摘 要：《上海終身教育促進條例》（以下簡稱《條例》）頒布施行已6年多時間，《條例》對促進和健全上海終身教育的發(fā)展發(fā)揮了重要作用，在它的推進下，上海終身教育事業(yè)取得了巨大成效，但是隨著經(jīng)濟社會的迅速發(fā)展變化，終身教育事業(yè)不斷擴大、深化，很多新問題、新情況不斷涌現(xiàn)，而《條例》對新出現(xiàn)的問題不能有效的予以規(guī)制，因此迫切需要進一步修訂。

關(guān)鍵詞：終身教育；促進條例；修訂

作者簡介：李珺（1981-），女，安徽寧國人，上海市教科院職成教研究所助理研究員，研究方向為終身教育、社區(qū)教育。

基金項目：國家社會科學(xué)基金“十二五”規(guī)劃2013年度教育學(xué)青年課題“推進社區(qū)教育基本公共服務(wù)均等化研究”（編號：CKA130191），主持人：李珺。

中圖分類號：G720 文獻標識碼：A 文章編號：1001-7518（2017）12-0060-06

《上海市終身教育促進條例》（以下簡稱《條例》）自2011年5月1日起施行至今已有6年多時間，《條例》的施行對促進和健全上海終身教育的發(fā)展具有積極而重要的意義，在法律層面對終身教育的實踐活動予以推進和保障，取得了一定的成效。但也必須清醒地看到：隨著經(jīng)濟社會的迅速發(fā)展變化，終身教育事業(yè)不斷擴大、深化，很多新問題、新情況不斷涌現(xiàn)，《條例》對新出現(xiàn)的問題不能有效的予以規(guī)制。條例中有些內(nèi)容已經(jīng)無法適應(yīng)終身教育發(fā)展的新要求和新需要，也無法涵蓋終身教育發(fā)展的新思路和新任務(wù)，迫切需要進一步修訂。再者，《條例》需要具備一定的前瞻性和前沿性，既要與國際先進理念和先進經(jīng)驗保持接軌，又要和國內(nèi)新的政策文件精神和要求保持一致，同時又要與本土終身教育實踐有效銜接，因此在國際國內(nèi)發(fā)展新形勢下，為有效推進終身教育、終身學(xué)習(xí)以及學(xué)習(xí)型城市建設(shè)，相關(guān)工作需要進一步立法保障，一些法律內(nèi)容亟需進一步明確和補充，一些法律條款亟需進一步完善和細化。

一、《條例》實施取得成效

《條例》總共35條。涉及到社區(qū)（老年）教育、職工培訓(xùn)、農(nóng)村教育、開放大學(xué)建設(shè)、學(xué)分銀行、民辦培訓(xùn)機構(gòu)的規(guī)范、社會力量參與不同方面，實施6年多以來，在各個方面都取得了階段性的成效。

（一）社區(qū)（老年）教育方面

條例中與社區(qū)（老年教育）相關(guān)的有第十六條、十八條、二十條、二十一條，分別對老年教育責任主體、社區(qū)教育各級政府責任以及對教師職稱的評聘有相關(guān)規(guī)定，這對本市社區(qū)教育的發(fā)展、社區(qū)教育隊伍的穩(wěn)定起到了積極的作用。上海連續(xù)三年開展社區(qū)終身教育場所的標準化建設(shè)，覆蓋全市93%的社區(qū)終身教育機構(gòu)?！皸l例頒布時街鎮(zhèn)級終身教育場所的面積數(shù)為35萬，到2014年已達62萬，增長率到達43.5%；座位數(shù)由8.8萬增長至11.3萬，增長率28.4%。推動社區(qū)教育課程開發(fā)和資源建設(shè)取得明顯成效，2011年至今，全市社區(qū)教育課程總數(shù)已達13359門，比條例實施前增加3592門；資源建設(shè)達2.46萬個，比之前增加了0.93萬個。專職教師數(shù)達到1579人，兼職教師總數(shù)達到1.06萬人，志愿者人數(shù)達到4.2萬人；學(xué)員總數(shù)359.2萬人次；學(xué)習(xí)團隊總數(shù)達2.8萬個。各區(qū)縣開展的社區(qū)教育大型活動達到3592個”[1]。老年教育近些年也得到迅猛發(fā)展，已遠遠走到了全國的前面，成為本市學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的一個亮點?！?012年至2015年，連續(xù)4年列入市政府實事項目，街鎮(zhèn)老年學(xué)校的設(shè)施、設(shè)備得到根本改善，所有建設(shè)單位的功能教室比建設(shè)前翻番，目前總數(shù)已達1087個；2014年與2012年相比，街鎮(zhèn)老年學(xué)校座位數(shù)增加了16123個，招生人數(shù)增長7.2萬人次。”[2]

（二）職工培訓(xùn)方面

在《條例》中對于企業(yè)培訓(xùn)涉及到三個條款，企業(yè)培訓(xùn)經(jīng)費、在職人員培訓(xùn)以及企業(yè)教育資源利用三個方面的內(nèi)容，自條例實施4年來，對于企業(yè)的在職人員培訓(xùn)起到了較大的推動作用。

根據(jù)2014年上海市學(xué)習(xí)型城市評估報告中的數(shù)據(jù)顯示：2013年用于企業(yè)開展職工培訓(xùn)經(jīng)費50億元，占全市教育總投入的7.1%；成人平均學(xué)習(xí)費用619.5元。上海國資委系統(tǒng)職工教育培訓(xùn)總經(jīng)費支出占職工工資總額近1.5%。全市大中型國有、國資控股企業(yè)員工教育經(jīng)費投入不斷加大，參加培訓(xùn)的員工人數(shù)達到總數(shù)的71%。企業(yè)專業(yè)人員的技術(shù)培訓(xùn)和經(jīng)營管理人員的崗位培訓(xùn)得到加強，教育培訓(xùn)經(jīng)費得到落實。在裝備制造等十二個重點領(lǐng)域和九個現(xiàn)代服務(wù)業(yè)領(lǐng)域推進了專業(yè)技術(shù)人才知識更新工程，每年集中專題培訓(xùn)專業(yè)技術(shù)人員5萬人次。國有大中型企業(yè)員工培訓(xùn)的經(jīng)費已接近工資總額的1.5%。每年50億左右的教育費附加，用于鼓勵企業(yè)開展員工培訓(xùn)，特別是加強中小企業(yè)的員工培訓(xùn)。

（三）教育資源利用

條例第23條、第24條，分別對教育資源的參與、公共文化資源的參與作出了規(guī)定，有效促進了高校參與社區(qū)教育，促進了各類社會資源的參與。2013年市教委啟動上海市民終身學(xué)習(xí)體驗基地建設(shè)，通過整合高校、區(qū)縣教育機構(gòu)、委辦事業(yè)單位、公共文化機構(gòu)、學(xué)習(xí)團隊等社會組織及企事業(yè)單位的教育和文化資源，依托現(xiàn)有場地和設(shè)施設(shè)備，整個85個場館，建立了8個面向社區(qū)教育和社區(qū)居民的終身學(xué)習(xí)體驗基地。建有42個站點和96個體驗項目。體驗基地為市民提供了更多的學(xué)習(xí)機會，進一步豐富了市民的學(xué)習(xí)內(nèi)容，擴大了學(xué)習(xí)受惠面，創(chuàng)新了學(xué)習(xí)方式?！敖刂?013年12月，上海市民終身學(xué)習(xí)體驗基地共組織各類體驗活動1500多次，參與體驗的市民達961416多人，其中，中老年人約45萬人，青少年約27萬人，學(xué)齡前兒童約2萬人?！盵3]

（四）學(xué)分銀行建設(shè)

條例第11條對“學(xué)分銀行”作出規(guī)定，學(xué)習(xí)銀行在網(wǎng)點建設(shè)、個人學(xué)習(xí)檔案設(shè)立、學(xué)分轉(zhuǎn)換機制探索等方面取得了不俗進展?！叭幸呀ǔ?1個學(xué)分銀行分部和68個學(xué)分銀行網(wǎng)點，涵蓋所有區(qū)縣和所有普通高校的繼續(xù)教育系統(tǒng)，基本形成了市民終身學(xué)習(xí)成果認定積累服務(wù)系統(tǒng)?！盵4]學(xué)分銀行已經(jīng)聯(lián)合高校繼續(xù)教育機構(gòu)及市人力資源與社會保障局等單位，聯(lián)合制定了19個本?？茖I(yè)530門學(xué)歷教育課程的學(xué)分認定標準和469個職業(yè)培訓(xùn)等非學(xué)歷證書轉(zhuǎn)換為學(xué)歷教育課程學(xué)分的認定標準，為不同高校之間、職業(yè)培訓(xùn)等非學(xué)歷證書與學(xué)歷教育之間的學(xué)分轉(zhuǎn)換搭建了通道。學(xué)分銀行還為411493名學(xué)習(xí)者建立了個人學(xué)習(xí)檔案，存入學(xué)習(xí)成績920403條，記載了學(xué)習(xí)者的學(xué)歷教育、職業(yè)培訓(xùn)和文化休閑教育等各種學(xué)習(xí)成果，基本形成了市民終身學(xué)習(xí)成果積累管理系統(tǒng)。

（五）民辦培訓(xùn)機構(gòu)的規(guī)范

《條例》第26、27、28、29、30、31、34條對經(jīng)營性培訓(xùn)機構(gòu)和非經(jīng)營性培訓(xùn)機構(gòu)。為貫徹落實《條例》，規(guī)范管理上海的培訓(xùn)市場，促進培訓(xùn)服務(wù)業(yè)健康發(fā)展，2013年6月20日制定并頒布《上海市經(jīng)營性民辦培訓(xùn)機構(gòu)登記辦法》和《上海市經(jīng)營性民辦培訓(xùn)機構(gòu)管理暫行辦法》，并于2013年7月20日正式實施。截至2013年12月31日，有153家培訓(xùn)機構(gòu)已通過工商管理部門核名，其中有12家已通過準入審核和注冊登記程序，有15家正由教育行政部門進行準入審核。上述兩個《辦法》的頒布和實施，實現(xiàn)了對此類教育培訓(xùn)機構(gòu)從資格準入到辦學(xué)過程的全程監(jiān)管，有力規(guī)范了社會培訓(xùn)機構(gòu)的辦學(xué)行為，為繼續(xù)教育市場的健康持續(xù)發(fā)展奠定了良好的制度基礎(chǔ)和政策環(huán)境。

（六）農(nóng)村教育

目前已形成區(qū)（縣）、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村（居）三級農(nóng)村成人教育網(wǎng)絡(luò)體系，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都建立了一所成人學(xué)校。通過實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)成人學(xué)校標準化建設(shè)、內(nèi)涵建設(shè)，明顯提升了成人學(xué)校為農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)服務(wù)的能力。實施了郊區(qū)勞動力職業(yè)教育三年行動計劃，該計劃已列入市政府實事項目，共培訓(xùn)農(nóng)村勞動力19.9萬，轉(zhuǎn)移勞動力12.6萬。組織開展了專業(yè)農(nóng)民實用技術(shù)培訓(xùn)、新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)、農(nóng)村勞動力陽光工程、千村萬戶農(nóng)村信息化普及等培訓(xùn)項目。致力于科技成果推廣的“燎原計劃“項目培訓(xùn)“和”綠色證書“培訓(xùn)達到70余萬人。

（七）開放大學(xué)建設(shè)

已建成一所提供學(xué)歷教育、職業(yè)培訓(xùn)、休閑教育和文化教育的新型大學(xué)——上海開放大學(xué)。2013年，該校學(xué)歷教育在校生規(guī)模達11萬人，非學(xué)歷教育規(guī)模達50萬人次，上海開放大學(xué)還是一個覆蓋全市、面向市民的市—區(qū)縣（行業(yè)）——街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級架構(gòu)的終身教育服務(wù)系統(tǒng)和終身學(xué)習(xí)網(wǎng)絡(luò)平臺。

二、面臨的機遇與挑戰(zhàn)

（一）全球?qū)W習(xí)型城市建設(shè)的新局面新動向?qū)ⅰ稐l例》修訂提上日程

目前，全球1000個多城市已經(jīng)成為或正在成為學(xué)習(xí)型城市，學(xué)習(xí)已經(jīng)被放在城市建設(shè)政策與戰(zhàn)略優(yōu)先位置。學(xué)習(xí)型城市的建設(shè)已成為全球政府都高度關(guān)注的重要事務(wù)。2013年10月21日，在北京召開了首屆國際學(xué)習(xí)型城市大會，大會的主題是“全民學(xué)習(xí)：城市的包容、繁榮與可持續(xù)發(fā)展”，大會通過了《學(xué)習(xí)型城市的主要特征》和《建設(shè)學(xué)習(xí)型城市北京宣言》兩項重要成果文件，明確學(xué)習(xí)型城市建設(shè)是一項系統(tǒng)性的社會綜合改革，涉及到六項重要任務(wù)：一是在學(xué)校教育體系內(nèi)加強銜接，全面提高從基礎(chǔ)教育到高等教育的入學(xué)率；二是重新激活家庭和社區(qū)學(xué)習(xí)；三是提升職業(yè)培訓(xùn)和工作場所學(xué)習(xí)的效率；四是擴展現(xiàn)代學(xué)習(xí)技術(shù)的應(yīng)用；五是改善并優(yōu)化學(xué)習(xí)資源；六是營造充滿活力的終身學(xué)習(xí)文化。

繼北京首屆學(xué)習(xí)型城市大會召開之后，時隔兩年，2015年9月28日，第二屆國際學(xué)習(xí)型城市大會在墨西哥城舉行，大會通過了《建設(shè)學(xué)習(xí)型城市墨西哥城聲明》。聲明指出：為進一步推進全球?qū)W習(xí)型城市建設(shè)，各國應(yīng)完善相關(guān)法律架構(gòu)，促進全民學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)、支持學(xué)習(xí)型城市的發(fā)展；各城市應(yīng)確保所有市民均享有終身教育的權(quán)利和機會，并制定確實可行的落實方案和措施；各組織、部門之間應(yīng)發(fā)揮聯(lián)動作用，健全終身學(xué)習(xí)機制；私營企業(yè)和民間團體應(yīng)積極參與，幫助改善教育質(zhì)量，提供更多教育機會，營造良好學(xué)習(xí)氛圍，各城市應(yīng)以“聯(lián)合國教科文組織建設(shè)學(xué)習(xí)型城市指導(dǎo)方針”為戰(zhàn)略導(dǎo)向，全面推進學(xué)習(xí)型城市建設(shè)。

時隔一個多月，聯(lián)合國教科文組織發(fā)布“教育2030行動框架”描畫出全球未來教育的模樣，教育的使命被擴大至全納、公平和全民終身學(xué)習(xí)，給每個人公平的機會。所有年齡群體都應(yīng)該有機會接受教育，各國應(yīng)通過制度策略和政策，將所有人的終身學(xué)習(xí)嵌入教育系統(tǒng)，并滲透到教育的各個層級。重要的是，各國應(yīng)該利用、教育、科學(xué)和技術(shù)、家庭、職業(yè)、工業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展、移民、社會福利和公共財政等部門之間的跨越式合作方式，保證為成年人提供學(xué)習(xí)、教育和培訓(xùn)機會。

這些都對未來終身教育的全景和走向進行了勾勒和描繪，這些新趨勢、新動向也促使《條例》的修訂進程向前推進了一大步。

（二）國內(nèi)相關(guān)政策文件的陸續(xù)出臺為《條例》修訂提供導(dǎo)引

作為首屆全球性城市大會的重要后續(xù)工作，2014年9月，教育部等七部門印發(fā)了《關(guān)于推進學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》（以下簡稱“意見”）（教職成[2014]10號），對我國學(xué)習(xí)型社會建設(shè)特別是學(xué)習(xí)型城市建設(shè)工作提出了要求，作出了部署。爾后，2016年，教育部等九部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進一步推進社區(qū)教育發(fā)展的意見》，提出了未來社區(qū)教育發(fā)展的總目標和戰(zhàn)略任務(wù)，其中有很多內(nèi)容都是在新形勢和新要求下對社區(qū)教育的發(fā)展路徑和工作內(nèi)涵作進一步拓展和深化。譬如：《意見》提出引導(dǎo)一批培訓(xùn)質(zhì)量高、社會效益好的社會培訓(xùn)機構(gòu)參與社區(qū)教育。探索開放、可持續(xù)發(fā)展的資源共享模式，不斷擴大社區(qū)學(xué)習(xí)資源供給?！兑庖姟愤€提出在組織課堂學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)上，積極開展才藝展示、參觀游學(xué)、讀書沙龍等多種形式的社區(qū)教育活動，探索團隊學(xué)習(xí)、體驗學(xué)習(xí)、遠程學(xué)習(xí)等模式。除了要繼續(xù)加強社區(qū)教育專兼職隊伍建設(shè)之外，還提出要積極開展面向社區(qū)服務(wù)人員、社區(qū)志愿者、社區(qū)社會組織成員的教育培訓(xùn)，增強其組織和服務(wù)居民的能力等等。

在教育部政策文件精神的引領(lǐng)下，2016年，上海市教育委員會等七部門聯(lián)合出臺了《關(guān)于進一步推進本市學(xué)習(xí)型社會建設(shè)的若干意見》》滬教委終[2016]9號。不久《上海終身教育十三五規(guī)劃》、《上海老年教育十三五規(guī)劃》相繼出臺，這些都給《條例》的修訂提供了導(dǎo)引，注入新思路和新理念。

（三）國內(nèi)多個省市相繼出臺《終身教育促進條例》成為《條例》修訂的助推器

繼福建、上海之后，2012年，山西省太原市制定并頒布了《太原市終身教育促進條例》，成為全國省會城市第一部終身教育地方性法規(guī)。雖然該法規(guī)是在有效借鑒福建、上海立法經(jīng)驗和成果的基礎(chǔ)之上制定的，但有很多地方都比前兩者有較大進步和突破。比如：第21條首次提出，縣（市、區(qū)）人民政府應(yīng)當按照本行政區(qū)域內(nèi)常住人口數(shù)每人每年不低于2元的標準安排社區(qū)（村）教育經(jīng)費，列入本級教育經(jīng)費預(yù)算，并根據(jù)財政經(jīng)常性收入的增加而增加，這相較《上海市終身教育促進條例》在經(jīng)費上的含糊和籠統(tǒng)進了一步。又比如：該法規(guī)第十一條首次提出，鼓勵社會教育機構(gòu)為社區(qū)居民提供公益性教育服務(wù)，強化了民辦公益培訓(xùn)對社區(qū)教育的服務(wù)功能。這也相較《上海終身教育促進條例》邁出了重要一步。

之后，2014年5月，河北省頒布《終身教育促進條例》，成為中國大陸地區(qū)第四個頒布終身教育地方性促進條例的省市，相較于福建、上海以及太原，河北更加強調(diào)弱勢群體的教育培訓(xùn)。明確了各級部門的角色分工，并且對弱勢群體參加教育培訓(xùn)有經(jīng)濟方面的政策保障，同時對相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、保障措施、法律責任劃分也較為明確。而《上海市終身教育促進條例》在第14條至第19條中提出要加強弱勢群體教育培訓(xùn)，但存在著保障措施的針對性不強，法律責任的落實較為模糊等不足。

同年，浙江省寧波市也出臺了《終身教育促進條例》，鼓勵各個單位建立帶薪學(xué)習(xí)制度和學(xué)習(xí)獎勵制度支持在職人員接受在職培訓(xùn)。它們都從法律層面對終身教育的實踐活動予以推進和保障。

地方終身教育促進條例相繼出臺進一步助推的上海終身教育立法修訂的進程，成為《上海終身教育促進條例》修訂工作的助推器。

（四）國家層面已完成《國家終身學(xué)習(xí)促進法》立法調(diào)研為《條例》修訂吹響號角

2014年，教育部委托上海市教委組織開展國家層面終身學(xué)習(xí)立法調(diào)研，并形成立法調(diào)研報告。在調(diào)研報告中提到國家終身學(xué)習(xí)立法幾個重點問題：一是立法名稱的選擇，暫定《終身學(xué)習(xí)促進法》；二是終身學(xué)習(xí)服務(wù)體系的構(gòu)建。包括明確各類辦學(xué)主體的法律地位、建設(shè)好開放大學(xué)、設(shè)立專門的終身教育公益性機構(gòu)，辦好老年教育機構(gòu)，規(guī)范和促進社會培訓(xùn)機構(gòu)的健康發(fā)展，加強終身學(xué)習(xí)網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)；三是各類人群學(xué)習(xí)權(quán)利的保障；四是終身學(xué)習(xí)制度的創(chuàng)新，包括創(chuàng)立統(tǒng)籌全國的國家資格框架、建立學(xué)習(xí)成果認定制度，建立學(xué)分銀行制度，建立帶薪教育假制度；五是終身學(xué)習(xí)保障機制。明確政府推進終身學(xué)習(xí)的職責，保障終身學(xué)習(xí)財政經(jīng)費投入，重視終身教育工作者隊伍建設(shè)，加強終身學(xué)習(xí)促進工作的檢查和督導(dǎo)，促進各類教育和學(xué)習(xí)資源的統(tǒng)合；加強終身學(xué)習(xí)的理念宣傳和文化營造。目前在立法調(diào)研的基礎(chǔ)上已形成該法草案。國家層面對終身學(xué)習(xí)立法的推進客觀上也為《上海終身教育促進條例》的修訂吹響了號角。

（五）現(xiàn)有的條例若干條款與終身教育蓬勃發(fā)展的新形勢新要求存在著偏差

現(xiàn)有《條例》注重的終身教育基礎(chǔ)設(shè)施層面的立法保障，自施行以來，通過建立和完善社區(qū)教育、職工培訓(xùn)、繼續(xù)教育、農(nóng)村教育和老年教育，為社區(qū)居民、企事業(yè)單位職工、專業(yè)技術(shù)人員和管理干部、農(nóng)民及外來務(wù)工人員、老年人提供更多更便利的學(xué)習(xí)場所、學(xué)習(xí)資源和學(xué)習(xí)機會。目前已有16所區(qū)縣社區(qū)學(xué)院，212個街道社區(qū)學(xué)校，以及5275個居村委分校或?qū)W習(xí)點。實際上，上海終身教育發(fā)展遠遠超出了《條例》所規(guī)制的范圍，在實踐中呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展，百花齊放、豐富多樣的態(tài)勢，除了組班學(xué)習(xí)之外，還有團隊學(xué)習(xí)、體驗學(xué)習(xí)等多種模式，截止到目前，全市各類學(xué)習(xí)團隊總數(shù)達到29402個，建有8個終身學(xué)習(xí)體驗基地，并延伸建設(shè)了42個體驗站點、96個體驗項目。2013年，共組織各類體驗活動1508次，參與體驗的市民達961400多人，實現(xiàn)了為市民提供比較充裕的學(xué)習(xí)資源和充分的學(xué)習(xí)機會。它們的進一步規(guī)范和發(fā)展都需要在《條例》予以體現(xiàn)。盡管上海終身教育與學(xué)習(xí)型社會建設(shè)事業(yè)獲得快速發(fā)展，但尚有一些領(lǐng)域需要從立法層面給予保障和完善，比如學(xué)分銀行建設(shè)如果缺少資格框架制度的配套，很難進一步實施，這部分亟待立法保障。

三、對《條例》修訂的建議

近年來，盡管上海終身教育與學(xué)習(xí)型社會建設(shè)事業(yè)獲得快速發(fā)展，但隨著國家和教育部一些新政策的出臺，尚有一些領(lǐng)域需要從立法層面給予保障和完善。

（一）在具體表述上與國家新形勢以及新的政策文件精神保持一致

——關(guān)于農(nóng)村人員的培訓(xùn)。《條例》原文表述為“開展失業(yè)人員、進城就業(yè)農(nóng)村勞動者的就業(yè)培訓(xùn)和創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)。而根據(jù)教育部、人保局、民政局等7部門引發(fā)的《關(guān)于推進學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的意見》和九部門印發(fā)的《關(guān)于進一步推進社區(qū)教育發(fā)展的意見》在表述上有些新的變化。建議在《條例》修訂時與國家最新出臺的政策文件精神和要求保持一致，明確要“加快推進面向‘三農(nóng)的公民教育、農(nóng)村實用技術(shù)培訓(xùn)和社會文化生活教育，積極開展農(nóng)民工教育培訓(xùn)、促進農(nóng)民工融入城市社區(qū)。

——關(guān)于老年教育?！稐l例》原文中表述：開展適合老年人特點、豐富老年人生活、增進老年人健康的知識型、休閑型和保健型文化教育。與現(xiàn)在倡導(dǎo)的積極老齡化、全民提高老年人口的整體素養(yǎng)和生命生活質(zhì)量的提高有一定出入。因此要作進一步修訂。

——關(guān)于家庭教育。雖然《條例》第19條是有關(guān)家庭教育的規(guī)定，也是《條例》設(shè)定的一種專門類型的終身教育形式，確定了指導(dǎo)和推進家庭教育的責任部門，即各級婦女聯(lián)合會及教育等各類行政部門，規(guī)定了實施家庭教育涉及的主要工作任務(wù)，但對家庭教育要達到什么目的缺乏明確要求。家庭教育問題自古以來就受到人們的關(guān)注。習(xí)近平總書記在會見第一屆全國文明家庭代表曾指出：要在家庭中培育和踐行社會主義核心價值觀，引導(dǎo)家庭成員特別是下一代熱愛黨、熱愛祖國、熱愛人們、熱愛中華民族。要積極傳播中華民族傳統(tǒng)美德，傳遞尊老愛幼、男女平等、夫妻和睦、勤儉持家、鄰里團結(jié)的觀念，倡導(dǎo)忠誠、責任、親情、學(xué)習(xí)、公益的理念，推動人們在為家庭謀幸福、為他人宋溫暖、為社會作貢獻的過程中提高精神境界、培育文明風尚。因此建議在條例修訂中要進一步補充和明確。

——《條例》在全國范圍內(nèi)率先明確了經(jīng)營性培訓(xùn)機構(gòu)的準入和審核。根據(jù)《民辦教育促進法》修正案精神，明確對民辦學(xué)校實行分類管理，分營利性和非營利性民辦學(xué)校，均實行許可證制度，分別在工商和民政部門登記。要求各省市人們政府研究具體辦法，結(jié)合本市目前現(xiàn)狀，非營利性教育培訓(xùn)機構(gòu)是實行許可證制度在社團部門登記，營利性教育培訓(xùn)機構(gòu)是在工商行政部門登記的具有教育培訓(xùn)特性的公司，盡管登記的流程不一樣，很多要求還沒有體現(xiàn)分類管理的特點，《條例》中第26條、第29條和第34條都是關(guān)于經(jīng)營性教育培訓(xùn)機構(gòu)的，需要充分考慮《民辦教育促進法》修正案的精神，根據(jù)營利性和非營利性的區(qū)別，對相關(guān)條款進行細化和完善。

（二）在已有條例內(nèi)容基礎(chǔ)上進一步明確和細化責任和保障

——關(guān)于社區(qū)教育根據(jù)目前存在的由于社區(qū)文化活動中心缺人、缺編制，社區(qū)學(xué)校與社區(qū)文化活動中心合并的現(xiàn)象，建議在修訂時要進一步明確要加強社區(qū)學(xué)校建設(shè)，區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應(yīng)根據(jù)實際情況，完善社區(qū)教育網(wǎng)絡(luò)，對社區(qū)學(xué)院、社區(qū)學(xué)校的人員和經(jīng)費予以保障。

——關(guān)于企事業(yè)單位職工教育培訓(xùn)。《條例》第九條明確了對企業(yè)職工教育培訓(xùn)經(jīng)費保障的規(guī)定。然而，由于高等教育體系無法滿足企業(yè)的各類知識和技能需求，難以培訓(xùn)企業(yè)自己需要的合適人才，因而企業(yè)需要擁有自己的學(xué)習(xí)組織，能否在《條例》修訂過程中考慮成立行業(yè)培訓(xùn)委員會和企業(yè)大學(xué)，使企業(yè)大學(xué)體現(xiàn)最完美的人力資源培訓(xùn)體系，最有效的學(xué)習(xí)型組織實現(xiàn)手段。建立資格框架制度，使企業(yè)的學(xué)習(xí)成果得到認證，特別是在工作場所中各種學(xué)習(xí)經(jīng)驗及實踐成果的認證。通過購買服務(wù)的方式，使企業(yè)開發(fā)的教育學(xué)習(xí)資源用于終身教育。明確企業(yè)教育專職人員專業(yè)發(fā)展路徑。同時，還要更好地保證地方教育附加專項資金用于職工職業(yè)培訓(xùn)。

——關(guān)于學(xué)分銀行建設(shè)。教育部專門印發(fā)《關(guān)于推進高等教育學(xué)分認定和轉(zhuǎn)換工作的意見》。上海作為我國改革開放的排頭兵，其科技和經(jīng)濟的創(chuàng)新轉(zhuǎn)型和社會快速變革的同時，由于傳統(tǒng)的學(xué)習(xí)觀和傳統(tǒng)教育體制所造成的各級各類教育之間的壁壘，如果沒有建立各類學(xué)習(xí)成果轉(zhuǎn)換的標準，構(gòu)建一個連續(xù)的，可被認可的資格階梯，市民通過各種學(xué)習(xí)途徑獲得的學(xué)習(xí)成果與能力水平就得不到有效認定和轉(zhuǎn)換，不利于市民在人生各階段的靈活、有效學(xué)習(xí)，從而造成了整個社會教育資源的極大浪費，因此上海在綜合改革方案中已經(jīng)率先提出這一課題，按照發(fā)達國家及地區(qū)（香港）的經(jīng)驗要實施這項工作需要立法先行，明確各主體的責任。

——關(guān)于教育培訓(xùn)機構(gòu)學(xué)雜費專用賬戶制度?！稐l例》第三十條規(guī)定本市建立教育培訓(xùn)機構(gòu)學(xué)雜費專用存款賬戶監(jiān)管制度，來保障教育培訓(xùn)機構(gòu)收取的學(xué)雜費主要用于教育教學(xué)活動，維護受教育者和教師的合法權(quán)益。然而，在2013年底上海對該項制度開展專項督查和調(diào)研時發(fā)現(xiàn)盡管97.4%的證照齊全的院校都開設(shè)的學(xué)雜費專用存款賬戶，但是也有教育培訓(xùn)機構(gòu)拒不執(zhí)行或陰奉陽違地把已開設(shè)的學(xué)雜費專用賬戶作為空賬戶不予使用（即風險保障金基本未繳存或收取學(xué)雜費基本不適用學(xué)雜費專用賬戶），建議在規(guī)范性文件中進一步明確獎懲措施，對積極實施學(xué)雜費專用賬戶制度，依法規(guī)范辦學(xué)的教育培訓(xùn)機構(gòu)給予獎勵和激勵，對拒不執(zhí)行或陰奉陽違不適用學(xué)雜費專用賬戶的教育培訓(xùn)機構(gòu)給予必要的懲處。設(shè)置相關(guān)處罰條款規(guī)范性文件尚沒有這樣的權(quán)限，建議在《條例》修訂時考慮有關(guān)罰則。

（三）根據(jù)新認識新要求及時調(diào)整更新相關(guān)內(nèi)容

——關(guān)于特殊人群的終身教育?！稐l例》第7條和第17條都提到了對殘疾人的終身教育。目前社會上的特殊人群還不光是殘疾人，比如監(jiān)獄中的犯人等，建議在《條例》修訂時，能將特殊人群的終身教育做到全覆蓋。

——關(guān)于開放大學(xué)建設(shè)。《條例》第22條表述為本市設(shè)立的開放大學(xué)，應(yīng)當逐步整合成人高等教育資源，形成開放的學(xué)習(xí)平臺。而實際上開放大學(xué)與學(xué)習(xí)型城市密不可分，其定位不僅僅是整合資源的一個平臺。建議在《條例》修訂過程中予以補充。

——關(guān)于終身教育信息化。十八大以來，黨中央、國務(wù)院對網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作的重視程度前所未有，“互聯(lián)網(wǎng)”+行動計劃、促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要等有關(guān)政策密集出臺，信息化已成為國家戰(zhàn)略。教育部也出臺《教育信息化“十三五”規(guī)劃》，明確提出以“構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)字化、個性化、終身化的教育體系，建設(shè)“人人皆學(xué)、處處能學(xué)、時時可學(xué)“的學(xué)習(xí)型社會，培養(yǎng)大批創(chuàng)新人才”為發(fā)展方向，按照“服務(wù)全局、融合創(chuàng)新、深化應(yīng)用、完善機制”的原則，穩(wěn)步推進教育信息化各項工作。條例第22條規(guī)定教育行政部門應(yīng)當建立終身學(xué)習(xí)電子信息網(wǎng)站，完善市、區(qū)（縣）終身教育數(shù)字學(xué)習(xí)資料庫，提供公益性遠程教育服務(wù)，實現(xiàn)資源共享。而現(xiàn)有學(xué)習(xí)網(wǎng)的作用已遠遠突破了提供教育資源、提供遠程教育服務(wù)的范疇，《條例》在修訂過程中需根據(jù)文件的精神，提出更高的要求和補充。

——關(guān)于高等院校繼續(xù)教育?！稐l例》第23條規(guī)定普通高校應(yīng)當發(fā)揮師資等方面等優(yōu)勢，為開展終身教育提供服務(wù)，這就需要高校繼續(xù)教育要轉(zhuǎn)型發(fā)展。推進高校繼續(xù)教育轉(zhuǎn)型發(fā)展是適應(yīng)經(jīng)濟社會新常態(tài)、轉(zhuǎn)變管理方式、提高人才培養(yǎng)質(zhì)量的現(xiàn)實需求，對于促進教育公平，構(gòu)建終身教育體系和現(xiàn)代職業(yè)教育體系，突進各級各類教育縱向銜接、橫向溝通等具有十分重要的意義。這也是深入貫徹黨的十八大三中、四中全會精神，落實國家和上海市《中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》的需要。建議在《條例》修訂是增加有關(guān)高校為學(xué)習(xí)型社會服務(wù)、轉(zhuǎn)型發(fā)展的有關(guān)條款。

（四）根據(jù)當前終身教育工作的新興點予以增補新的條款

建立終身學(xué)習(xí)監(jiān)測制度和建立資格框架的問題是先前終身教育工作未曾涉及的工作和領(lǐng)域，近幾年已成為終身教育發(fā)展的新興點并已被列為上海教育綜合改革項目。因此，關(guān)于這方面的相關(guān)事項需要在《條例》中予以增補，如果沒有立法的支持，將很難操作下去。在師資隊伍方面，《條例》在隊伍建設(shè)僅涉及到學(xué)校領(lǐng)域?qū)Ｂ毥處熀图媛毥處熡兴婕?，實際上，志愿者、推進員、學(xué)習(xí)團隊領(lǐng)袖在終身教育工作推進中非常重要，注重這部分人作用的發(fā)揮對終身教育事業(yè)的推進至關(guān)重要，建議在《條例》修訂中予以增補。另外，在激發(fā)社會活力方面?！稐l例》中，本市的終身教育機構(gòu)仍然以政府為主導(dǎo)、政府投入為主，在“十三五”規(guī)劃的制定過程中，明確提出要不斷激發(fā)社會活力，鼓勵和吸引多元主體共同參與興辦終身教育事業(yè)。但在具體操作過程中，卻存在缺乏上位依據(jù)、缺乏相應(yīng)政策措施的問題。比如：如何以個人名義申辦公益性終身教育培訓(xùn)機構(gòu)？部分有志從事終身教育事業(yè)的NGO組織如何申辦公益性終身教育機構(gòu)？向誰申請，是否要審批？這些都缺乏可操作性的規(guī)章制度。僅靠政府主導(dǎo)終身教育事業(yè)的發(fā)展顯然已不能滿足日益增長的社會需要，吸引多元主體共同參與勢在必行。

參考文獻：

[1]上海市教委.上海市社區(qū)（老年教育）調(diào)研報告[Z].

[3][4]上海終身教育研究院.2013年上海終身教育政策與實踐進展[M].上海終身教育發(fā)展報告：上海：上海人民出版社.

責任編輯 王國光