，更應(yīng)該拓寬輔警的救助、救濟(jì)機(jī)制。政府部門和社會可以設(shè)立專項救助基金，保證因公負(fù)傷甚至犧牲的輔警人員可以享受與人民警察同等的醫(yī)療和撫恤待遇，做到以情待警。另外，公安機(jī)關(guān)還應(yīng)該為輔警人員提供執(zhí)行任務(wù)必備的（區(qū)別于人民警察的）裝備和配套的設(shè)施，包括服裝、標(biāo)識，執(zhí)勤工具等，以減少在執(zhí)行任務(wù)過程中不必要的傷亡。

此外，要組織輔警參加黨組織、團(tuán)組織的活動，使其融入到公安的大家庭當(dāng)中，同樣得到黨、團(tuán)組織的關(guān)懷和愛護(hù)，同樣做到“為人民服務(wù)”，增強(qiáng)公安輔助警力的向心力，建立一支正規(guī)化、科學(xué)化、職業(yè)化的輔警隊伍。

三、結(jié)語

輔警隊伍在社會治安綜合治理中，對于公共安全防范和服務(wù)扮演著日趨重要的角色。十三五規(guī)劃已經(jīng)起步，公安部深化改革的任務(wù)迫在眉睫，遺憾的是我國輔警制度無論從立法基礎(chǔ)、理論研究、還是從公安實務(wù)、配套制度都不成熟，輔警制度并沒有形成整體性、系統(tǒng)性的制度。為了適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)和社會的要求，無數(shù)學(xué)者積極研究公安改革中輔警隊伍建設(shè)的新出路，各級公安機(jī)關(guān)和政府部門也在探索新的改革方式，努力完善輔警隊伍的規(guī)范化建設(shè)，完善配套管理制度和各項福利保障措施?，F(xiàn)階段公安改革是一項艱巨的任務(wù)，輔警隊伍的規(guī)范化建設(shè)更是任重而道遠(yuǎn)，希望我們從各個方面努力，期待著我國輔助警力制度更加規(guī)范化，也期待著輔警隊伍在構(gòu)建和諧社會，實現(xiàn)偉大中國夢的過程中能充分發(fā)揮其應(yīng)有的功能。

注釋：

金怡、丁勇.我國現(xiàn)代輔警制度建設(shè)探析.中國人民公安大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）.2015（3）.

殷一凡.輔警隊伍規(guī)范化管理路徑.江蘇警官學(xué)院學(xué)報.2011（1）.

李巖在《輔警建設(shè)的審視與展望》一文中提出建議，建議以法律形式賦予部分崗位的輔警適當(dāng)?shù)膱?zhí)法權(quán)限。

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