陳海嵩

(中南大學法學院，湖南 長沙 410083)

環(huán)境民事公益訴訟程序規(guī)則的爭議與完善*

陳海嵩

(中南大學法學院，湖南 長沙 410083)

近年來，環(huán)境民事公益訴訟在我國獲得了長足的發(fā)展，但仍然面臨著法律規(guī)則供給不足的困境，相關程序規(guī)則不能滿足審判實踐的需要，在起訴階段、審前階段、審判階段各個方面都存在一些有較大爭議的問題，嚴重制約了環(huán)境民事公益訴訟制度功效的發(fā)揮。為完善環(huán)境民事公益訴訟的起訴程序，應鼓勵、引導公民通過多種方式參與到環(huán)境民事公益訴訟之中，合理定位檢察機關提起的環(huán)境公益訴訟，針對不同情況區(qū)別設置前置程序。為完善環(huán)境民事公益訴訟的審前程序，應針對爭議焦點的整理、交換證據(jù)、釋明權等重點問題建構程序性制度。為完善環(huán)境民事公益訴訟的審判程序，需要優(yōu)化環(huán)境民事公益訴訟中的舉證責任分配，進一步規(guī)范環(huán)境民事公益訴訟的調(diào)解程序。

環(huán)境民事公益訴訟 環(huán)境公益訴訟 程序規(guī)則 爭議問題

針對生態(tài)環(huán)境違法行為而提起的環(huán)境民事公益訴訟無疑是當前我國法治建設中的熱點問題。自2012年修訂后《民事訴訟法》首次確立公益訴訟條款以來，環(huán)境民事公益訴訟在我國獲得了長足的發(fā)展，但仍然面臨著法律規(guī)則供給不足的困境[1]，尚未形成完善的實體性法律制度與程序性規(guī)則體系。本文依據(jù)民事訴訟“起訴-審前準備-審判-執(zhí)行”的基本流程，針對目前環(huán)境民事公益訴訟在起訴階段、審前階段、審判階段所出現(xiàn)的爭議問題進行集中研討，以期深化對環(huán)境民事公益訴訟的理論研究，推進環(huán)境民事公益訴訟的司法實踐。

一、環(huán)境民事公益訴訟起訴階段中的爭議問題

起訴是啟動環(huán)境民事公益訴訟的前提與必備階段，起訴主體和起訴條件則是本階段的核心問題，概括稱為環(huán)境民事公益訴訟的原告資格問題，即誰有權在何種情況下向法院提起環(huán)境民事公益訴訟。原告資格一直是學術界、實務界爭論探討的熱點問題，也是環(huán)境公益訴訟立法過程中的重點問題。目前，對環(huán)境民事公益訴訟原告資格進行規(guī)定的法律依據(jù)，主要包括：2012年《民事訴訟法》第五十五條、2014年《環(huán)境保護法》第五十八條；2015年最高人員法院《關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》；2015年最高人民檢察院《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》。

根據(jù)上述法律依據(jù)，目前我國有權提起環(huán)境民事公益訴訟的主體有：符合條件的社會組織(環(huán)保組織)；獲得授權的檢察機關；特定國家機關①。必須看到，盡管《民事訴訟法》和《環(huán)境保護法》對環(huán)境民事公益訴訟原告資格進行了專門規(guī)定，但并未完全消除學術界的爭議，在實踐中也造成了一些負面影響，需要加以梳理和澄清。具體包括如下問題：

(一)公民個人的環(huán)境公益訴訟原告資格問題

公民個人是否有權提起環(huán)境民事公益訴訟，一直是飽受爭議的話題，對此，理論界多持肯定態(tài)度，但實務界一般持保守的態(tài)度。在2012年《民事訴訟法》修改之前，僅有個別地方法院受理過公民提起的環(huán)境民事公益訴訟案件，如2007年林雷訴廈門三公交公司空氣污染案、2012 年蔡長海訴清鎮(zhèn)市屋面防水膠廠案等。《民事訴訟法》第五十五條并未賦予公民提起公益訴訟的權利，排除了其作為訴訟主體提起民事公益訴訟的資格；《環(huán)境保護法》第五十八條同樣沒有將公民納入合法的起訴主體，其理由可以歸納為三點：一是從我國經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)狀和法治建設的現(xiàn)狀來看，現(xiàn)階段全面賦予公民提起公益訴訟的權利，容易降低對公共利益的保護力度，訴訟效果可能不佳，容易導致“濫訴”的情況，反而適得其反，效果不佳[2]P199-201；二是從司法實踐現(xiàn)狀來看，公民提起公益訴訟的目的并非完全基于對公共社會利益的關注，有些案件中輿論炒作的成分更大，不利于社會安定；三是從社會經(jīng)驗看，損害公共利益的行為往往也會損害個人利益，公民個人可以依據(jù)《民事訴訟法》第一百一十九條規(guī)定的“直接利害關系原則”達到直接保護個人利益、間接保全公共利益的效果，因此沒有必要專門規(guī)定公民的公益訴權[3]P156。

應當說，我國立法機關在此問題上的態(tài)度是非常明確的，即目前不宜賦予公民提起環(huán)境民事公益訴訟的訴權，但是學術界和部分實務界人士仍然堅持應當在一定條件下賦予公民以公益訴權。近年來，環(huán)境民事公益訴訟的實踐的確也暴露出一些問題。主要包括：(1)從目前提起公益訴訟的主力軍——環(huán)保組織來看，實踐情況并不令人樂觀，環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟的意愿與能力都有較大局限。據(jù)統(tǒng)計，在全國正式登記的7000多家環(huán)保組織中，符合《環(huán)境保護法》所規(guī)定起訴條件的環(huán)保組織為700多家[4]，但從實踐中看，僅僅有中華環(huán)保聯(lián)合會、中國綠發(fā)會、自然之友等極少數(shù)環(huán)保組織作為原告提出訴訟。同時還有一個值得注意的現(xiàn)象是，目前環(huán)保組織提起的環(huán)境民事公益訴訟具有明顯的“選擇性”，即追尋熱點和追訴舊案的趨向十分明顯，而現(xiàn)實中大量造成嚴重環(huán)境影響但尚未引起重視的環(huán)境問題就很難進入原告的視野[5]。此時，由于公民缺乏公益訴權，就無法通過提起公益訴訟的方式推動環(huán)境問題的解決，無疑降低了我國環(huán)境公益訴訟制度的內(nèi)在價值，不利于環(huán)境公共利益的保護。(2)公益訴訟應當促進公民積極參與到環(huán)境保護與環(huán)境管理之中，將污染與破壞生態(tài)環(huán)境的行為納入廣大人民群眾的監(jiān)督范圍。其實，公民有序參與到公益訴訟之中，并不必然產(chǎn)生“濫訴”、影響行政機關的正常工作與管理，甚至影響社會穩(wěn)定，這一點可以從外國環(huán)境公益訴訟得到印證。(3)公眾是否有充分的訴權獲得法律救濟，是一個社會現(xiàn)代化、法治化的重要標志。考慮到司法資源的有限和訴訟效率問題，可以對環(huán)境公益訴訟的原告訴權進行一定的限制，規(guī)范公眾正確行使這一權利[6]，但如果從根本上剝奪了公民通過合法方式參與環(huán)境公益訴訟的機會與可能性，就在一定程度上侵犯了公民“獲得法律救濟”的基本人權。從塑造公民意識、形成公共理性的角度看，有必要改變公民在環(huán)境公益訴訟中的“缺席”情況[7]。(4)從發(fā)達國家訴訟制度發(fā)展趨勢看，在環(huán)境訴訟、公害訴訟、消費者訴訟等新型訴訟的沖擊下，民事訴訟的起訴資格趨于擴大不必嚴格受到實體法規(guī)定的約束。有必要將更廣泛的各種利益都作為對象納入法律救濟的領域，公民也可以主張尚未在法律規(guī)定權利清單之內(nèi)的利益[8]P160-162。

綜上，公民個人是否應當具有環(huán)境公益訴訟的原告資格，仍然是一個值得深入思考的課題。

(二)檢察機關的原告資格問題

在2012年《民事訴訟法》修訂之前，浙江、江蘇、廣州、云南、貴州等地檢察機關作為原告提起了相當數(shù)量的環(huán)境民事公益訴訟，時間集中在2008年～2011年期間。《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定，“符合法律規(guī)定的機關和有關組織”可以提起公益訴訟，將有權提起公益訴訟的國家機關嚴格限定在“法律規(guī)定”范圍內(nèi)，沒有賦予檢察機關提起公益訴訟的原告資格，《環(huán)境保護法》也持同樣立場[2]P201。這些法條表明了立法者在這一問題的基本態(tài)度，所以，2012年～2014年間也沒有任何一起檢察機關作為原告的環(huán)境公益訴訟案件。但是，2014年10月，黨的十八屆四中全會提出“探索檢察機關提起公益訴訟制度”；2015年7月，《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》獲得全國人大授權并予以發(fā)布，試點期限為兩年(2015.07～2017.06)。這使得檢察機關重新獲得了提起環(huán)境公益訴訟的原告資格，最高人民檢察院和最高人民法院在2016年1月相繼發(fā)布《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》和《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》，初步形成了檢察機關提起環(huán)境公益訴訟的制度框架，并在13個試點省份開展了相應的公益訴訟實踐。

但是，檢察機關原告資格的“失而復得”并不意味著消除了相關爭議，如下質疑仍然存在：(1)目前賦予檢察機關提起環(huán)境民事公益訴訟原告資格的依據(jù)，是《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》及相應的《實施辦法》，均屬于政策文件的范疇，不具備法律規(guī)范的正式效力，尚沒有明確的法律依據(jù)[9]，無法解釋成為《民事訴訟法》第五十五條“法律規(guī)定的機關”。(2)從理論上看，檢察機關在我國國家機構中所具有的特殊地位和職權是影響其是否應獲得公益訴訟原告資格的關鍵所在。檢察機關介入環(huán)境公益訴訟，實屬公權力的后盾式彰顯，其訴訟主體資格源于公權力而非依據(jù)通常意義的訴訟權利，因此賦予其原告資格并無清晰的理論基礎。[10](3)從相關爭議的發(fā)展歷程看，在2012年之前，各地檢察機關廣泛開展環(huán)境公益訴訟“創(chuàng)新”時，就已經(jīng)有相當數(shù)量的學者提出質疑。一般認為，檢察機關擁有國家公訴的職權，又是我國的法律監(jiān)督機關，檢察機關作為原告提起環(huán)境公益訴訟之后，其能否再作為監(jiān)督機關實施法律監(jiān)督職能？檢察機關這種強勢的地位是否會影響環(huán)境案件的公正審理？還有學者認為，在公共環(huán)境利益遭受損害時，檢察機關作為法律監(jiān)督機關，可以督促政府相關行政部門加強行政執(zhí)法，沒有必要通過提起民事公益訴訟的形式來解決環(huán)境損害問題，否則就擾亂了我國現(xiàn)行的法律體系。②顯然，前述《試點方案》的出臺并未解決上述質疑，也隱含了破壞司法權與行政權分工的危險。(4)從實踐中看，檢察機關根據(jù)全國人大“授權”而提起的環(huán)境民事公益訴訟在具體運行中面臨著一系列問題，最為突出的是檢察機關在訴訟中的地位問題。根據(jù)《試點方案》，檢察機關“以公益訴訟人的名義提起民事公益訴訟”，特意定位為“公益訴訟人”，而不是一般意義上的“公益訴訟原告”，這種試圖用形式名稱回避學術界質疑的同時帶來了新的問題，包括：當環(huán)保組織加入檢察機關提起的民事公益訴訟時，應如何確定環(huán)保組織的訴訟地位？作為“公益訴訟人”的檢察機關，是否有權對裁判結果提出上訴？是否可以提出抗訴？必須看到，如果過度強調(diào)公益訴訟人的特殊身份，不認同公益訴訟人的原告資格，就意味著對現(xiàn)行民事訴訟、行政訴訟制度的一系列根本變革③。如何有效回應這種“根本變革”，避免造成法律秩序的混亂，顯然是一個亟需解決的課題。

(三)環(huán)境民事公益訴訟的前置程序問題

在原告提起環(huán)境民事公益訴訟之前設置一定的前置程序，是學術界一直以來普遍主張的觀點，將其作為合理限制原告訴權、降低法院負擔的一個重要措施④。但是，實務部門在該問題上存在不同認識。在最高人民法院制定《關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》時，環(huán)保部門提出：在案件受理之前發(fā)生的污染環(huán)境、生態(tài)破壞行為均屬于行政執(zhí)法部門的處理范圍，由環(huán)境保護部門負責處理；在環(huán)境民事公益訴訟案件受理之后，應由人民法院按照司法程序予以處理。另外，訴前通知程序對當事人提起環(huán)境公益訴訟設置了新的障礙，與十八屆四中全會提出“改革法院案件受理制度，變立案審查制度為立案登記制，保障當事人訴權”的改革方向不符，因此不建議設置類似于美國“公民訴訟”中通知環(huán)保主管部門先行處理的前置程序[11]P170-171，在前述司法解釋中也就沒有規(guī)定相應的訴前通知程序，而是規(guī)定了法院受理起訴后的告知義務，即第十二條規(guī)定“人民法院受理環(huán)境民事公益訴訟后，應當在十日內(nèi)告知對被告行為負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門”。然而，在2015年7月《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》中，對檢察機關提起公益訴訟設置了前置程序，要求檢察機關在提起民事公益訴訟之前，應當向法律規(guī)定的機關或有關組織發(fā)出督促或支持起設置意見書，一個月內(nèi)將辦理情況書面回復給檢察機關。顯然，理論界和實務界之間存在著差異；是否應當設置環(huán)境公益訴訟的前置程序，顯然也是一個存在爭議而需要解決的問題。

二、環(huán)境民事公益訴訟審前階段的爭議問題

(一)環(huán)境民事公益訴訟的審前程序問題

所謂審前程序是指民事案件當事人起訴之后至法院開庭審理之前的中間程序[12]，一般包括送達、訴答、證據(jù)交換、爭點整理、審前調(diào)解(或和解)、審前會議以及開庭準備[13]。設置審前程序的目的在于加強法院與當事人的溝通交流，使當事人在開庭審理前可以對案件進行充分的準備，從而促進庭審程序順利且有效率地展開。我國《民事訴訟法》并未對審前程序進行專門規(guī)定，而是將其作為庭審程序啟動之前的一個準備階段，即所謂“審理前準備”，主要涉及程序性、事務性的流程，包括起訴狀的送達、答辯狀的提交、法院告知雙方當事人訴訟權利和義務以及合議庭的構成、組織當事人交換和核對證據(jù)等，這些程序性的流程僅僅是為了庭審程序所做的準備，不具有獨立的價值[14]。這就造成當前環(huán)境民事公益訴訟審前程序的缺失。司法實踐中，在法院受理環(huán)境民事公益訴訟起訴到開庭審理之間，存在著法官行使釋明權、組織當事人整理爭點、交換證據(jù)等符合民事訴訟審前程序的行為。但是，究竟法院在環(huán)境民事公益訴訟的審理前準備中需要開展哪些準備工作，實行哪些準備程序以及達到何種程度或標準才算是準備成熟、可以進入正式審判階段，相關規(guī)定并不明確，因此導致了各地法院在實踐中沒有形成統(tǒng)一的尺度，影響了環(huán)境司法“三審合一”的實際效果和“環(huán)保法庭”預期功效的發(fā)揮[15]。

這里可能出現(xiàn)兩種情況：一種是，如果在本階段準備過度，可能會產(chǎn)生“先定后審”的情況，喪失了進一步審理的必要性；另一種是，如果準備不足，則可能導致程序反復、庭審效率低下，浪費寶貴的環(huán)境司法資源。同時，在環(huán)境公益訴訟的審理前準備中，如果不能對爭議焦點進行明確，對證據(jù)材料進行整理固定，更是會導致庭審效力的虛化。必須看到，審前程序不同于單純的“審理前準備”，有其自身存在的價值。由于環(huán)境民事公益訴訟多為復雜案件，一般具有案件爭議焦點多、證據(jù)材料多、證明難度高的特征，諸多因素導致了在開庭審理環(huán)境民事公益訴訟時，雙方當事人就案件爭議焦點爭執(zhí)不下，往往很難確定爭議焦點，證據(jù)材料的舉證、質證更是耗時過長，這就必然會導致環(huán)境民事公益訴訟需要多次開庭審理，從而延長環(huán)境民事公益訴訟審理期限，影響審理效率，給民眾造成環(huán)境民事公益訴訟審理拖沓、效率低下的印象，不利于環(huán)境公益保護目標的實現(xiàn)。

(二)環(huán)境民事公益訴訟中的釋明權問題

釋明權的行使是環(huán)境公益訴訟審前程序的核心與關鍵，也是目前我國環(huán)境民事公益訴訟在程序規(guī)則上的一個主要特點。一般而言，釋明權是指在民事訴訟過程中，為救濟當事人能力上的不足，法院根據(jù)職權向當事人提出法律和事實上的質問，督促、引導當事人澄清、補償、更正相關證據(jù)或訴訟請求，以進行充分的辯論[16]P197。從功能上看，釋明權作用在于彌補民事訴訟中當事人主義的不足，保證當事人訴訟地位的實質平等和提高司法效率。2012年修訂后《民事訴訟法》采取當事人主義的訴訟模式，以訴訟當事人平等為基本假定，因此并未對釋明權進行專門規(guī)定。但是在環(huán)境民事公益訴訟中，原被告的地位往往并不完全平等，過度強調(diào)原被告的形式平等地位并不能起到維護環(huán)境公共利益的結果，也不利于案件事實的及時查明?；诖?，2015年《關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》增加了釋明權的專門規(guī)定：“人民法院認為原告提出的訴訟請求不足以保護社會公共利益的，可以向其釋明變更或者增加停止侵害、恢復原狀等訴訟請求”(第九條)。根據(jù)該規(guī)定，法院在審理前應對原告的訴訟請求進行相應的審查，對整個訴訟過程進行引導，在必要時行使釋明權，要求原告增加或者變更訴訟請求，以更好地實現(xiàn)環(huán)境公益訴訟之目的，避免原告因專業(yè)知識、資金的缺乏而導致環(huán)境公益保護的初衷無法實現(xiàn)。

但是也應當看到，釋明權帶有強烈的職權主義色彩，與我國民事訴訟“當事人主義”的整體理念存在較大差異，其在環(huán)境民事公益訴訟中的運用仍然有一定爭議。有觀點就認為，即使是為了保護環(huán)境公共利益，法院仍然不應違背裁判中立原則，環(huán)境公益訴訟原告是具有專業(yè)知識的機關和社會組織，法院進行審理時不能主動的增加訴訟請求，以確保程序正義的實現(xiàn)[11]P142。另外有必要指出是，根據(jù)目前我國環(huán)境民事公益訴訟在原告資格上的限定，有權提起環(huán)境民事公益訴訟的主體主要是兩類：一是符合《環(huán)境保護法》第五十八條規(guī)定要件的社會組織，二是獲得授權的檢察機關，兩者均為具有較豐富專業(yè)知識和資源動員能力的機構，與傳統(tǒng)意義上處于絕對弱勢地位的環(huán)境污染受害者沒有可比性，不能簡單認為原被告之間存在實質性的不平等現(xiàn)象。如果原被告之間在專業(yè)知識、資金能力、社會資源等方面的差距已經(jīng)大大減少甚至不復存在，法院行使釋明權的合理性與正當性就有待商榷了。這顯然是一個需要認真對待的現(xiàn)實問題。

即使不考慮釋明權行使的合理性與正當性問題，就《環(huán)境民事公益訴訟若干問題解釋》第九條之規(guī)定而言，下述問題也存在爭議，需要進一步明確：第一，就法院的行為責任而言，根據(jù)該條規(guī)定，法院“可以向其釋明變更或者增加”訴訟請求，“可以”的表述與其他類似司法解釋中“法院應當釋明”的規(guī)定有所差異⑤。如果說“應當”確立了法院的釋明義務，“可以”的表述到底應解釋為法院只有釋明的權利，還是同時有釋明的義務？如果一審時法院未行使釋明權，原告能否以此作為程序違法事項提起上訴？這是需要加以明確的問題。第二，就釋明權行使條件而言，該條規(guī)定為“原告提出的訴訟請求不足以保護社會公共利益”，這并未涵蓋法院釋明權行使的全部范圍⑥，在適用范圍上顯然較為狹窄，僅涉及“原告訴訟請求不充分”的單一情形，是否足以實現(xiàn)環(huán)境公共利益保護的訴訟目的，尚有疑問。第三，釋明權行使的界限。釋明權畢竟是彌補當事人主義不足而建立的一項補充性、救濟性制度，其行使不能逾越合理邊界。正如有學者所言：法院進行釋明，在某一程度內(nèi)是義務，在該程度以上便成為權限，再過一定限度時則為違法[8]P116。基于此，法院在環(huán)境民事公益訴訟中行使釋明權就不能對當事人的訴訟權利構成實質性的剝奪。那么，如果當事人在法院進行釋明后仍然不變更或增加訴訟請求，法院應如何進行裁判？針對該一審裁判，其他有起訴權的社會組織或國家機關能否就遺漏的訴訟請求而提起另一個公益訴訟？這也是需要加以明確的問題。

三、環(huán)境民事公益訴訟審判階段的爭議問題

(一)環(huán)境民事公益訴訟舉證責任的爭議

舉證是庭審的核心與關鍵。在環(huán)境民事公益訴訟進入正式審判過程之后，舉證責任的分配就成為影響裁判結果的重點問題。從我國立法機關的基本態(tài)度看，由于在環(huán)境案件中原被告之間存在舉證能力、專業(yè)知識、經(jīng)濟能力上的差距，不適用民事訴訟“誰主張誰舉證”的一般原則，而實行舉證責任倒置，即污染者(被告)應當就其行為與損害之間不存在因果關系承擔舉證責任，目的是“能夠對受害人的保護更為徹底”⑦。《侵權責任法》第66條、《環(huán)境保護法》第64條、《固體廢物污染環(huán)境防治法》第86條、《水污染防治法》第87條均對此進行了明確規(guī)定，似乎表明“舉證責任倒置”已經(jīng)成為“定論”，是我國環(huán)境案件審理應遵循的法定原則。但是，近年來已經(jīng)有越來越多的觀點指出，我國環(huán)境司法實踐中并沒有嚴格使用舉證責任倒置的規(guī)則，而是遭到了法官廣泛的抵制，大多數(shù)案件中仍然由原告承擔因果關系是否成立的舉證責任，和法律規(guī)定具有明顯的矛盾⑧。舉證責任分配規(guī)則在立法和司法實踐中的反差，無疑是當前環(huán)境司法領域一個極具爭議的問題。

就環(huán)境民事公益訴訟而言，根據(jù)《環(huán)境保護法》所規(guī)定的引致條款(第六十四條)，環(huán)境公益訴訟適用《侵權責任法》第八章有關環(huán)境污染責任的規(guī)定，自然在舉證責任分配上應當遵循“舉證責任倒置”的立法要求。但是，根據(jù)《環(huán)境民事公益訴訟若干問題解釋》第十三條的規(guī)定：原告請求被告提供相關環(huán)境信息，法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定被告應當持有或者有證據(jù)證明被告持有而拒不提供，如果原告主張相關事實不利于被告的，人民法院可以推定該主張成立。顯然，該條中“推定”的表述意味著該環(huán)境信息的舉證責任原本屬于原告，只是法院基于降低原告舉證難度的考慮、通過個案裁量將舉證責任分配給被告，被告拒不提供相關信息即推定為原告已舉證，這已經(jīng)不是絕對化的“舉證責任倒置”，而是典型的侵權責任因果關系推定?？紤]到《環(huán)境民事公益訴訟若干問題解釋》屬于司法解釋而非正式立法，不能認定為“其他法律規(guī)定的情形”，無法排除《侵權責任法》《環(huán)境保護法》的適用。那么，環(huán)境民事公益訴訟中的舉證規(guī)則，究竟是遵循正式立法中規(guī)定的“舉證責任倒置”，還是依照司法解釋和理論學說⑨，實行“因果關系推定”？ 這是當前環(huán)境民事公益訴訟需要加以明確的關鍵環(huán)節(jié)。

(二)環(huán)境民事公益訴訟適用調(diào)解的爭議

根據(jù)《環(huán)境民事公益訴訟若干問題解釋》第二十五條的規(guī)定，我國環(huán)境公益訴訟中可以適用調(diào)解，但調(diào)解協(xié)議不得損害社會公共利益，調(diào)解協(xié)議應當經(jīng)過法院的嚴格審查，并且協(xié)議內(nèi)容應當公告。同時依據(jù)最高人民法院、民政部、環(huán)境保護部2014年12月發(fā)布的《關于貫徹實施環(huán)境民事公益訴訟制度的通知》第五條之規(guī)定，“達成調(diào)解協(xié)議的，法院應當將協(xié)議內(nèi)容告知相應負有監(jiān)督管理職責的環(huán)保主管部門”，可以認為，我國環(huán)境民事公益訴訟中已經(jīng)確立了調(diào)解程序，在實踐中也得到了廣泛運用。據(jù)統(tǒng)計，在2015年結案的13起環(huán)境民事公益訴訟案件中，就有11起是以調(diào)解結案[5]，調(diào)解率達到了近85%。實務界觀點也普遍認為，調(diào)解是環(huán)境公益訴訟的重要的糾紛解決方式之一，應予提倡[17]。

但是，學術界關于能否在公益訴訟中適用調(diào)解、和解仍然存在著較大的爭議。從理論上看，我國環(huán)境公益訴訟所保護的“公共利益”是由不特定多數(shù)主體所共同享有的、不可分割或分配給個人的“純粹性公益”[18]，環(huán)境公益訴訟原告僅僅是代表社會公眾以訴訟的形式來維護公共利益，其意志不能完全等同于其所代表的社會公眾的意志。基于這一判斷，有觀點認為，公益訴訟的原告并不具備完整的訴訟權利，具有公益訴權但不具備處分權，因為社會公共利益是不可被私自處分的。而為了達成調(diào)解結果，雙方當事人必然需要互相協(xié)商、互相妥協(xié)，以此來達成合意，甚至為了達成合意需要放棄一部分實體權利，由于缺乏處分權，公益訴訟的原告無權代表社會公眾作出處分行為，調(diào)解無法達成實質上的合意；因此，在公益訴訟中調(diào)解不應得到支持[19]。如何理解調(diào)解在目前環(huán)境民事公益訴訟中的適用，顯然還需要進一步澄清。

另外，即使不考慮是否應當適用調(diào)解的理論爭議，從現(xiàn)實主義視角出發(fā)審視調(diào)解在目前環(huán)境民事公益訴訟中的實務運作，也存在如下方面的問題：一是調(diào)解的啟動問題。即調(diào)解應當何時啟動的問題尚未有明確的法律規(guī)定，審前調(diào)解制度能否適用于環(huán)境民事公益訴訟中，以及調(diào)解應當在開庭審理的哪個階段或步驟展開，這是接下來完善環(huán)境民事公益訴訟調(diào)解迫切需要解決的問題；二是調(diào)解的具體內(nèi)容。環(huán)境民事公益訴訟調(diào)解具體包含哪些方面的內(nèi)容，即原告的哪些訴訟請求可以適用調(diào)解，以及調(diào)解的限度如何，目前相關立法并未明確。依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，環(huán)境民事公益訴訟中原告的訴訟請求的類型分為六類，在審判實踐中，針對不同的訴訟請求，應當對調(diào)解作出類型化分析，明確在不同類型的訴訟請求中調(diào)解的功能、適用和限度[20]。三是調(diào)解協(xié)議的公告問題。調(diào)解協(xié)議的公告可以有效避免當事人為了達成合意互相妥協(xié)從而損害公共環(huán)境利益的情況發(fā)生，使調(diào)解協(xié)議受到公眾和環(huán)保機關的監(jiān)督，值得肯定。然而，目前《環(huán)境民事公益訴訟若干問題解釋》相關規(guī)定僅為宣言性、原則性條款，在司法實踐中如何具體實施調(diào)解協(xié)議的公告，并未作出具體規(guī)定，仍然存在著諸多問題需要進一步完善，包括：公告的方式、范圍應當如何確定；公告期限之內(nèi)出現(xiàn)異議應當如何處理；哪些主體(一般意義上的社會公眾，還是特定范圍內(nèi)的利害關系人)有權對公告內(nèi)容提出異議[11]P353。上述問題都需要加以進一步明確。

四、完善環(huán)境民事公益訴訟程序規(guī)則的思考

從前文分析可知，盡管近年來取得了較大的發(fā)展，但目前我國環(huán)境民事公益訴訟在審判全過程中的程序規(guī)則仍然存在諸多缺陷和不足，在起訴階段、審前階段、審判階段等各個方面都存在一些有較大爭議的問題，嚴重制約了環(huán)境民事公益訴訟制度功效的發(fā)揮，需要在綜合考慮各方面情況的基礎上加以完善提高。具體而言：

(一)環(huán)境民事公益訴訟起訴程序的完善

完善環(huán)境民事公益訴訟起訴程序之關鍵，是在尊重《民事訴訟法》、《環(huán)境保護法》相關規(guī)定的基礎上，通過各種方式對目前的原告資格規(guī)定進行必要的補充與完善，妥善解決公民和檢察機關在原告資格問題上的爭議，同時合理設置環(huán)境公益訴訟的前置程序。

從現(xiàn)實角度考慮，為保持環(huán)境法治的穩(wěn)定性與嚴肅性，近年剛剛修改的《民事訴訟法》、《環(huán)境保護法》在短期內(nèi)不宜再次修改，目前尚難以在國家立法中直接加入賦予公民環(huán)境公益訴權的規(guī)定。較為穩(wěn)妥的辦法，是通過各種方式鼓勵、引導公民通過多種方式參與到環(huán)境民事公益訴訟之中，培養(yǎng)和提升環(huán)境公益保護的公民意識與社會氛圍，消除立法機關在“濫訴”和社會穩(wěn)定方面的擔憂，進而在合適時增加公民提起環(huán)境公益訴訟的相關條款。目前已經(jīng)有一些地方進行了積極探索。例如，2015年5月，廣東省發(fā)布全國首個三方環(huán)境公益訴訟合作協(xié)議《關于辦理環(huán)境公益訴訟案件的實施意見》，建立了起訴人、檢察機關和行政監(jiān)管部門聯(lián)動的訴訟新模式，規(guī)定個人可以得到政府資源的支持，通過特定基金提起環(huán)境公益訴訟來保護環(huán)境公共利益[21]。在司法實踐中，2015年5月，江西省萍鄉(xiāng)安源區(qū)法院受理了孫洪彬起訴萍鄉(xiāng)環(huán)保局拒絕公開環(huán)評信息一案，該案是由公民個人提起的環(huán)境行政公益訴訟，對我國環(huán)境民事公益訴訟提供了必要的借鑒。

(二)環(huán)境民事公益訴訟審前程序的完善

如何建構合適的環(huán)境民事公益訴訟審前程序以滿足環(huán)境公益保護的實際需要，是當前環(huán)境公益訴訟審判中需要強化的一個重要方面。創(chuàng)造性地在環(huán)境民事公益訴訟中設置審前程序，便于在開庭審理之間就爭議焦點的整理、交換證據(jù)、釋明權等問題進行程序性處理，使案件更加合乎裁判需要、減少訴訟期限、提高訴訟效率，符合十八屆四中全會《關于全面推進依法治國決定》中的以“審判為中心”的訴訟制度改革的主要方向和目標，目的在于優(yōu)化審判流程，使法院能夠集中精力對環(huán)境民事公益訴訟中的事實與法律問題進行審理。一方面，在審前程序中，法官行使釋明權告知原告可以變更或者增加訴訟請求，通過組織雙方當事人整理交換證據(jù)，防止證據(jù)突襲，從程序正義的角度來調(diào)整雙方當事人的訴訟地位的平等。在環(huán)境民事公益訴訟審前程序中，當事人可以充分參與，充分表示意思自治，有利于促進環(huán)境司法公正，促進環(huán)境司法專門化；另一方面在審前程序中，雙方當事人在法院組織協(xié)調(diào)之下整理爭議焦點，組織交換證據(jù)，為“以審判為中心”服務，通過爭點的歸納整理和證據(jù)的交換，使得環(huán)境公益訴訟能盡快達到可以審理程度，方便法院及時進行庭審程序。為環(huán)境民事公益訴訟審判程序服務，有利于提高環(huán)境民事公益訴訟審理效率，節(jié)約環(huán)境民事公益訴訟審理期限，促進環(huán)境公益訴訟立法的完善。

一般而言，民事訴訟的審前程序主要有兩大目標：一是使案件達到適合開庭審理狀態(tài)以促進訴訟；二是尋求替代性糾紛解決的可能[12]。前者是通過歸納和明確爭點、整理和交換證據(jù)來促進審理集中化，后者是通過審前和解或調(diào)解來促進糾紛解決。然而，由于《環(huán)境公益訴訟解釋》對和解與調(diào)解程序做了強制性的規(guī)定，出于對社會公共利益的保護，環(huán)境民事公益訴訟中的和解和調(diào)解，法院必須審查和解或調(diào)解內(nèi)容是否存在損害社會公共利益的內(nèi)容，并且要向社會公示和解或調(diào)解內(nèi)容，因此，環(huán)境民事公益訴訟審前程序的內(nèi)容不包括替代性糾紛解決，即在環(huán)境民事公益訴訟審前程序中不適用審前和解或審前調(diào)解。

因此，基于環(huán)境公益訴訟的特殊性，環(huán)境民事公益訴訟審前程序的主要內(nèi)容包括如下三個方面：一是歸納和明確案件的爭議焦點，對當事人的焦點進行整理。環(huán)境民事公益訴訟中，雙方當事人就原告資格、舉證責任、賠償方式和賠償金額等存在著諸多的爭議，在審前程序中，雙方在法院主持下的爭議焦點進行歸納整理，形成相對統(tǒng)一的爭議焦點，方便開庭審理時雙方就爭點進行博弈，有效提高效率；二是整理和交換證據(jù)，環(huán)境民事公益訴訟的證據(jù)材料多且復雜，原告在起訴時要求提交證據(jù)清單和材料，如果被告在收到起訴狀之后不及時提交答辯狀和相應的應訴材料，會使得原告處于相對劣勢的地位，原告無法得知被告持有哪些證據(jù)，存在著敗訴的風險，也不利于社會公共利益的保護，因此在審前程序中，雙方在法院主持下對證據(jù)材料進行整理和交換，防止證據(jù)突襲，保護原告當事人的訴訟權利，有利于保障公益訴訟的公平正義和維護社會公共利益；三是合理定位釋明權。為了促進我國環(huán)境民事公益訴訟的深入發(fā)展，現(xiàn)階段不宜過度強調(diào)原告在專業(yè)能力和資源上的提升，仍然應當設定必要的釋明權規(guī)則，并對相關問題予以明確，即：在環(huán)境民事公益訴訟中，釋明權既是法院的權利，也是法院的義務。如果出現(xiàn)《環(huán)境民事公益訴訟若干問題解釋》第九條規(guī)定之情形，而法院在審理過程中未向當事人釋明的，原告可以在一審裁判作出后提出上訴。但是，如果法院予以釋明但原告不予采納，法院也不能強制增加訴訟請求或直接駁回起訴，以保障當事人的訴訟權利不受過度侵害，保障裁判中立的底線不被突破。同時應適度擴大釋明權在環(huán)境民事公益訴訟中的適用范圍，不局限于訴訟請求的變更或增加，在適當時可以就舉證責任或法律適用問題向當事人進行釋明，保障環(huán)境公益保護目標的實現(xiàn)。

(三)環(huán)境民事公益訴訟審判程序的完善

1. 優(yōu)化環(huán)境民事公益訴訟中的舉證責任分配。根據(jù)前文，目前我國立法與司法在環(huán)境侵權因果關系認定上存在著明顯差異。環(huán)境民事公益訴訟在認定因果關系時，如何在雙方當事人之間分配舉證責任，直接關系到裁判結果及環(huán)境公益保護的實現(xiàn)。筆者認為，對此問題的探討可以從如下兩個方面展開：

(1)不應當在環(huán)境民事公益訴訟中適用絕對化的“舉證責任倒置”規(guī)則。從《侵權責任法》相關規(guī)定的立法原意看，確立“舉證責任倒置”的原因是環(huán)境侵權糾紛中原告往往處于弱勢地位，將因果關系的舉證義務配置給污染者(被告)有利于保護受害者(原告)。但是這一假定在環(huán)境公益訴訟中已經(jīng)不復存在。環(huán)境公益訴訟的原告并非直接受到環(huán)境污染損害的直接利害關系人，而是為維護環(huán)境公益提起專門訴訟的特定主體，訴訟目的不在于獲得直接經(jīng)濟賠償，而是通過環(huán)境修復、停止侵害等方式消除其行為對公共環(huán)境的危險，保護和恢復生態(tài)環(huán)境質量。這是環(huán)境公益訴訟區(qū)別于傳統(tǒng)環(huán)境侵權訴訟的特殊性所在，自然需要在訴訟制度上有所區(qū)分而不能機械地適用“舉證責任倒置”規(guī)則。同時，從環(huán)境公益訴訟的司法實踐看，法院在因果關系判斷上也采取了因果關系推定規(guī)則而不是舉證責任倒置(泰州市環(huán)保聯(lián)合會與錦匯、常隆等公司環(huán)境污染侵權糾紛案)[24]，獲得了較好的效果并被最高法院作為典型案例在全國加以推廣，代表了法院在此問題上的基本態(tài)度。概言之，環(huán)境民事公益訴訟中的因果關系認定應遵循司法實踐的普遍做法，適用因果關系推定規(guī)則。

(2)應當根據(jù)環(huán)境民事公益訴訟原告的不同情況，適用不同程度的因果關系證明標準。在理論上分析，舉證責任的合理分配需要遵循公平性和經(jīng)濟性原則，即根據(jù)訴訟當事人獲得證據(jù)的難易程度、經(jīng)濟實力的對比情況來加以確立；“讓較少有條件獲取信息的當事人提供信息既不經(jīng)濟，又不公平”[25]P67。因此，在明確環(huán)境民事公益訴訟適用因果關系推定規(guī)則之后，還應當根據(jù)原告在能力與資源上的不同情況，分別適用不同程度“推定因果關系成立”的證明標準。目前，我國提起環(huán)境民事公益訴訟的主要有環(huán)保組織和檢察機關，應按如下原則分配舉證責任：就環(huán)保組織而言，盡管近年來提起了多起環(huán)境民事公益訴訟，但目前仍然較為缺乏相應的能力、經(jīng)費與人力支持[26]，符合條件而有起訴意愿的環(huán)保組織數(shù)量較少，主要集中在自然之友、中華環(huán)保聯(lián)合會、綠發(fā)會等4家環(huán)保組織[5]?；诖耍槍Νh(huán)保組織提起的環(huán)境民事公益訴訟，應采取鼓勵、支持的司法政策，設定較低程度的因果關系證明標準，只要原告提出相關證據(jù)材料達到“初步證明”程度，就推定為因果關系成立，被告須舉證證明因果關系不成立，否則承擔敗訴結果。就檢察機關而言，由于其“法律監(jiān)督機關”的定位和國家機關的性質，在證據(jù)收集上具有較多的措施及能力資源，應采取較為審慎的司法政策，設定較高程度的因果關系證明標準，即原告提出的證據(jù)材料須達到高度蓋然性證明標準，使法官能夠形成“被告行為很可能造成生態(tài)環(huán)境損害”的內(nèi)心確信，方推定為因果關系成立。如此，就建構了不同層次、不同程度的環(huán)境民事公益訴訟舉證責任分配規(guī)則，為環(huán)境公益保護提供了有力的制度支撐。

2. 規(guī)范環(huán)境民事公益訴訟的調(diào)解程序。實踐中，我國環(huán)境公益訴訟多以調(diào)解的形式結案，說明調(diào)解已經(jīng)成為環(huán)境資源審判程序重要的組成部分，有其存在的價值和必要性：一是多元化的糾紛解決機制可以更好地維護公共環(huán)境利益。環(huán)境公共利益的保護，不能單單依靠司法判決這種單一途徑予以保護，多元化的糾紛解決機制是維護公共環(huán)境利益的必然選擇[27]。在環(huán)境民事公益訴訟中，雙方達成調(diào)解協(xié)議可以及時化解紛爭，避免環(huán)境損害的進一步擴大，而且環(huán)境公益訴訟的特殊性將使法院查明事實、作出判決的成本相對較高，特殊情況下由于現(xiàn)代科學、技術的局限性，可能存在無法查明的情形，此時調(diào)解可以發(fā)揮其靈活性、實效性的特點，及時解決環(huán)境糾紛；二是從訴訟經(jīng)濟角度來看，調(diào)解具有效益價值，在社會效果上可能優(yōu)于直接作出判決，這一特點在在環(huán)境民事公益訴訟中尤為突出。原因在于，審理一個環(huán)境公益訴訟案件，如果要經(jīng)過一個完整的民事訴訟流程(從起訴到執(zhí)行)，雙方當事人在起訴、取證、鑒定中需要花費大量的人力、物力、財力，長時間投入訴訟也不利于被告(排污企業(yè))的正常發(fā)展，而如果雙方當事人在法院的主持下進行調(diào)解，可以直接就雙方的爭議焦點進行協(xié)商，避免相當一部分的資源投入，從而達到降低相關費用，簡化訴訟程序，縮短審理期限，節(jié)約原被告以及法院的成本，提高審理效率的效果，也有利于訴訟結果的實際履行，避免產(chǎn)生執(zhí)行難的問題[27]；三是在公益訴訟中適用調(diào)解制度有利于維護社會和諧，化解社會矛盾[28]。在環(huán)境民事公益訴訟中，通過調(diào)解使雙方達成合意，能夠促使企業(yè)及時采取措施減少污染物的排放，避免被告對高額的環(huán)境修復賠償費用產(chǎn)生抵觸情緒。

在肯定調(diào)解程序的基礎上，為規(guī)范其在環(huán)境民事公益訴訟中的行使，需要從如下四個方面加以完善：(1)嚴格限制調(diào)解程序啟動時間，不能過分追求效率而忽視公平正義。在環(huán)境民事公益訴訟中，法院依職權開展調(diào)解或當事人自愿調(diào)解，必須在開庭審理舉證質證完畢之后方可啟動[27]，原因在于，只有經(jīng)過舉證質證，當事人的訴權得到充分表達，法院對當事人的主張有了充分了解之后，才可以考慮進入調(diào)解程序，否則，法院無法審查調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容是否合理、合法，是否存在損害社會公共利益的情況。(2)嚴格把握調(diào)解的界限，即環(huán)境民事公益訴訟中所適用的調(diào)解中必須要明確“不可調(diào)解”的對象。環(huán)境民事公益訴訟調(diào)解，原則上不存在放棄社會公共利益，也不允許通過調(diào)解使得被告的責任有所減輕。因此，調(diào)解的價值在于豐富環(huán)境民事公益訴訟判決的多樣性和可接收性，只能針對賠償?shù)木唧w數(shù)額、責任履行時間、責任履行方式等進行調(diào)解，而不能針對“是否承擔責任”問題上進行調(diào)解。(3)完善調(diào)解協(xié)議的法定公告制度。法院應當通過公眾便于獲得的渠道將調(diào)解協(xié)議進行公開，相關費用由被告承擔。在提出異議的問題上，所有社會公眾均有權就調(diào)解協(xié)議中的問題直接向法院提出書面異議意見；檢察機關應當發(fā)揮法律監(jiān)督職能，就調(diào)解協(xié)議提出異議并要求法院及時答復；負有管理職責的有關行政部門可以就調(diào)解協(xié)議中的專業(yè)問題提出異議。在異議意見處理上，應當規(guī)定相應的約束和反饋程序，最大化地發(fā)揮公告程序的價值，即法院須在調(diào)解書或判決書中對公告情況和異議審查、反饋、評價情況作出說明[20]。(4)法院審查的標準。調(diào)解協(xié)議公示完成后，還需要經(jīng)過法院的審查才能形成調(diào)解書?；诠姹Ｗo的需要，法院負有兩方面的審查義務：一是在當事人達成調(diào)解協(xié)議時，對其用詞、語句、格式等進行形式審查；二是在調(diào)解協(xié)議公示后，對其內(nèi)容進行實質審查，重點審查是否存在不當交易而損害環(huán)境公共利益的情況，必要時，可以邀請專家或社會專業(yè)人士參與到調(diào)解協(xié)議審查過程之中。

注釋：

① 一般認為，目前根據(jù)法律授權可以提起環(huán)境公益訴訟的“法律規(guī)定的機關”，僅有根據(jù)《海洋環(huán)境保護法》第九十條規(guī)定而獲得原告資格的海洋環(huán)境監(jiān)管部門。從司法實踐看，目前尚無海洋管理部門作為原告提起環(huán)境民事公益訴訟的案例，無法進行深入分析。因此，本文在對環(huán)境民事公益訴訟原告進行分析時，只包括環(huán)保組織和檢察機關兩類主體。

② 相關研究文獻，參見呂忠梅：《環(huán)境公益訴訟辨析》，《法商研究》2008年第6期，第131～137頁；章禮明：《檢察機關不宜作為環(huán)境公益訴訟的原告》，《法學》2011年第6期，第134～140頁；洪浩、鄧曉靜：《公益訴訟制度實施的若干問題》，《法學》2013年第7期，第116～122頁。

③ 參見孫茜：《我國環(huán)境公益訴訟制度的司法實踐與反思》，《法律適用》2016年第7期。

④ 相關觀點參見葉勇飛：《論環(huán)境民事公益訴訟》，《中國法學》2004年第5期，第105～111頁；阮麗娟：《環(huán)境公益訴訟原告訴權的限制》，《政治與法律》2014年第1期，第69～76頁；郝海青：《環(huán)境公益訴訟中的前置程序研究》，《中國海洋大學學報》(社會科學版)2010年第2期，第85～90頁。

⑤ 例如，2010年《最高人民法院關于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第三十五條規(guī)定，訴訟過程中，當事人主張的法律關系的性質或者民事行為的效力與人民法院根據(jù)案件事實作出的認定不一致的，人民法院應當告知當事人可以變更訴訟請求。

⑥ 一般認為，需要法院行使釋明權的情形有：當事人訴訟請求不明確、不充分的；不當?shù)脑V訟請求或訴訟行為；證據(jù)材料不充分的；法律適用問題認識不一致的。參見王松：《民事法官釋明權：行使、規(guī)制與救濟》，《法律適用》2007年第10期，第43～45頁。

⑦ 相關文獻，參見最高人民法院侵權責任法研究小組編著：《中華人民共和國侵權責任法條文理解與適用》，人民法院出版社2010年版，第463～465頁；李國光主編：《最高人民法院<關于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定>的理解與適用》，中國法制出版社2002年版，第61頁。

⑧ 參見張挺：《環(huán)境污染侵權因果關系證明責任之再構成》，《法學》2016年第7期，第102～111頁；胡學軍：《環(huán)境侵權中的因果關系及其證明問題評析》，《中國法學》2013年第5期，第163～166頁；呂忠梅等：《中國環(huán)境司法現(xiàn)狀調(diào)查》，《法學》2011年第4期，第87頁。

⑨ 從民法學界看，多數(shù)學者主張環(huán)境侵權實行因果關系推定，而不是舉證責任倒置。例如，王利明教授起草的侵權行為法草案建議稿第1945條規(guī)定：“因環(huán)境污染造成人身或者財產(chǎn)損害的，其污染行為與損害事實之間的因果關系可以實行推定?！?王利明主編：《中國民法典草案建議稿及說明》，中國法制出版社2004年版，第252頁)。又如，楊立新教授起草的《侵權責任法草案專家建議稿》第120條規(guī)定：“因環(huán)境污染造成他人人身或者財產(chǎn)損害的，其污染行為損害事實之間的因果關系可以實行推定”。參見楊立新：《中華人民共和國侵權責任法草案建議稿及說明》，法律出版社2007年版，第244～245頁。

⑩ 參見黃錫生，謝玲：《環(huán)境公益訴訟制度的類型界分與功能定位》，《現(xiàn)代法學》，2015年第6期。

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(責任編輯：唐艷秋)

The Controversy and Perfection of Environmental Civil Public Interest Litigation Procedural Rules

ChenHai-song

(Law School of Zhongnan University, Changsha Hunan 410083)

Environmental civil public interest litigation in China has made considerable progress in recent years.However, it Still faces the dilemma of insufficient supply of legal rules. There are some controversial issues in the prosecution stage, the pre-trial stage and the trial stage. In order to improve the procedure of environmental public interest litigation, citizens should be encouraged and guide to participate in the environmental civil public interest litigation in various ways. In order to perfect the pretrial procedure, Procedural system should be constructed for key problems. In order to improve the trial procedure, the allocation of burden of proof in environmental public interest litigation should be optimised, as well as further regulate the mediation procedure.

environmental civil public interest litigation; environmental public interest litigation; procedural rules; controversial issues

1002—6274(2017)03—126—11

本文系國家社科基金項目“環(huán)境質量改善的國家義務及其法律制度體系研究”(16CFX052)的階段性成果。

陳海嵩(1982-)，男，湖北武漢人，中南大學法學院教授、博士生導師，研究方向為環(huán)境資源法。在此感謝徐夕峰同學為本文的資料收集和整理所作的基礎性工作。

DF468

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