王燕

20世紀90年代以來，隨著工業(yè)化、城市化的快速發(fā)展，產生了失地農民這一特殊的群體。我國失地農民權益保障問題日益突出，已經影響到城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌發(fā)展和社會的和諧穩(wěn)定。本文在剖析了失地農民權益保障體系存在的問題和原因后，結合我國國情和失地農民的需求，提出了相關建議對策。

一、相關概念界定

1.城市化?！俺鞘谢币辉~最早出現在1867年西班牙工程師A.Serdr的著作《城市化基本原理》之中。到20世紀70年代末，這一概念引入我國。綜合專家學者的意見，城市化指的是人口向城市聚集，城市生活由城市向外延擴展，不斷地擴大化。城市化的一個最終結果就是不管是城市內部還是城市外部的人，生活方式都趨同于城市生活化。

2.失地農民。字面意思即是失去土地的農民。學者戴中亮認為失地農民指的是在城市化發(fā)展過程中應為自己承包的土地被征用而失去土地的農民。筆者認為，失地農民應該是在城市化進程中失去了基本的生產用地，不能夠再繼續(xù)從事農業(yè)生產的農民。這也是在我國城市化進程中出現的一類特殊的群體。

3.農民權益。這一內容包括土地承包權、財產權、土地使用權和土地收益權等各個方面的權利和利益，即經濟權益。還包括政治利益，具體來講是參與權、選舉權、被選舉權、知情權、決策權與監(jiān)督權。

二、現階段我國城市化進程中失地農民的現狀

1.規(guī)模逐年增長。我國城市化進程不斷加快，城市規(guī)模不斷擴大，失地農民的數量逐年增長。僅從1987年到2001年全國非農建設占用耕地3394.6萬畝，人均不足0.7畝。目前我國失地農民總數達4000多萬，以目前的狀況發(fā)展下去，預計到2030年我國失地農民將高達1.1億。2010年國土資源局耕地統(tǒng)計報告顯示，我國耕地面積正在逐年減少，失地農民增長速度快。

2.失地農民生活水平有所下降。土地對農民的重要性可想而知，它是農民賴以生存的基礎。農民不能從土地自給自足，當然也不能換取經濟收入，這大大影響了失地農民的生活水平和生活質量。加之失地農民到勞動力市場的競爭力不高，從而影響了其再就業(yè)。國家補償只能解決一時的生活問題，后續(xù)生活仍然沒有保障。

3.失地農民養(yǎng)老保障缺失。土地是農民生活的基本保障，在農民的基本生活中和以后的養(yǎng)老中都起著中流砥柱的作用。有了土地，就可以解決農民的溫飽問題，保障整個家庭的基本生活水平。而且為農民提供一些物質條件，同時為養(yǎng)育后代提供生活保障，所以說土地在農村具有養(yǎng)老保障的功能。當農民失去土地后，收入來源喪失了，養(yǎng)老保障也失去了，這就意味著農民沒有了物質保障，生活水平更是沒有辦法提高。在城市化進程中，失地農民面臨越來越多的風險，這些風險由于制度的不完善，無法規(guī)避，因此失地農民的養(yǎng)老保障問題越來越嚴重。

三、現階段我國失地農民權益保障體系存在的問題及原因

1.土地征收制度有待完善。①農民土地征收范圍界定模糊。我國法律對“公共利益”的外延界定不清，這從另一方面講就給了各地政府權力尋租、濫用土地征收行政自由裁量權提供了機會。一些地方政府憑借自身所掌控的行政權力對我國的土地征用，假公濟私將征地范圍擴大，導致征地權的濫用，也導致了我國土地資源的浪費。②土地征收程序不完善。在土地征收過程中，在地方政府存在不合法、不規(guī)范的現象，使失地農民的權益遭到了極大的損害。一般土地征收的手續(xù)是這樣的：由用地單位按法律相關規(guī)定提出征地申請，交由相關部門審批，審批通過之后公告征地信息，被征地農民辦理土地登記手續(xù)。之后由政府將征地補償及安置方案進行公告，廣泛聽取農民的意見。最后就可以辦理土地變更手續(xù)發(fā)放補償款，并進行公布，接受社會各界的關注與監(jiān)督。這一套程序處處能體現農民的自由選擇性。但在實際征地過程中其實不然。一些地方政府并沒有嚴格按照我國土地征用的程序執(zhí)行，完全忽視了農民的意見和群眾的監(jiān)督。③土地征收補償不盡合理。土地并不是按土地的實際價格征收，而是要看被征用土地原來的用途?，F行的征地補償標準計算方式按“產值倍數法”計算。按傳統(tǒng)土地價值進行補償非常不公平。而且，征地補償標準的彈性空間大，地方政府和征地單位基本都會在法定補償標準中壓低對失地農民的補償，從而導致農民的利益受到損失。

2.社會保障制度不完善。①我國尚未建立失地農民社會保障體系。我國目前還沒有出臺相關的政策來解決失地農民的社會保障等問題。失地農民沒有足夠的資金來繳納社會保障金，導致失地農民的生活保障性低。②農民社保制度建立缺乏相應的政策法規(guī)支持。我國沒為失地農民的社保出臺相關政策法規(guī)，地方政府也沒有明文規(guī)定，導致失地農民的社保工作被忽視，權益更得不到保障。③失地農民參保率低，社保覆蓋面不夠。許多失地農民由于經濟條件等的限制，不愿意參保。由于失地農民的參保項目比較少，集體和國家也缺乏相應的有效制度來保障失地農民，失地農民參保率低，無法達到國家要求的基本水平。

3.失地農民自身的問題。就目前而言，中國的農民普遍文化水平低，思想觀念比較老舊。如果失地后再就業(yè)，無一技之長，是難以在勞動力市場競爭的。再者，中國失地農民的法律觀念不強，在自身權益受到損害的時候，他們鮮少拿起法律的武器保護自己。

四、現階段完善我國失地農民保障體系的對策

1.建立健全我國土地征收制度。①明確征地適用范圍。通過法律手段嚴格界定公共利益的范圍，盡量減少政府的自由裁量權。把國有土地的經營管理權不再歸政府擁有，需要建立獨立的職能部門，促進政府職能的快速轉變。在城市化發(fā)展的進程中，要充分考慮社會全體成員的利益，維護農民的合法權益。②完善土地征收程序。征地必須透明，有必要增加聽證程序，廣泛聽取失地農民的意見，讓被征地農民參與整個征地過程，以保證他們對土地的使用權和處置權等得到充分的尊重，權益得到有效保障。再者要加強對農村土地征用的審批程序的規(guī)范。農民應該對征地補償的確定及補償費用的分配及使用，有權進行參與，發(fā)表自己的意見，如果被征土地被閑置，農民當然有權申請恢復土地的種植，這樣不僅提高了被征土地的利用率，而且有利于保護國家有限的土地資源不被浪費。③完善征地補償機制。針對目前土地征收補償原則的規(guī)定不明朗現象，我國應該確定“合理補償”原則。以市場價格作為征地補償的標準，以市場談判的方式確定補償費用。這一原則的確定，一方面可以保障失地農民的合法權益，另一方面可以減緩現階段實行完全補償可能給國家和社會帶來的負擔。另外需要建立合法的分配方案與審批制度，有效防止村民會議自制權的濫用。 ④設計專門裁決土地糾紛和爭議的監(jiān)督機構。建立公平的爭議仲裁制度，賦予農民對征地目的和補償安置的訴訟權，把征地過程納入規(guī)范化、法制化的軌道。做好失地農民的信訪接待工作，落實好信訪回訪。

2.完善失地農民社會保障體系。①失地農民的法律援助保障?，F階段，我國政府對于農民權益保護問題，基本不夠重視，雖然各種法律法規(guī)也出臺了很多，但是侵害農民權益的事情總是層出不窮。究其根源，是我國法律對行政權力制約不夠明確，造成了行政權力范疇沒有邊際。需要相關部門消除立法空白，明確監(jiān)督主體的職責和權限，建立科學而嚴格的執(zhí)法監(jiān)督機制。要真正保護好失地農民的經濟權益，僅靠政府是不夠的，還必須依靠社會的共同努力，這其中更是離不開失地農民自身的努力。政府應進一步完善農民法律援助機構。我國的《律師法》和《農業(yè)法》雖然設立了法律援助制度，但范疇比較廣。因此，必須通過立法的形式在相關法律法規(guī)中，專門對失地農民的法律援助問題加以明確詳細制定。 ②推動失地農民購買商業(yè)保險，實現失地農民社會保障多元化發(fā)展。構建失地農民商業(yè)保險制度，把沒有納入到城鎮(zhèn)社保的失地農民納入商業(yè)保險體系，從而保障失地農民的生活質量。

3.提高農民的自身再就業(yè)的能力。只有通過不斷地自我學習和繼續(xù)深造才能適應現代社會對人才的需求。失地農民必須轉變傳統(tǒng)的思想觀念，提高自我認識，改變保守的就業(yè)觀念，不斷通過學習與培訓提高社會適應力，掌握新技能。只有很好的融入城市生活，才能從根本上實現從農民到市民的角色轉變。

（作者單位：西安財經學院行知學院）