王越

摘要：城市洪澇風(fēng)險(xiǎn)治理已成為保障現(xiàn)代城市建設(shè)和發(fā)展不可或缺的戰(zhàn)略性課題?？梢钥吹剑绊懗鞘邪踩暮闈筹L(fēng)險(xiǎn)因素多樣，除了突出的梅雨和臺(tái)風(fēng)暴雨，還涉及自然地理環(huán)境、城鎮(zhèn)化進(jìn)程、防洪基礎(chǔ)設(shè)施、規(guī)劃工程、防范意識(shí)等，而且不同城市的洪澇風(fēng)險(xiǎn)特征也各有不同。太湖流域城市洪澇風(fēng)險(xiǎn)的影響，集中表現(xiàn)在豐沛的水資源優(yōu)勢(shì)與頻發(fā)的水災(zāi)害之間的矛盾、城市建設(shè)和城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)與防洪措施“短板”之間的矛盾、水利現(xiàn)代化目標(biāo)與高起點(diǎn)防洪能力發(fā)展之間的矛盾。為此，以理念引導(dǎo)、規(guī)劃工程、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、預(yù)警評(píng)估為基本內(nèi)容的策略，將進(jìn)一步系統(tǒng)推進(jìn)城市洪澇風(fēng)險(xiǎn)治理。

一、太湖流域城市洪澇風(fēng)險(xiǎn)治理的價(jià)值判斷

太湖流域是我國(guó)經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)、人口最集中、財(cái)富最密集、商貿(mào)最活躍的區(qū)域，水陸交通便捷，市場(chǎng)信息暢通，投資環(huán)境良好，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)扎實(shí)，勞動(dòng)力素質(zhì)高，科技力量雄厚，地理和戰(zhàn)略?xún)?yōu)勢(shì)明顯。流域內(nèi)分布有特大型城市上海，大中城市杭州、蘇州、無(wú)錫、常州、鎮(zhèn)江、嘉興、湖州以及迅速發(fā)展的眾多小城市和建制鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)化率達(dá)75%。太湖流域面積為36 895km2，全流域國(guó)內(nèi)年生產(chǎn)總值57 957億元，約占全國(guó)的10.2%；人均年生產(chǎn)總值達(dá)9.7萬(wàn)元，是全國(guó)平均水平的2.3倍。在國(guó)家宏觀戰(zhàn)略規(guī)劃的推動(dòng)下，太湖流域正發(fā)展成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)的主要增長(zhǎng)極和現(xiàn)代化建設(shè)的先導(dǎo)區(qū)，成為優(yōu)勢(shì)制造業(yè)、城鎮(zhèn)化、區(qū)域一體化的“高地”。據(jù)測(cè)算，到2030年，流域城鎮(zhèn)化率將達(dá)86.6%，流域GDP年總量將達(dá)11萬(wàn)億元。

太湖流域及其城市在國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要地位，對(duì)防洪減災(zāi)客觀上提出了“淹不得、淹不起”的要求。因此，完善流域城市洪澇風(fēng)險(xiǎn)治理體系，提高流域城市防洪減災(zāi)能力，對(duì)實(shí)施國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略、促進(jìn)流域城市經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展、保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全、實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，具有十分特殊的意義。

二、太湖流域歷史洪澇及其對(duì)城市的負(fù)面影響

歷史上太湖流域洪澇災(zāi)害多發(fā)。其中，新中國(guó)成立以來(lái)的1954年、1991年、1999年發(fā)生過(guò)3次典型年洪澇災(zāi)害，太湖水位分別達(dá)到4.65m、4.79m、5.08m，受災(zāi)面積分別為29.3萬(wàn)hm2、41.8萬(wàn)hm2、68.7萬(wàn)hm2，直接經(jīng)濟(jì)損失分別為113.9億元、141.25億元、623.3億元。

太湖流域洪澇對(duì)城市造成的損失巨大。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，1954年，無(wú)錫市區(qū)民房受淹近2萬(wàn)戶(hù)，近百家企業(yè)停產(chǎn)，直接經(jīng)濟(jì)損失約1.6億元；常州市直接經(jīng)濟(jì)損失920萬(wàn)元。1991年，無(wú)錫市民房受淹30.8萬(wàn)戶(hù)，企業(yè)受淹7 197家，停產(chǎn)或半停產(chǎn)企業(yè)3 571家，受災(zāi)人口98萬(wàn)人，直接經(jīng)濟(jì)損失34.19億元；常州市民房受淹2萬(wàn)戶(hù)，企業(yè)受淹828家，停產(chǎn)或半停產(chǎn)企業(yè)335家，直接經(jīng)濟(jì)損失4.17億元。1999年，無(wú)錫市民房受淹5.09萬(wàn)戶(hù)，企業(yè)受淹2 294家，停產(chǎn)或半停產(chǎn)企業(yè)2 045家，受災(zāi)人口56.58萬(wàn)人，直接經(jīng)濟(jì)損失8.97億元。

進(jìn)入21世紀(jì)，太湖流域城市依然承受著洪澇侵襲（圖1）。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2005年，“麥莎”臺(tái)風(fēng)及“卡努”臺(tái)風(fēng)暴雨造成無(wú)錫市民房受淹4 108戶(hù)，企業(yè)受淹284家，受災(zāi)人口48.68萬(wàn)人，直接經(jīng)濟(jì)損失2.68億元；“麥莎”造成常州4個(gè)市轄區(qū)受災(zāi)，受災(zāi)人口達(dá)11萬(wàn)人，直接經(jīng)濟(jì)損失5 375萬(wàn)元。2009年，“莫拉克”臺(tái)風(fēng)帶來(lái)大風(fēng)和暴雨（包括大暴雨、特大暴雨），無(wú)錫、鎮(zhèn)江、常州等7個(gè)市受災(zāi)人口達(dá)208.1萬(wàn)人，倒塌房屋1 000間，損壞房屋2 000間，直接經(jīng)濟(jì)損失4.1億元；特大暴雨造成昆山、太倉(cāng)和吳江三地8.5萬(wàn)人受災(zāi)，合計(jì)經(jīng)濟(jì)損失4.37億元。2012年，“?？迸_(tái)風(fēng)來(lái)襲，常州市武進(jìn)區(qū)緊急轉(zhuǎn)移人口0.2萬(wàn)人；無(wú)錫全市道路短暫積水120條，停產(chǎn)企業(yè)133家。2013年，臺(tái)風(fēng)“菲特”自10月6日起影響杭嘉湖地區(qū)，蘇州受災(zāi)人口3.62萬(wàn)人，150家企業(yè)部分停產(chǎn)，供電中斷12條次；上海市青浦、金山、松江多處堤防發(fā)生河水漫溢。2015年6月，太湖流域出現(xiàn)三次大范圍強(qiáng)降水過(guò)程，其中25～29日，無(wú)錫市共有江陰市、宜興市、錫山區(qū)、惠山區(qū)、濱湖區(qū)5個(gè)市、區(qū)民房受淹2萬(wàn)戶(hù)，受災(zāi)人口約14.33萬(wàn)人，緊急轉(zhuǎn)移1.69萬(wàn)人。2016年7月1～3日，太湖流域降大雨到暴雨，局部大暴雨。無(wú)錫、常州兩市10縣（市、區(qū)）民房受淹9 700戶(hù)，受災(zāi)人口3.7萬(wàn)人，直接經(jīng)濟(jì)損失8億元。

三、太湖流域城市洪澇風(fēng)險(xiǎn)因子構(gòu)成的突出矛盾

影響太湖流域城市安全的洪澇風(fēng)險(xiǎn)因素多樣，除了突出的梅雨和臺(tái)風(fēng)暴雨，還涉及自然地理環(huán)境、城鎮(zhèn)化進(jìn)程、防洪基礎(chǔ)設(shè)施、規(guī)劃工程、防范意識(shí)等，而且不同城市的洪澇風(fēng)險(xiǎn)特征也各有不同。不同風(fēng)險(xiǎn)因子的疊加，集中表現(xiàn)為三個(gè)矛盾：

（一）豐沛的水資源優(yōu)勢(shì)與頻發(fā)的水災(zāi)害之間的矛盾

太湖流域?qū)賮啛釒Ъ撅L(fēng)氣候區(qū)，降水豐沛，年平均降水量為1 177mm，極端雨量則接近年平均降水量的四分之一（表1）。春夏之交，暖濕氣流北上，冷暖氣流遭遇形成“梅雨”；盛夏季節(jié)，受熱帶風(fēng)暴和臺(tái)風(fēng)影響，形成“臺(tái)風(fēng)雨”，成為造成太湖流域洪澇災(zāi)害的主要原因。太湖流域是我國(guó)著名的平原河網(wǎng)地區(qū)，流域內(nèi)河道總長(zhǎng)約12萬(wàn)km，河道密度達(dá)3.3km/km2，出入太湖河流228條。流域內(nèi)城市大多地處平原低洼地區(qū)，與流域河網(wǎng)相通，易受淹成災(zāi)。流域河道水面比較小，水流流速緩慢，流向表現(xiàn)為往復(fù)流，排水出路嚴(yán)重不足。獨(dú)特的氣候條件、地理環(huán)境和河湖水系特點(diǎn)，決定了流域城市在享有豐沛水資源優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，也受到臺(tái)風(fēng)、暴雨和潮水不同形式的侵襲。受極端天氣頻發(fā)、人類(lèi)活動(dòng)導(dǎo)致的下墊面改變等多重因素的綜合影響，20世紀(jì)90年代，流域增加了新的典型成災(zāi)降雨和洪澇過(guò)程，如1991年、1999年的流域洪澇與1954年的洪水相比，洪澇更為集中，防御難度更大。

（二）城市建設(shè)和城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)與防洪措施“短板”之間的矛盾

近年來(lái)，太湖流域城市建設(shè)加快，城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，在給經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展注入活力的同時(shí)，也加大了洪澇風(fēng)險(xiǎn)。城市強(qiáng)降雨突發(fā)頻發(fā)，超過(guò)排水能力，而有的城市水利分片綜合治理的蓄排能力不均衡，有的尚未達(dá)到規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，容易形成內(nèi)澇和城鎮(zhèn)積水。隨著新城區(qū)和開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展，建設(shè)用地的劇增和水域面積、農(nóng)田面積的銳減，使得區(qū)域不透水面積增加、蓄水面積減小，調(diào)蓄能力降低，徑流系數(shù)加大，匯水速度加快。城市空間立體多元開(kāi)發(fā)，供電、供氣、供水、通信等基礎(chǔ)設(shè)施集中，加大了承受暴雨洪澇的脆弱性。[3]有的城市建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施和資源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的布局、措施不當(dāng)，不僅增加了城市自身的洪澇風(fēng)險(xiǎn)，又削弱了流域、區(qū)域防洪排澇能力。[4]此外，有的城市河道排澇與管網(wǎng)排水標(biāo)準(zhǔn)偏低，有的城市地下水過(guò)量開(kāi)采等造成地面沉降，也成為洪澇防御標(biāo)準(zhǔn)降低、洪澇災(zāi)害發(fā)生率增加的因素。

（三）水利現(xiàn)代化目標(biāo)與高起點(diǎn)防洪能力發(fā)展之間的矛盾

圍繞洪澇風(fēng)險(xiǎn)治理，國(guó)家和相關(guān)省市投入了大量的人力、物力、財(cái)力，開(kāi)展了治理太湖的骨干工程、水庫(kù)和堤防及圩區(qū)防洪工程、重要城市防洪工程建設(shè)等一系列卓有成效的工作，取得了顯著的成效?！笆晃濉逼陂g，江蘇省水利工程直接減免災(zāi)效益達(dá)228億元；“十二五”期間，浙江省防洪減災(zāi)效益累計(jì)達(dá)1 390億元。從更高的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，太湖流域的城市洪澇風(fēng)險(xiǎn)治理相對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展仍有不相適應(yīng)之處，城市防洪減災(zāi)能力有待進(jìn)一步提高，尚未全面達(dá)到安全防御的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。流域、區(qū)域、城市防洪相互銜接協(xié)調(diào)不夠完善，工程配套不夠齊全、標(biāo)準(zhǔn)不盡一致，影響系統(tǒng)功能的有效發(fā)揮。城市防洪大多依賴(lài)于流域、區(qū)域防洪，自保體系建設(shè)尚有待完善。城市洪澇防御設(shè)施需要較大的投入，建設(shè)需要較長(zhǎng)的周期，且受征地動(dòng)拆遷、計(jì)劃調(diào)整等影響，規(guī)劃工程設(shè)施建設(shè)進(jìn)展不快。有的城區(qū)尚未按規(guī)劃全面推進(jìn)，城市防洪工程尚未全部達(dá)標(biāo)；有的城區(qū)沿線(xiàn)堤防標(biāo)準(zhǔn)尚偏低，易澇區(qū)域仍需治理；有的城區(qū)在按防御標(biāo)準(zhǔn)建成外圍防洪工程后，城市雨水排水系統(tǒng)仍需進(jìn)一步完善。近年來(lái)，流域內(nèi)重點(diǎn)城市防洪工程采取了大包圍的建設(shè)格局，圩區(qū)排澇能力增強(qiáng)，但區(qū)域骨干河道外排能力不足。[5]城市洪澇風(fēng)險(xiǎn)治理的綜合能力，特別是水文監(jiān)測(cè)能力、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估能力、應(yīng)急處置能力和運(yùn)行保障能力等有待進(jìn)一步提高。有的城市未注重建設(shè)發(fā)展與洪澇風(fēng)險(xiǎn)治理的同步推進(jìn)，缺乏對(duì)不同類(lèi)型防洪區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、建設(shè)布局、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的分類(lèi)指導(dǎo)、分類(lèi)管理。

四、太湖流域城市洪澇風(fēng)險(xiǎn)的治理策略

（一）理念——堅(jiān)持現(xiàn)代洪澇風(fēng)險(xiǎn)治理的價(jià)值引領(lǐng)

一是堅(jiān)持“綠色發(fā)展”的理念。遵循自然規(guī)律、發(fā)展規(guī)律和市場(chǎng)規(guī)律，既要注重洪澇對(duì)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響，又要注重不斷加快的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)洪澇治理的新要求，把城市建設(shè)與防御洪澇結(jié)合起來(lái)，把洪澇治理與保護(hù)生態(tài)環(huán)境結(jié)合起來(lái)，提高自然環(huán)境的自我調(diào)節(jié)能力，促進(jìn)人與自然從對(duì)立走向和諧，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)地與自然協(xié)調(diào)發(fā)展。二是樹(shù)立“洪水管理”的理念。進(jìn)一步轉(zhuǎn)變單純治水的觀念，推進(jìn)從控制洪水向管理洪水轉(zhuǎn)變，通過(guò)規(guī)范城市建設(shè)和社會(huì)活動(dòng)，盡量避免和減少洪澇災(zāi)害帶來(lái)的損失，同時(shí)強(qiáng)化防洪的社會(huì)化管理，規(guī)范洪澇調(diào)控行為，通過(guò)科學(xué)調(diào)度、有效調(diào)控，利用好洪水資源，讓“水患”變成“水利”。三是倡導(dǎo)“智慧城市”、“海綿城市”建設(shè)的理念。圍繞城市洪澇風(fēng)險(xiǎn)綜合治理的思路，推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+智慧水利”，建設(shè)資源整合利用的大數(shù)據(jù)平臺(tái)，建設(shè)信息共享暢通的大服務(wù)平臺(tái)，建設(shè)應(yīng)用集成融合的大管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)智慧化運(yùn)行。同時(shí)，鼓勵(lì)雨水利用，處理好城市開(kāi)發(fā)建設(shè)與河網(wǎng)生態(tài)系統(tǒng)承載力、水資源承載力、水環(huán)境承載力之間的關(guān)系。[6]

（二）規(guī)劃——強(qiáng)化以目標(biāo)為導(dǎo)向的洪澇治理能力建設(shè)

一是國(guó)家歷來(lái)高度重視太湖流域治理，積極強(qiáng)化洪澇治理規(guī)劃與配套工程的完善。1987年，原國(guó)家計(jì)委批復(fù)《太湖流域綜合治理總體規(guī)劃方案》，并于1991年太湖流域大水后全面實(shí)施；2008年，國(guó)務(wù)院批復(fù)實(shí)施《太湖流域水環(huán)境綜合治理總體方案》；2013年，國(guó)務(wù)院批復(fù)實(shí)施《太湖流域綜合規(guī)劃（2012-2030年）》，對(duì)保障太湖流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展和城市建設(shè)起到了十分重要的作用（表2）。二是流域省份和各主要城市也制定了防洪專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃或水利發(fā)展綜合性規(guī)劃，對(duì)洪澇風(fēng)險(xiǎn)治理提出了目標(biāo)和任務(wù)。太湖流域主要城市防洪建設(shè)重點(diǎn)是提高城區(qū)范圍的防洪自保能力，依托流域性和區(qū)域性河道堤防，通過(guò)新建或加固防洪堤，構(gòu)成城市外圍防洪屏障或防洪保護(hù)圈。完善城市防御洪澇配套工程，重點(diǎn)提高排水防澇能力，加快低洼地改造、城市河道清障整治，推進(jìn)雨水管網(wǎng)、除澇泵站等排水系統(tǒng)建設(shè)及達(dá)標(biāo)、提標(biāo)改造。三是新區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)，應(yīng)充分考慮防洪排水條件，郊區(qū)的排水除澇建設(shè)應(yīng)與城鎮(zhèn)化發(fā)展協(xié)調(diào)推進(jìn)。規(guī)劃工作應(yīng)加強(qiáng)系統(tǒng)設(shè)計(jì)，按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《城市防洪規(guī)劃規(guī)范》，明確防洪標(biāo)準(zhǔn)，用地防洪安全布局，防洪體系，防洪、排澇工程措施和非工程措施。通過(guò)規(guī)劃建設(shè)，逐步形成與城市定位、規(guī)模、形態(tài)、功能相適應(yīng)的洪澇風(fēng)險(xiǎn)治理體系。

（三）統(tǒng)籌——構(gòu)建系統(tǒng)設(shè)計(jì)、協(xié)調(diào)運(yùn)行的洪澇風(fēng)險(xiǎn)治理框架

一是統(tǒng)籌流域、區(qū)域和城市間的銜接與協(xié)調(diào)。加快流域、區(qū)域治理，為城市防洪排澇創(chuàng)造條件，推進(jìn)建設(shè)“洪澇兼治、蓄泄兼籌”的流域防洪減災(zāi)體系，完善流域“利用太湖調(diào)蓄、北向長(zhǎng)江引排、東出黃浦江供排、南排杭州灣”的防洪工程布局。區(qū)域的治理服從服務(wù)于流域的總體部署，城市的治理依據(jù)所在流域、區(qū)域防洪規(guī)劃安排和城市總體規(guī)劃開(kāi)展。二是加強(qiáng)區(qū)域外排與城市內(nèi)部“排澇水”的銜接。[7]統(tǒng)籌工程性措施與非工程性措施的協(xié)調(diào)運(yùn)用，做到防災(zāi)、減災(zāi)、避災(zāi)相結(jié)合，在大力推進(jìn)洪澇治理重點(diǎn)工程的基礎(chǔ)上，推進(jìn)建設(shè)監(jiān)測(cè)預(yù)警體系、洪澇調(diào)度體系、組織指揮體系、信息傳遞體系和搶險(xiǎn)救援體系等非工程措施。通過(guò)完善雨情、水情、工情、險(xiǎn)情、災(zāi)情的實(shí)時(shí)采集和快速處理，提升洪澇治理的綜合功能。三是統(tǒng)籌洪澇風(fēng)險(xiǎn)治理與其他治理的整體實(shí)施。推進(jìn)從單一的實(shí)施防洪工程向開(kāi)展城市綜合治理轉(zhuǎn)變，堅(jiān)持水安全、水資源、水環(huán)境、水生態(tài)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，注重點(diǎn)與面的結(jié)合，注重近期和遠(yuǎn)期工作統(tǒng)籌，注重各方面力量的整合，做到規(guī)劃、工程、監(jiān)管、宣傳、科技、法治等多措并舉，防止只顧眼前的短期行為和各行其是的單兵作戰(zhàn)。

（四）評(píng)估——加強(qiáng)基于技術(shù)支撐的風(fēng)險(xiǎn)分析和前瞻預(yù)測(cè)

一是把握各種洪澇風(fēng)險(xiǎn)生成的可能性與誘因、判斷風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的影響范圍和程度、采取有針對(duì)性的策略和行動(dòng)的過(guò)程是洪澇風(fēng)險(xiǎn)治理的過(guò)程。洪澇風(fēng)險(xiǎn)治理必須識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)。因此，加強(qiáng)流域、區(qū)域和城市的洪澇現(xiàn)狀及未來(lái)洪澇風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，利用評(píng)估的洪澇風(fēng)險(xiǎn)結(jié)果，可以為決策部門(mén)提供有效減低未來(lái)洪澇風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)、合理的措施。二是洪水風(fēng)險(xiǎn)圖編制已成為洪澇風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基本手段，是對(duì)可能發(fā)生的超標(biāo)準(zhǔn)洪澇的演進(jìn)路線(xiàn)、到達(dá)時(shí)間、淹沒(méi)水深、淹沒(méi)范圍及流速大小等過(guò)程特征進(jìn)行預(yù)測(cè)，以標(biāo)示受洪澇災(zāi)害的危險(xiǎn)程度的一種重要的非工程性措施?；贏rcGIS的洪澇風(fēng)險(xiǎn)量化分析系統(tǒng)，基于MIKE技術(shù)的水動(dòng)力學(xué)模型，以及其他先進(jìn)技術(shù)，已經(jīng)在這個(gè)方面發(fā)揮了積極的作用。洪澇風(fēng)險(xiǎn)分析評(píng)估聚焦洪澇的自然特性——危險(xiǎn)性、承災(zāi)體的社會(huì)經(jīng)濟(jì)特性——易損性?xún)纱筇匦?，由此制定或調(diào)整必要的行動(dòng)計(jì)劃和方案，選擇更具針對(duì)性的風(fēng)險(xiǎn)治理技術(shù)和方法，對(duì)洪澇風(fēng)險(xiǎn)實(shí)施有效預(yù)防控制并盡可能消除風(fēng)險(xiǎn)所致的影響。

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