郁鴻勝

編者按

2016年6月3日，國家發(fā)改委發(fā)布了《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》。長三角城市群以上海為核心，包括江蘇9個城市、浙江8個城市和安徽8個城市等26個城市組成，是我國經(jīng)濟(jì)最具活力、開放程度最高、創(chuàng)新能力最強(qiáng)的區(qū)域之一，是“一帶一路”與長江經(jīng)濟(jì)帶的重要交匯地帶，在國家現(xiàn)代化建設(shè)大局和全方位開放格局中具有舉足輕重的戰(zhàn)略地位，現(xiàn)正處于轉(zhuǎn)型提升創(chuàng)新發(fā)展的關(guān)鍵階段，抓住重大機(jī)遇，實現(xiàn)更大跨越，將成為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的戰(zhàn)略支撐。

2004年國家發(fā)改委就開始編制長三角區(qū)域規(guī)劃，提出打造世界第六大城市群，十幾年來，江浙滬皖發(fā)展強(qiáng)勁，各具優(yōu)勢，尤其是企業(yè)的發(fā)展具有獨特的發(fā)展模式，形成了成熟的發(fā)展經(jīng)驗，起到示范導(dǎo)引的作用。

為了推動長三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)的聯(lián)動發(fā)展，宣傳長三角企業(yè)轉(zhuǎn)型提升、創(chuàng)新發(fā)展的成效和經(jīng)驗，《上海企業(yè)》雜志將從本期起設(shè)立《長三角縱橫》專欄，重點關(guān)注和報道江浙滬皖企業(yè)的典型經(jīng)驗、重大信息和動態(tài)，冀盼廣大讀者予以關(guān)注。

經(jīng)過多年實踐，長三角區(qū)域合作已進(jìn)入多形式、寬領(lǐng)域、深層次的實質(zhì)性深化提升階段，其協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)向著制度化、規(guī)范化和法治化全面發(fā)展。一是區(qū)域合作層級不斷提升，逐步向深層次的國家戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。長三角從過去個別政府部門的溝通與協(xié)作，已升格為長三角區(qū)域最高領(lǐng)導(dǎo)層定期磋商，進(jìn)而發(fā)展為制度合作，建構(gòu)起在市場經(jīng)濟(jì)條件下省市間、城市間、部門間和行業(yè)間四個層面的區(qū)域協(xié)調(diào)體系。二是區(qū)域合作由有限范圍向以市場為主體的區(qū)域一體化轉(zhuǎn)變。以建立統(tǒng)一開放的市場經(jīng)濟(jì)體系為目標(biāo)，重大基礎(chǔ)設(shè)施一體化得到重點推進(jìn)，港口、機(jī)場、鐵路、公路和能源等對接深入展開。企業(yè)和商品市場準(zhǔn)入、管理政策標(biāo)準(zhǔn)等正逐步對接，區(qū)域競爭格局在旅游等領(lǐng)域獲得一定程度改善。三是區(qū)域合作由自發(fā)活動向自覺規(guī)范的制度對接轉(zhuǎn)變。表現(xiàn)在各地區(qū)間廣泛而逐步深化的合作正積極而穩(wěn)妥地整合到相應(yīng)統(tǒng)一的平臺上，使要素合作、體制建設(shè)與制度對接，既重點突出，同時統(tǒng)籌兼顧，協(xié)調(diào)推進(jìn)，逐步朝著法制化方向發(fā)展。四是區(qū)域合作由政府單個部門向多個部門以及社會協(xié)同推進(jìn)轉(zhuǎn)變。對于區(qū)域發(fā)展中的重點專題已形成主要部門牽頭，多部門協(xié)同攻關(guān)的良好態(tài)勢。另外，相當(dāng)一部分部門根據(jù)本部門工作需要，主動實施區(qū)域合作，或進(jìn)行政策對接，或構(gòu)筑區(qū)域性合作平臺，通過聯(lián)席會議、論壇、項目合作、專題研究等多種形式，使區(qū)域間政府部門合作實現(xiàn)廣覆蓋。其次，行業(yè)協(xié)會和企業(yè)也積極展開合作，作為行政協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)至關(guān)重要的有機(jī)組成和促進(jìn)力量。五是區(qū)域合作由經(jīng)濟(jì)合作向經(jīng)濟(jì)、社會和文化全面合作轉(zhuǎn)變。隨著經(jīng)濟(jì)合作的日益加深，協(xié)調(diào)內(nèi)容擴(kuò)及社會和文化，共同推進(jìn)社會主義和諧社會建設(shè)。社會保障、交通一卡通、教育、誠信、就業(yè)等由各職能部門以多種方式推進(jìn)，正在形成系列性對接政策，收獲了一批階段性成果。如省市間、城市間、市區(qū)縣間、跨行業(yè)間的人才合作項目已全面展開，區(qū)域性的人才開發(fā)與服務(wù)體系建設(shè)日趨深入。

長三角區(qū)域協(xié)調(diào)體制機(jī)制建設(shè)的發(fā)展重點表現(xiàn)在以下四個重要方面。第一是建立了長三角區(qū)域“三級運作、統(tǒng)分結(jié)合”的區(qū)域協(xié)調(diào)互動合作機(jī)制

根據(jù)國務(wù)院關(guān)于長江經(jīng)濟(jì)帶建立區(qū)域互動合作機(jī)制要求，長三角建立了“三級運作、統(tǒng)分結(jié)合、務(wù)實高效”的區(qū)域合作協(xié)調(diào)機(jī)制。形成了以決策層為核心，由決策層、協(xié)調(diào)層和執(zhí)行層共同組成的多層次合作機(jī)制體系。一是決策層機(jī)制：建立了“省市主要領(lǐng)導(dǎo)座談會制度”。由長三角?。ㄊ校h政負(fù)責(zé)人和常務(wù)副省長或者市長構(gòu)成，長三角?。ㄊ校┤舜笪瘑T會主任、政協(xié)主席等列席。“省市主要領(lǐng)導(dǎo)座談會籌備辦公室”由省市委辦公廳、省市府辦公廳主任共同組成，負(fù)責(zé)省市主要領(lǐng)導(dǎo)座談會的具體籌備與舉辦事宜，實行輪值制。主要功能是負(fù)責(zé)統(tǒng)籌整個長三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會、文化等發(fā)展中的重大事宜及布局建設(shè)，制定一體化的長期發(fā)展規(guī)劃與戰(zhàn)略目標(biāo)，加強(qiáng)區(qū)域立法工作的合作與協(xié)調(diào)，領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)層和執(zhí)行層。二是協(xié)調(diào)層機(jī)制：建立了“長三角協(xié)調(diào)發(fā)展聯(lián)席會議”。由常務(wù)副省（市）長及有關(guān)秘書長構(gòu)成。其中，“長三角協(xié)調(diào)發(fā)展聯(lián)席會議辦公室”為長三角合作與發(fā)展聯(lián)席會議的日常事務(wù)機(jī)構(gòu)，各自設(shè)立專項資金，省市主要領(lǐng)導(dǎo)座談會與聯(lián)席會議負(fù)責(zé)并接受其監(jiān)督。協(xié)調(diào)層在決策層的領(lǐng)導(dǎo)下直接領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)行層開展工作，并直接對決策層負(fù)責(zé)，負(fù)責(zé)運作聯(lián)席會議制訂的發(fā)展規(guī)劃與戰(zhàn)略的專業(yè)委員會，如交通、金融、交通、教育、環(huán)保等專題組。三是執(zhí)行層機(jī)制：建立了專項執(zhí)行機(jī)制。執(zhí)行層由多個專業(yè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)構(gòu)成，主要職責(zé)是把各專業(yè)委員會的工作，具體分到各個部門。專題組負(fù)責(zé)開展合作專題的具體策劃，由省市相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)人、相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者、有關(guān)區(qū)、縣（市）相關(guān)部門負(fù)責(zé)人、行業(yè)協(xié)會負(fù)責(zé)人、其他特邀人員等組成。同時，設(shè)立若干各類專題組的專家委員會。城市組由成員單位市長聯(lián)席會議及其常設(shè)的日常工作辦公室構(gòu)成。市長聯(lián)席會議由各城市市長或分管市長構(gòu)成，日常工作辦公室人員由成員城市協(xié)作部門的領(lǐng)導(dǎo)或分管領(lǐng)導(dǎo)作為辦公室成員、成員城市協(xié)作部門分管處室的負(fù)責(zé)人擔(dān)任辦公室聯(lián)絡(luò)員。

第二是推進(jìn)重點長三角區(qū)域一體化市場體系建設(shè)

根據(jù)國務(wù)院關(guān)于長江經(jīng)濟(jì)帶建立區(qū)域一體化市場體系建設(shè)的要求，長三角結(jié)合實施商務(wù)部“長江經(jīng)濟(jì)帶商務(wù)引領(lǐng)工程”，加快構(gòu)建區(qū)域一體化大市場。一是建立了長三角區(qū)域市場一體化合作工作機(jī)制。滬蘇浙皖贛商務(wù)部門共同簽署“推進(jìn)長三角區(qū)域市場一體化發(fā)展合作協(xié)議”，建立了商務(wù)部指導(dǎo)、四省一市協(xié)同的工作推進(jìn)機(jī)制，建立日常協(xié)調(diào)機(jī)制，定期會晤。二是形成了統(tǒng)一完善的區(qū)域市場一體化合作目標(biāo)和內(nèi)容。四省一市商務(wù)部門圍繞“規(guī)則體系共建、創(chuàng)新模式共推、市場監(jiān)管共治、流通設(shè)施互聯(lián)、市場信息互通、信用體系互認(rèn)”六個方面，在物流標(biāo)準(zhǔn)化、農(nóng)產(chǎn)品流通、商品市場轉(zhuǎn)型及打擊侵權(quán)假冒方面開展全方位合作，著力打破地區(qū)封鎖和行業(yè)壟斷。三是跨區(qū)域商務(wù)合作深化發(fā)展。在長三角區(qū)域的國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)與中西部沿江省市國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)之間建立對口聯(lián)系機(jī)制，共建跨區(qū)合作園區(qū)和合作聯(lián)盟。四是實行區(qū)域市場一體化保障措施。在商務(wù)部的指導(dǎo)下，實行跟蹤問效，年終由牽頭省市商務(wù)部門組織對重點工作推進(jìn)情況進(jìn)行階段性評估，年末總結(jié)工作推進(jìn)中的做法和經(jīng)驗，梳理存在的問題，匯總至推進(jìn)長三角區(qū)域市場一體化發(fā)展聯(lián)席會議辦公室，并報商務(wù)部。

第三是建設(shè)多層多樣的生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)治理機(jī)制

根據(jù)國務(wù)院關(guān)于長江經(jīng)濟(jì)帶建立生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)治理機(jī)制的要求，長三角區(qū)域一是積極探索長三角區(qū)域環(huán)境保護(hù)合作機(jī)制。簽署了《長江三角洲地區(qū)環(huán)境保護(hù)工作合作協(xié)議》，形成了《長三角城市環(huán)境保護(hù)合作（合肥）宣言》，提出建立長三角區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理合作機(jī)制。合作層次包含各省市的主要領(lǐng)導(dǎo)、各城市的主要領(lǐng)導(dǎo)，以及各地環(huán)保相關(guān)部門等，制定了不同層次的合作計劃與綱要。合作涉及污染源頭控制、污染體治理、污染環(huán)境恢復(fù)等各個環(huán)節(jié)。二是加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境共建共保，強(qiáng)化區(qū)域大氣污染和重點流域水污染聯(lián)防聯(lián)控。空氣方面，建立了長三角區(qū)域主要大氣污染物排放清單，搭建區(qū)域空氣質(zhì)量聯(lián)動檢測平臺，實現(xiàn)區(qū)域空氣質(zhì)量檢測信息共享。制定了長三角區(qū)域空氣質(zhì)量預(yù)測預(yù)報方案，制定空氣質(zhì)量保障措施及區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控方案并組織實施，蘇皖聯(lián)合保障南京亞青會空氣環(huán)境質(zhì)量。水污染方面，滬蘇浙積極配合修編太湖流域水環(huán)境綜合治理《總體方案》，蘇滬擬定淀山湖水環(huán)境綜合治理《實施方案》，浙皖推進(jìn)新安江流域生態(tài)補(bǔ)償試點。同時，在完善區(qū)域環(huán)境管理政策、推動區(qū)域水環(huán)境綜合整治、促進(jìn)區(qū)域大氣污染控制、開展區(qū)域環(huán)境監(jiān)測合作、健全環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制等加九個方面開展合作。研究探索建設(shè)區(qū)域統(tǒng)一的項目環(huán)境準(zhǔn)入、主要污染物排放和排污收費標(biāo)準(zhǔn)，培育成熟有序的排污權(quán)交易市場。三是注重海域生態(tài)建設(shè)，形成海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)專題。由國家海洋局東海分局牽頭，滬蘇浙三方海洋主管部門定期就長三角海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)合作事宜進(jìn)行協(xié)商，出臺了一系列合作協(xié)議和治海行動。三地聯(lián)合編制完成《長三角近岸海域海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)行動計劃》，全面推進(jìn)海洋特別保護(hù)區(qū)建設(shè)。聯(lián)合編制和實施《長江口及毗鄰海域碧海行動計劃》，開展長江沿岸地區(qū)及杭州灣的污染綜合治理，加強(qiáng)近岸海域的環(huán)境治理和保護(hù)等。建立滬蘇浙海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)信息共享機(jī)制，為海洋環(huán)境監(jiān)測預(yù)報、災(zāi)害防治和生態(tài)修復(fù)提供信息服務(wù)：進(jìn)一步完善滬蘇浙海洋災(zāi)害預(yù)警預(yù)報公共平臺，境界海水潮位核定工作基本完成：聯(lián)合預(yù)防赤潮災(zāi)害，完成赤潮災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案制定，赤潮信息基本上實現(xiàn)準(zhǔn)同步傳輸。四是健全區(qū)域環(huán)境監(jiān)管機(jī)制，完善危險廢物跨省轉(zhuǎn)移審批和服務(wù)機(jī)制。以保障長三角地區(qū)危險廢物環(huán)境安全為目標(biāo)，兩省一市環(huán)保局推進(jìn)了長三角地區(qū)危險廢物環(huán)境監(jiān)管聯(lián)動工作，成立了危險廢物環(huán)境監(jiān)管聯(lián)動工作領(lǐng)導(dǎo)小組，建立了危險廢物跨省轉(zhuǎn)移處置聯(lián)合監(jiān)管工作聯(lián)席會議制度，制定和發(fā)布了《長三角地區(qū)危險廢物環(huán)境監(jiān)管聯(lián)動工作方案》，初步建立了長三角地區(qū)危險廢物環(huán)境監(jiān)管聯(lián)動協(xié)調(diào)機(jī)制。完善了危險廢物跨省轉(zhuǎn)移審批工作規(guī)程，實現(xiàn)區(qū)域危險廢物利用處置企業(yè)設(shè)施資源互補(bǔ)，初步形成了危險廢物跨省應(yīng)急處置保障體系。第四是探索建立區(qū)域公共治理合作機(jī)制

根據(jù)國務(wù)院關(guān)于長江經(jīng)濟(jì)帶建立公共服務(wù)和社會治理協(xié)調(diào)機(jī)制的要求，長三角在區(qū)域在突發(fā)公共事件的城市合作應(yīng)對協(xié)調(diào)機(jī)制方面進(jìn)入深化合作。一是開展了長三角區(qū)域突發(fā)公共事件的城市合作應(yīng)的制度合作。長三角區(qū)域突發(fā)公共事件的城市合作應(yīng)對始于2003年非典疫情蔓延，2010年上海世博會期間，三省一市加強(qiáng)了突發(fā)公共事件的合作協(xié)調(diào)，在環(huán)境監(jiān)控、警務(wù)安保、交通通信等方面簽訂了多項合作協(xié)調(diào)的方案、預(yù)案，區(qū)域應(yīng)急管理工作步入了快速發(fā)展階段。近年來，長三角城市提出要建立長三角區(qū)域城市公共事件應(yīng)對協(xié)調(diào)機(jī)制，重點開展了跨區(qū)域的污染治理、食品安全監(jiān)控等合作，突發(fā)公共事件的合作應(yīng)對聯(lián)動進(jìn)入了制度合作的深化階段。二是長三角區(qū)域突發(fā)公共事件城市合作應(yīng)對協(xié)調(diào)機(jī)制逐步完善。通過政府間的協(xié)調(diào)合作，調(diào)動各城市原有的突發(fā)事件應(yīng)急體系，針對可能或者正在發(fā)生的突發(fā)事件，形成跨區(qū)域的應(yīng)急體系的聯(lián)動，盡可能快速恢復(fù)正常的社會運行秩序。協(xié)調(diào)的重點在于應(yīng)急反應(yīng)并形成聯(lián)動態(tài)勢。三是區(qū)域應(yīng)急管理形成“一案三制”體系。即應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急管理體制機(jī)制和法制建設(shè)，應(yīng)對的危機(jī)范圍逐漸擴(kuò)大，覆蓋面從以自然災(zāi)害為主逐漸擴(kuò)大到覆蓋自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件四個方面。其中，協(xié)調(diào)重點是公共衛(wèi)生事件和社會安全事件，公共衛(wèi)生事件包括法定報告的傳染病大流行和重大動物疫情：社會安全事件包括金融突發(fā)事件、大規(guī)模群體性事件、影響市場穩(wěn)定的突發(fā)事件和恐怖襲擊事件。四是區(qū)域應(yīng)急管理向網(wǎng)絡(luò)化、過程化和綜合協(xié)調(diào)化轉(zhuǎn)變。長三角區(qū)域各城市應(yīng)對危機(jī)的方式從被動的“撞擊一反應(yīng)”的危機(jī)處置方式，逐漸演變?yōu)閺念A(yù)防管理到后期評估的危機(jī)全過程管理。危機(jī)管理體制從專門部門應(yīng)對單一災(zāi)害過渡到綜合協(xié)調(diào)的危機(jī)管理，從議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和聯(lián)席會議制度的協(xié)調(diào)過渡到政府專門辦事機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)。危機(jī)管理機(jī)制由傳統(tǒng)被動聯(lián)系，發(fā)展為城市網(wǎng)格化管理平臺與應(yīng)急管理相融合的應(yīng)急聯(lián)動（簡稱“大聯(lián)動”）管理機(jī)制，各省、市（地級市）、縣的政府辦公廳、室的應(yīng)急辦發(fā)揮了城市和區(qū)域間的協(xié)調(diào)樞紐作用。