摘要：轉(zhuǎn)型中的城市社區(qū)，各種新型治理主體日益興起，呈現(xiàn)出治理主體多元化特征。多元治理主體的興起給社區(qū)帶來活力，另一方面也容易形成主體互動阻滯，進(jìn)而導(dǎo)致物業(yè)公司監(jiān)督困境、業(yè)委會運(yùn)轉(zhuǎn)困境以及居委會過載困境等治理難題。前埔北社區(qū)利用“美麗廈門·共同締造”行動試點(diǎn)的契機(jī)，構(gòu)建出協(xié)商共治的新型社區(qū)治理體系，為破解社區(qū)治理困境、促進(jìn)社區(qū)善治提供了新路徑。首先，利用試點(diǎn)契機(jī)激活社區(qū)內(nèi)生組織資源，將社區(qū)居民有效組織起來，解決社區(qū)居民參與治理的主體困境；第二，在試點(diǎn)推動下，搭建協(xié)商平臺，制定協(xié)商規(guī)則，建立社區(qū)協(xié)商共治的制度基礎(chǔ)；第三，在協(xié)商平臺中，運(yùn)用協(xié)商規(guī)則，黨委引領(lǐng)，多元參與，促進(jìn)社區(qū)協(xié)商共治體系的有效運(yùn)行。

一、提出問題

社區(qū)是國家治理的基本單元，推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，落實(shí)到微觀層面，需要推進(jìn)社區(qū)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型，社區(qū)的內(nèi)部構(gòu)成和利益主體都發(fā)生了較大的變化，同時(shí)社區(qū)居民權(quán)利意識的日益覺醒，治理體制與社會現(xiàn)實(shí)的不適應(yīng)成為社區(qū)有效治理的主要困境。中共十八屆三中全會提出創(chuàng)新社會治理體制，最大限度增加和諧因素，增強(qiáng)社會發(fā)展活力，提高社會治理水平；鼓勵地方、基層和群眾大膽探索，加強(qiáng)重大改革試點(diǎn)工作。[1]全國各地社區(qū)治理創(chuàng)新的試點(diǎn)實(shí)踐和模式總結(jié)層出不窮，引起學(xué)術(shù)界較多的關(guān)注，社區(qū)治理創(chuàng)新研究也成為熱點(diǎn)問題。

回顧以往對社區(qū)治理創(chuàng)新的相關(guān)研究，可歸納為以下四方面：第一，社區(qū)治理創(chuàng)新的模式歸納。葛天任、李強(qiáng)總結(jié)我國城市社區(qū)治理創(chuàng)新的四種模式：政府主導(dǎo)模式、市場主導(dǎo)模式、社會自治模式和專家參與模式。[2]尹廣文總結(jié)出上海的行政主導(dǎo)下的創(chuàng)新模式、沈陽的社區(qū)居民自治創(chuàng)新模式、北京的樞紐社會組織參與模式以及廣州的政府項(xiàng)目購買服務(wù)模式等四種創(chuàng)新模式。[3]第二，社區(qū)治理創(chuàng)新的動力機(jī)制。社區(qū)治理創(chuàng)新的動力主要包括自上而下的政府推動和自下而上的社區(qū)自主。前者主要依托于政府行政推動和外部資源的注入；后者則依托于居民的參與和社區(qū)內(nèi)生資源的動員和發(fā)掘。劉成良以南京市社區(qū)治理創(chuàng)新為例，研究了基層社會治理中行政動員和社會動員的雙層動員結(jié)構(gòu)，構(gòu)成社區(qū)治理創(chuàng)新的動力來源。[4]第三，社區(qū)治理創(chuàng)新的理論解釋。燕繼榮從社區(qū)治理和社會資本投資角度對中國社區(qū)治理創(chuàng)新進(jìn)行解釋，認(rèn)為提高社區(qū)成員集體行動能力的社會資本投資是增強(qiáng)社區(qū)治理創(chuàng)新制度依賴性的有效途徑。[5]范逢春從社會質(zhì)量的角度討論城市社區(qū)治理創(chuàng)新。[6]第四，社區(qū)治理創(chuàng)新的有效路徑。社區(qū)治理創(chuàng)新的有效路徑包括引入專業(yè)社會工作、[7]促進(jìn)三社協(xié)同、[8]網(wǎng)格化黨建統(tǒng)領(lǐng)、[9]基層協(xié)商民主[10]等方面。

通過文獻(xiàn)回顧和調(diào)研觀察我們發(fā)現(xiàn)，利用試點(diǎn)來推動社區(qū)治理創(chuàng)新日益成為地方政府實(shí)踐創(chuàng)新社會治理體制的重要方式，以往的研究雖有涉及卻缺乏專門的討論。因此本文將著重從社區(qū)治理創(chuàng)新的動力機(jī)制及其運(yùn)行的角度，選取典型案例，研究“試點(diǎn)推動下的社區(qū)治理創(chuàng)新的實(shí)踐邏輯和運(yùn)作機(jī)制是什么呢？”這一問題的厘清對于推進(jìn)我們的社區(qū)建設(shè)和社區(qū)善治具有重要的理論和政策意義。

2013年為應(yīng)對新的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢下城市治理問題，創(chuàng)新社會治理體制，推進(jìn)國家治理體系和能力的現(xiàn)代化，廈門市制定《美麗廈門城市戰(zhàn)略規(guī)劃》，并以此為基礎(chǔ)開展以“美麗廈門·共同締造”為核心理念的社會治理創(chuàng)新實(shí)踐。廈門市共同締造治理創(chuàng)新的實(shí)踐采取了分級試點(diǎn)的方式逐步開展：首先，廈門市選取思明區(qū)和海滄區(qū)作為試點(diǎn)區(qū)；第二，各試點(diǎn)區(qū)在轄區(qū)內(nèi)選取試點(diǎn)社區(qū)；第三，從各個(gè)試點(diǎn)社區(qū)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?，在試點(diǎn)區(qū)內(nèi)推廣；第四，試點(diǎn)區(qū)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ剑罱K在廈門全市推廣。廈門市思明區(qū)蓮前街道前埔北社區(qū)就是共同締造治理創(chuàng)新中的首批試點(diǎn)社區(qū)，是本文所研究的典型案例。2014年5月10日～5月30日，10月25日～10月30日，作者先后兩次進(jìn)入社區(qū)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研和參與觀察，收集相關(guān)的研究資料，包括進(jìn)行社區(qū)走訪和觀察，訪談街道和社區(qū)工作人員、社區(qū)居民，參與社區(qū)相關(guān)工作會議，參與社區(qū)相關(guān)規(guī)章制度的制定，同時(shí)收集和整理市、區(qū)、街道、社區(qū)以及小區(qū)層面的相關(guān)政策及文件。

二、主體互動阻滯下的社區(qū)治理困境

（一）社區(qū)多元主體互動的制度基礎(chǔ)

我國正處在急劇變化的社會轉(zhuǎn)型期，城市社會以“單位制”為基礎(chǔ)的治理體制已經(jīng)解體，日益呈現(xiàn)出個(gè)體化、原子化的趨勢。[11]在社區(qū)層面上則表現(xiàn)為，單位社區(qū)的消失和商品房社區(qū)的興起。單位社區(qū)的同質(zhì)性和熟人社會的特征，在商品房社區(qū)則表現(xiàn)為差異性和陌生人社會的特征。新型社區(qū)之中，不同于以往的新型治理主體日益興起，呈現(xiàn)出治理主體多元化的特征，包括社區(qū)居委會、物業(yè)公司、業(yè)主委員會、社區(qū)社會組織、社區(qū)居民等。社區(qū)治理主體的增多，給社區(qū)帶來了活力，但也會造成難于有效互動的困境，進(jìn)而影響到社區(qū)有效運(yùn)轉(zhuǎn)和治理績效。社區(qū)生活本質(zhì)上是各利益相關(guān)主體之間的互動和博弈，[12]而社區(qū)中的利益相關(guān)者都是社區(qū)治理的主體。[13]社區(qū)場域之中，多元主體的有效互動促進(jìn)有效治理，主體互動不暢和阻滯則帶來治理的困境。

當(dāng)前的新型社區(qū)中，最重要的治理主體包括社區(qū)居民、社區(qū)居委會、業(yè)主委員會和物業(yè)公司四大主體。四大社區(qū)治理主體的相互關(guān)系包括直接關(guān)系和間接關(guān)系，同時(shí)作用方向和作用效力也各不相同。我們依據(jù)《中華人民共和國城市居民委員會組織法》《物業(yè)管理?xiàng)l例》《業(yè)主大會和業(yè)主委員會指導(dǎo)規(guī)則》《福建省物業(yè)管理?xiàng)l例》和《廈門市物業(yè)管理若干規(guī)定》等相關(guān)法律、法規(guī)和政策文件從制度層面對社區(qū)治理主體的關(guān)系進(jìn)行厘清。首先，社區(qū)居委會在法律上是社區(qū)居民的自治組織，[14]但在實(shí)際的運(yùn)作中成為基層政府的延伸，是行政性組織。社區(qū)居委會對社區(qū)居民進(jìn)行服務(wù)和管理，同時(shí)社區(qū)居民向居委會報(bào)告問題和困難，并對居委會進(jìn)行監(jiān)督。社區(qū)居委會對業(yè)主委員會和物業(yè)公司具有單方面的指導(dǎo)權(quán)、監(jiān)督權(quán)和建議權(quán)，但是業(yè)主委員會和物業(yè)公司不向社區(qū)居委會報(bào)告和負(fù)責(zé)。[15]第二，業(yè)主委員會是由社區(qū)居民（即業(yè)主）民主選舉出的居民自治組織，業(yè)主委員會對全體業(yè)主、業(yè)主大會和業(yè)主代表大會負(fù)責(zé)。[16]第三，物業(yè)公司是社區(qū)物業(yè)服務(wù)企業(yè)，為社區(qū)居民提供物業(yè)管理服務(wù)，并向社區(qū)居民收取物業(yè)管理費(fèi)用。物業(yè)公司由業(yè)主大會選聘，但與業(yè)主委員會簽訂合同。業(yè)主委員會對物業(yè)公司具有監(jiān)督權(quán)。業(yè)主大會具有解聘和更換物業(yè)公司的權(quán)力。[17]

（二）互動阻滯下的社區(qū)治理困境

社區(qū)治理的相關(guān)制度對社區(qū)治理主體的關(guān)系進(jìn)行了較為詳細(xì)的規(guī)制和設(shè)定，但文本的制度在現(xiàn)實(shí)的運(yùn)行中卻呈現(xiàn)出另外的狀態(tài)。前埔北社區(qū)是新型商品房社區(qū)，具有較好的基礎(chǔ)條件，在社區(qū)治理和社區(qū)服務(wù)方面取得了較好的成效，但當(dāng)前更多則是面臨治理的困境和難題。社區(qū)運(yùn)轉(zhuǎn)并未按照理想模式，而是呈現(xiàn)出治理主體互動阻滯的狀況，進(jìn)而導(dǎo)致三方面的治理難題。

第一，難于監(jiān)督的物業(yè)公司。前埔北社區(qū)是1999年市政府為民辦實(shí)事而開發(fā)的全開放式新型住宅小區(qū)，2003年進(jìn)行了社區(qū)重新整合。作為新型社區(qū)，自社區(qū)建立之初就由開發(fā)商引進(jìn)和簽約物業(yè)公司。但與之相配套的小區(qū)業(yè)主大會和業(yè)主委員會一直難以成立，成立后的業(yè)主委員會難以有效地運(yùn)行，同時(shí)業(yè)主委員會的換屆也難以開展。在前埔北社區(qū)業(yè)主大會召開和業(yè)主委員會的選舉中，物業(yè)公司發(fā)揮著舉足輕重的作用。依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，業(yè)主委員會的首次選舉由街道辦、居委會、建設(shè)單位和業(yè)主共同組成籌備組來開展相關(guān)活動。但是，街道辦和居委會管理任務(wù)重、工作人員少、工作資源缺乏，而小區(qū)業(yè)主則對小區(qū)居民不熟悉、工作繁忙，事實(shí)上，業(yè)委會的選舉被建設(shè)單位及其簽約物業(yè)公司所主導(dǎo)。

以前埔北社區(qū)Z小區(qū)為例，小區(qū)業(yè)委會的首次選舉中最重要的選票投放、回收、唱票都是由物業(yè)公司的保安來實(shí)施的。Z小區(qū)的陳阿姨說，“之前的選票都是由小區(qū)的保安來發(fā)放和回收的，誰知道他們是不是真正的交給業(yè)主來填的，還是他們自己直接勾一個(gè)他們喜歡的（候選人）就行了”。這種情況使得業(yè)委會更多地和物業(yè)公司合謀，而不能起到對物業(yè)公司的監(jiān)督作用，同時(shí)物業(yè)公司也不愿既定的業(yè)委會換屆。

缺乏監(jiān)督的物業(yè)公司在小區(qū)的管理中得過且過，獨(dú)斷專橫。一名老大爺講的一件事充分體現(xiàn)了物業(yè)公司的管理現(xiàn)狀?！拔飿I(yè)公司負(fù)責(zé)收住戶的電費(fèi)，我們那一棟樓有一戶沒有交電費(fèi)，然后物業(yè)敲門里面好像也沒有人，搞了幾次找不到人，他們居然貼出一個(gè)公告，說這戶再不交電費(fèi)就要停我們整棟樓的電。”另外，Z小區(qū)居民在一封給市領(lǐng)導(dǎo)的投訴信中寫道：“廣大業(yè)主對小區(qū)物業(yè)管理提出了許多意見和建議，這些意見為什么長期積壓？”

第二，不作為的業(yè)委會。業(yè)委會由業(yè)主大會選舉產(chǎn)生，要對全體業(yè)主負(fù)責(zé)。那么，對業(yè)委會的監(jiān)督和管理該由誰來承擔(dān)呢？依據(jù)《物業(yè)管理?xiàng)l例》《福建省物業(yè)管理?xiàng)l例》和《廈門市物業(yè)管理若干規(guī)定》，全體業(yè)主對業(yè)委會具有監(jiān)督權(quán)，并要求業(yè)委會定期召開業(yè)主大會并向其公布和說明工作情況。事實(shí)上，作為單獨(dú)個(gè)體的業(yè)主難于對業(yè)委會形成有效的監(jiān)督。小區(qū)中不同居民具有不同的利益訴求，不能形成組織化效應(yīng)。

從制度方面分析居委會和業(yè)委會的關(guān)系，《物業(yè)管理?xiàng)l例》規(guī)定：“在物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)，業(yè)主大會、業(yè)主委員會應(yīng)當(dāng)積極配合相關(guān)居民委員會依法履行自治管理職責(zé)，支持居民委員會開展工作，并接受其指導(dǎo)和監(jiān)督?！薄陡＝ㄊ∥飿I(yè)管理?xiàng)l例》規(guī)定：“居民委員會（社區(qū)居民委員會）根據(jù)有關(guān)規(guī)定對業(yè)主大會、業(yè)主委員會進(jìn)行指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督。”不同于前兩個(gè)政策，《廈門市物業(yè)管理若干規(guī)定》中對此則沒有明確規(guī)定。居委會對業(yè)委會具有單方面的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督權(quán)，但業(yè)委會不需要向居委會匯報(bào)，也無需對其負(fù)責(zé)。同時(shí)，三個(gè)政策均規(guī)定，業(yè)委會需要到街道辦事處備案，并明確說明街道辦事處對業(yè)委會具有指導(dǎo)、監(jiān)督業(yè)委會的權(quán)力。上述制度的設(shè)置，使得業(yè)委會并不接受居委會的直接指導(dǎo)和監(jiān)督，而街道辦事處由于事務(wù)繁雜難于兼顧。前埔北社區(qū)所在的蓮前街道，下轄19個(gè)社區(qū)、上百個(gè)小區(qū)，僅有兩名工作人員負(fù)責(zé)相關(guān)工作。缺乏有效監(jiān)督機(jī)制的約束，業(yè)委會呈現(xiàn)了不作為的狀況。

Z小區(qū)居民在給前埔北社區(qū)黨委的投訴信中寫道：“小區(qū)業(yè)委會在哪里？不為業(yè)主說話辦事，只是代表業(yè)主行使權(quán)力?！蓖对V信的后面是近二十名小區(qū)居民的親筆簽名。Z小區(qū)居民在寫給市領(lǐng)導(dǎo)的投訴信中寫得更為具體：“業(yè)委會長期以來不作為，聽說原有13位委員，由于各種原因只剩5位，委員不超過半數(shù)。所以有一年不召開委員會，也從來沒召開過業(yè)主代表大會。（業(yè)委會）對業(yè)主投訴，不予辦理，更談不上代表業(yè)主監(jiān)督物業(yè)公司，嚴(yán)重侵犯業(yè)主的合法權(quán)益。他們?yōu)槭裁纯梢圆蛔鳛?，只要?quán)力，不要義務(wù)？”

第三，疲于奔命的居委會。社區(qū)公共事務(wù)的監(jiān)督、管理和處置由社區(qū)居民、物業(yè)公司、業(yè)委會和居委會共同承擔(dān)。同時(shí)處于壓力體制下的社區(qū)居委會不僅僅扮演社區(qū)居民自治組織的角色，還要承擔(dān)相應(yīng)政府部門下發(fā)的行政任務(wù)。政府的條塊體制及其相應(yīng)的職責(zé)落實(shí)到社區(qū)中，表現(xiàn)為“上面千條線，下面一根針”。對于居站（社區(qū)居委會和社區(qū)工作站）不分的前埔北社區(qū)更是如此，繁重的工作任務(wù)使得居委會工作人員疲于奔命。加之社區(qū)居委會人員缺乏、行政資源少，更加重了這種趨勢。同時(shí)，在社區(qū)之中面對著難于監(jiān)督的物業(yè)公司和不作為的業(yè)主委員會，這使得這兩大主體承擔(dān)的責(zé)任及其產(chǎn)出的問題都落到了居委會身上。

社區(qū)居委會主任（書記）說：“投訴物業(yè)公司的，投訴業(yè)委會的都到了我們居委會。該管的事情我們要管，不該我們管的事情我們也得管。我天天像個(gè)陀螺一樣連軸轉(zhuǎn)?！睂τ谏鐓^(qū)居委會來說，本來工作任務(wù)就很繁重，再加上這些管不了的事情，更是辛苦?！拔飿I(yè)公司要業(yè)委會才能監(jiān)督，我們社區(qū)只能協(xié)調(diào)；業(yè)委會我們也管不了，他們自己都說我們是群眾自治組織，不要居委會來管，也只能協(xié)調(diào)。開始還好，協(xié)調(diào)多了，物業(yè)公司也好，業(yè)委會也好，都不想理我們了。”

（三）社區(qū)治理困境的產(chǎn)生機(jī)制

前埔北社區(qū)中，社區(qū)治理主體互動的阻滯導(dǎo)致了物業(yè)公司難監(jiān)督、業(yè)委會不作為和居委會超負(fù)荷的治理困境。下面我們分別對三方面社區(qū)治理困境的產(chǎn)生機(jī)制進(jìn)行具體分析。

物業(yè)公司監(jiān)督困境的產(chǎn)生機(jī)制包括以下三方面。首先，國家層面的《物業(yè)管理?xiàng)l例》及福建省、廈門市的相關(guān)法律條例中規(guī)定，社區(qū)居委會對于物業(yè)公司沒有監(jiān)督、管理的權(quán)力，而只有指導(dǎo)、建議和協(xié)調(diào)的權(quán)力。第二，社區(qū)居民對物業(yè)管理公司有選聘權(quán)、監(jiān)督權(quán)以及更換權(quán)，但在具體實(shí)施過程中需要召開業(yè)主大會或業(yè)主代表大會來行使權(quán)力，而社區(qū)人口和家庭規(guī)模決定了業(yè)主大會或者業(yè)主代表大會難以召開。日常情況下，社區(qū)居民對于物業(yè)公司的監(jiān)督權(quán)需要通過業(yè)主委員會來具體行使。第三，業(yè)主委員會的不作為，同時(shí)業(yè)主委員會與物業(yè)公司的合謀進(jìn)一步加劇了這種難于監(jiān)督的困境。

業(yè)主委員會運(yùn)轉(zhuǎn)困境的產(chǎn)生機(jī)制包括下列四個(gè)方面。第一，業(yè)主委員會是社區(qū)居民民主選舉的自治組織，社區(qū)居委會對于業(yè)委會只有指導(dǎo)、建議和協(xié)調(diào)的權(quán)力，而沒有管理、監(jiān)督的權(quán)力。第二，業(yè)主委員會選舉由物業(yè)公司保安發(fā)放和回收選票、唱票及統(tǒng)計(jì)結(jié)果，存在較多不規(guī)范的地方，并未召開全體業(yè)主大會，也為業(yè)委會和物業(yè)公司的合謀形成了空間。第三，社區(qū)居民公共參與意愿較低，能力不強(qiáng)，客觀上也造成了對業(yè)委會監(jiān)督的缺失。第四，國家相關(guān)法律規(guī)定較為繁瑣，專業(yè)性較強(qiáng)，一定程度上造成了社區(qū)居民參與互動的壁壘。

居委會過載困境的產(chǎn)生機(jī)制是以下四個(gè)方面。第一，社區(qū)居民與業(yè)主委員會及物業(yè)公司的互動出現(xiàn)障礙和阻滯，當(dāng)他們遇到相關(guān)問題和困境只能向社區(qū)居委會反映和報(bào)告，想通過居委會來解決問題；第二，相關(guān)法律規(guī)定，社區(qū)居委會對業(yè)委會和物業(yè)公司只有建議權(quán)和協(xié)調(diào)權(quán)，沒有監(jiān)督管理權(quán)，因此，業(yè)委會和物業(yè)公司對于社區(qū)居委會的建議可以選擇性地聽從或不聽從；第三，社區(qū)居委會不僅僅只承擔(dān)對社區(qū)的服務(wù)與管理的職責(zé)，還承擔(dān)較多對上（主要是街道辦事處）的行政任務(wù)；第四，社區(qū)居委會人員和資源的缺乏，進(jìn)一步加劇疲于奔命的現(xiàn)狀。

三、試點(diǎn)推動下的社區(qū)協(xié)商共治實(shí)踐

主體互動阻滯導(dǎo)致的治理難題困擾著前埔北社區(qū)，而廈門市推進(jìn)的“美麗廈門·共同締造”行動為破解社區(qū)治理困境帶來了轉(zhuǎn)機(jī)。2013年7月23日，思明區(qū)被確定為廈門市“美麗廈門·共同締造”行動的兩個(gè)試點(diǎn)區(qū)之一。2013年8月22日，思明區(qū)下發(fā)《思明區(qū)“美麗廈門·共同締造行動”試點(diǎn)社區(qū)工作實(shí)施意見》，選取新城區(qū)社區(qū)、老城區(qū)社區(qū)和“村改居”社區(qū)三類不同社區(qū)作為區(qū)級試點(diǎn)。前埔北社區(qū)是新城區(qū)類試點(diǎn)社區(qū)之一。依托試點(diǎn)推動，前埔北社區(qū)進(jìn)行了以協(xié)商共治為核心的治理創(chuàng)新實(shí)踐，為破解新型商品房社區(qū)中主體互動阻滯及其治理困境進(jìn)行了有益嘗試，并提供了一種可能的路徑。

（一）激活內(nèi)生資源，有效組織居民

主體互動阻滯帶來了治理困境，一個(gè)關(guān)鍵因素在于社區(qū)居民缺乏組織。一方面，作為社區(qū)居民代表的業(yè)委會沒有發(fā)揮組織業(yè)主、服務(wù)居民的作用；另一方面，個(gè)體的社區(qū)居民在和業(yè)委會、物業(yè)公司以及居委會等組織的互動中處于弱勢地位。也即是說，個(gè)體的社區(qū)居民難于和組織化的社區(qū)其他治理主體進(jìn)行有效地銜接互動，呈現(xiàn)出組織聯(lián)結(jié)缺失的困境。[18]

2013年10月，前埔北社區(qū)正式展開共同締造行動試點(diǎn)，成立了“社區(qū)共同締造委員會”，同時(shí)社區(qū)居民在社區(qū)黨委的指導(dǎo)下，制訂了《前埔北社區(qū)居民議事監(jiān)督委員會議事規(guī)則》，通過社區(qū)居民推選形成社區(qū)居民議事監(jiān)督委員會。居民議事監(jiān)督委員會的職責(zé)在于了解民情、匯聚民智、表達(dá)民意，動員居民參與，體現(xiàn)基層民主與社區(qū)自治。

共同締造試點(diǎn)行動開始前，前埔北社區(qū)中就存在著居民議事監(jiān)督組織，但并未形成常態(tài)化、制度化的組織，功能也比較單一和局限，沒有發(fā)揮社區(qū)居民自治組織應(yīng)有的功效，呈現(xiàn)一種懸空的狀態(tài)，難于有效落地。熱心社區(qū)公共事務(wù)的社區(qū)居民說：“之前社區(qū)當(dāng)中的議事監(jiān)督小組缺乏居委會的指導(dǎo)，也沒有好好地發(fā)揮它的作用。”共同締造試點(diǎn)行動激活了社區(qū)中原有的居民自治組織，為進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)治理創(chuàng)新提供了基礎(chǔ)。激活社區(qū)層面的居民自治組織后，前埔北社區(qū)進(jìn)一步將自治單元下沉，在小區(qū)層面建立組織，成立小區(qū)事務(wù)小組。居民議事監(jiān)督委員會和小區(qū)事務(wù)小組的激活和設(shè)立，將整個(gè)社區(qū)組織起來了。

居民議事監(jiān)督委員會由小區(qū)事務(wù)小組成員民主選舉產(chǎn)生，而小區(qū)事務(wù)小組則由各小區(qū)居民推薦、選舉而成。前埔北居民議事監(jiān)督委員會共有9名成員，民主選舉后的成員還需要經(jīng)過社區(qū)黨委的審查。其中，推舉主任1人，副主任1人，社區(qū)居委會派駐聯(lián)絡(luò)員1名。議事監(jiān)督委員會的成員年齡都較大，囊括了前埔北社區(qū)中的所有小區(qū)，具有代表性。同時(shí)，成員素質(zhì)非常高，都是工礦企業(yè)、事業(yè)單位以及政府部門的退休人員，其中一些還曾擔(dān)任中層政府官員。他們德高望重，熱心公共事務(wù)，有非常強(qiáng)的責(zé)任心和工作能力，有非常強(qiáng)的社區(qū)號召力。

議事監(jiān)督委員會的成員都是義務(wù)為社區(qū)居民服務(wù)，不拿報(bào)酬，甚至工作電話費(fèi)也是成員自己負(fù)擔(dān)。委員會副主任說：“我們本來就是想為社區(qū)居民服務(wù)的，也不貪圖什么，不需要酬勞和補(bǔ)貼。”社區(qū)居委會多次表示要給他們一定的補(bǔ)助和福利，成員們都認(rèn)為議事監(jiān)督委員會是社區(qū)居民的自治組織，不能拿居委會的補(bǔ)助和福利，要保持我們的自治性和獨(dú)立性，這樣社區(qū)居民也才會更加理解和支持。社區(qū)居委會為了方便議事監(jiān)督委員會開會議事，專門提供了會議室作為討論、協(xié)商社區(qū)公共事務(wù)的場所。居民可以到會議室參與討論、反映問題、提出需求等。

（二）搭建協(xié)商平臺，制定協(xié)商規(guī)則

社區(qū)治理主體的有效互動需要滿足三方面的條件：治理主體的平等參與、制度化的互動平臺、有效且公平的互動規(guī)則。前埔北社區(qū)通過試點(diǎn)推動激活了社區(qū)內(nèi)生組織資源，從社區(qū)和小區(qū)兩個(gè)層面上將社區(qū)居民有效地組織起來，解決了社區(qū)居民與社區(qū)其他組織化的治理主體間的聯(lián)結(jié)缺失困境，為社區(qū)治理主體的有效互動提供了主體基礎(chǔ)。社區(qū)居民通過居民議事監(jiān)督委員會和小區(qū)事務(wù)小組，組織化地平等參與到社區(qū)公共事務(wù)的治理之中。

基于此，前埔北社區(qū)進(jìn)一步依托于共同締造試點(diǎn)行動的機(jī)會和外部資源，制定協(xié)商規(guī)則，搭建協(xié)商平臺。以往的前埔北社區(qū)中，各個(gè)主體的互動主要依托社區(qū)居委會協(xié)調(diào)召開的社區(qū)聯(lián)席會。隨著試點(diǎn)推動下的社區(qū)治理創(chuàng)新的開展和深入，依托原有的社區(qū)體制越來越力不從心。以共同締造試點(diǎn)行動為核心的社區(qū)治理創(chuàng)新實(shí)踐是一個(gè)綜合性、復(fù)雜性的系統(tǒng)工程，僅僅只依靠社區(qū)居委會的力量難以成功。同時(shí)，社區(qū)物業(yè)公司、業(yè)委會以及居民的參與和社區(qū)資源的動員，僅僅依靠社區(qū)聯(lián)席會制度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

前埔北社區(qū)深入學(xué)習(xí)和理解《美麗廈門城市戰(zhàn)略規(guī)劃》《思明區(qū)“美麗廈門·共同締造行動”試點(diǎn)社區(qū)工作實(shí)施意見》等相關(guān)政策文件，同時(shí)收集社區(qū)內(nèi)部單位、組織機(jī)構(gòu)和居民的意見，確定在社區(qū)層面上建立共同締造委員會，并制定了相應(yīng)的制度規(guī)范。2013年10月，依據(jù)《前埔北社區(qū)“美麗廈門·共同締造”委員會議事規(guī)則》，前埔北社區(qū)建立“美麗廈門·共同締造”委員會。前埔北社區(qū)“美麗廈門·共同締造”委員會的人員組成包括：社區(qū)黨委負(fù)責(zé)人、居委會負(fù)責(zé)人、居民議事監(jiān)督委員會負(fù)責(zé)人、各小區(qū)事務(wù)小組負(fù)責(zé)人、各小區(qū)業(yè)委會負(fù)責(zé)人、各小區(qū)物業(yè)服務(wù)處負(fù)責(zé)人若干人組成。同時(shí)，在小區(qū)層面設(shè)立共同締造小組，隸屬于社區(qū)共同締造委員會，是委員會在從社區(qū)到小區(qū)層面的延伸。共同締造小組由小區(qū)中的各個(gè)主體構(gòu)成，包括議事監(jiān)督小組成員、社區(qū)網(wǎng)格長、業(yè)委會代表、物業(yè)管理處代表、相關(guān)機(jī)構(gòu)代表，共同締造小組在小區(qū)范圍內(nèi)策劃、推動和落實(shí)委員會的決議、任務(wù)。

前埔北社區(qū)共同締造委員會及其下屬的共同締造小組，在成員構(gòu)成上，兼顧了社區(qū)中不同利益群體、主要的組織機(jī)構(gòu)和小區(qū)居民代表。委員會的性質(zhì)是前埔北社區(qū)黨委領(lǐng)導(dǎo)下的協(xié)調(diào)、工作機(jī)構(gòu)。委員會的職責(zé)包括：調(diào)動廣大居民和各方面的積極性，盡力發(fā)揮各種資源的作用；推動、落實(shí)社區(qū)“兩委”建設(shè)美麗社區(qū)的各項(xiàng)工作任務(wù)；遵循群眾路線的工作方法，傾聽各方面意見，集中大家的智慧；協(xié)調(diào)業(yè)主、物業(yè)、轄區(qū)單位互相理解、互相支持。委員會的工作堅(jiān)持民主集中制，具體實(shí)踐措施包括：委員會定期每月舉行會議，向居民代表報(bào)告工作開展情況，也可根據(jù)工作任務(wù)不定期舉行；由社區(qū)黨委書記召集并主持，黨委書記因故不能參加會議的，可由黨委書記委托副書記召集并主持；委員會會議進(jìn)行表決時(shí)，贊成票超過應(yīng)到會委員人數(shù)的半數(shù)為通過；表決一般采用舉手表決，決定多個(gè)事項(xiàng)時(shí)，應(yīng)逐項(xiàng)表決；對委員會議決定的事項(xiàng)，委員會成員應(yīng)本著務(wù)實(shí)高效原則，說辦就辦，按照分工負(fù)責(zé)有關(guān)決定事項(xiàng)的組織實(shí)施和檢查落實(shí)，將辦理情況及時(shí)向委員會反饋。同時(shí)，委員會還可根據(jù)社區(qū)具體公共事務(wù)的性質(zhì)，邀請相關(guān)人員列席。

（三）社區(qū)協(xié)商共治的運(yùn)作機(jī)制

利用試點(diǎn)契機(jī)和試點(diǎn)推動，前埔北社區(qū)首先激活內(nèi)生性社區(qū)自治組織，同時(shí)將其延伸到小區(qū)之中，激活居民議事監(jiān)督委員會，并設(shè)立小區(qū)事務(wù)小組。通過激活內(nèi)生資源將社區(qū)居民有效組織起來，解決了社區(qū)居民參與社區(qū)治理的主體困境。在此基礎(chǔ)上，前埔北社區(qū)進(jìn)一步設(shè)立了社區(qū)層面的共同締造委員會和小區(qū)層面的共同締造小組，作為制度化的社區(qū)公共事務(wù)的協(xié)商平臺，并制定了相應(yīng)的協(xié)商議事規(guī)則。共同締造委員會與共同締造小組構(gòu)成的治理體制，一方面統(tǒng)合上下層級，另一方面溝通不同主體，構(gòu)成了社區(qū)、小區(qū)、樓棟以及興趣小組等多層次、多維度、多主體的社區(qū)協(xié)商共治體系。

依托共同締造試點(diǎn)推動下的協(xié)商共治體系，前埔北社區(qū)在破解社區(qū)治理困境，推進(jìn)社區(qū)有效治理方面取得了較好的成效。首先，社區(qū)議事監(jiān)督委員會和小區(qū)事務(wù)小組在社區(qū)的指導(dǎo)和監(jiān)督下，從社區(qū)居民反映最多的物業(yè)管理和業(yè)主委員會存在的問題入手，組織居民對物業(yè)進(jìn)行評議監(jiān)管，積極宣傳參與，推動業(yè)委會換屆，通過體制機(jī)制的改革創(chuàng)新，理順社區(qū)居委會、物業(yè)公司和業(yè)主委員會三者之間的關(guān)系。第二，通過組織居民參與，清潔衛(wèi)生死角，改善“房前屋后”公共環(huán)境，參與制訂和監(jiān)督前埔北健身公園的修建，切實(shí)落實(shí)居民自治，以社區(qū)空間的美化帶動居民的參與。第三，通過居委會牽頭，以議事監(jiān)督委員會和小區(qū)事務(wù)小組為骨干，豐富社區(qū)文化生活，包括舉辦文化沙龍、譜寫“前埔北社區(qū)之歌”和“永遇樂·美麗前埔北社區(qū)”等多彩文化活動，以凝聚社區(qū)精神。第四，以協(xié)商共治體系動員和發(fā)動多樣資源，形成多元合力建設(shè)的服務(wù)體系，包括志愿服務(wù)、企業(yè)公益服務(wù)、自我服務(wù)、事務(wù)性服務(wù)、智慧社區(qū)建設(shè)等。

概括起來，前埔北社區(qū)在試點(diǎn)推動下建立了協(xié)商共治體系，破解多元主體互動阻滯帶來的治理困境，通過理順社區(qū)居民、居委會、物業(yè)公司和業(yè)委會的四方關(guān)系，在體制創(chuàng)新、空間美化、文化豐富和資源動員等方面取得較好的治理效果。進(jìn)一步帶動居民參與，改善鄰里關(guān)系，凝聚社區(qū)精神，建立起完備的社區(qū)服務(wù)體系，探索出以協(xié)商共治使社區(qū)有效運(yùn)轉(zhuǎn)起來的新路徑。

（四）社區(qū)協(xié)商共治的實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)

協(xié)商共治是城市社區(qū)治理的有效實(shí)現(xiàn)形式，而協(xié)商共治的有效運(yùn)轉(zhuǎn)有賴于五方面的基礎(chǔ)：一是自上而下行政力量的試點(diǎn)推動，二是新型商品房小區(qū)較好的資源稟賦，三是社區(qū)居民權(quán)利意識增長，四是居民自治組織激活和協(xié)商平臺建設(shè)，五是社區(qū)自治制度文本化建設(shè)。

行政力量的試點(diǎn)推動是前埔北社區(qū)協(xié)商共治實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)之一。在前埔北社區(qū)有效治理的實(shí)現(xiàn)中，自上而下的行政力量包括：一是市、區(qū)以及街道通過“美麗廈門·共同締造”項(xiàng)目自上而下地推動，二是社區(qū)黨委和居委會作為政府在基層的延伸起到引導(dǎo)和牽引的作用。地方政府以行政力量推動項(xiàng)目試點(diǎn)，使得前埔北社區(qū)能夠有機(jī)會和資源去實(shí)踐基層自治，而基層社區(qū)黨委和居委會自身也參與其中，這對于社區(qū)協(xié)商共治的開展起到了直接引導(dǎo)和牽引的作用。

協(xié)商共治體系能夠理順社區(qū)主體關(guān)系，推動社區(qū)有效運(yùn)轉(zhuǎn)，其中又以有效、多元的社區(qū)服務(wù)供給為表現(xiàn)。比較前埔北社區(qū)與老舊無物業(yè)小區(qū)，社區(qū)服務(wù)的有效供給不僅需要人力資源，還需要物資、空間、資金等。前埔北社區(qū)作為新型商品房小區(qū)，較好的資源稟賦為其物理空間、資金資源等硬件方面提供了基礎(chǔ)。

社會利益多元化是當(dāng)前社區(qū)治理面臨的現(xiàn)狀，同時(shí)也是造成社區(qū)矛盾和運(yùn)行不暢的癥結(jié)所在。整合多元利益，形成利益共同體，才能實(shí)現(xiàn)社區(qū)團(tuán)結(jié)與和諧。個(gè)體化的利益表達(dá)不能形成合力，組織化的利益表達(dá)才能達(dá)到更好維護(hù)權(quán)利的效果。社區(qū)居民權(quán)利意識的覺醒和增長，使得社區(qū)居民能通過自組織形成利益聯(lián)盟，通過社會公議影響與監(jiān)督社區(qū)其他主體的行為。

新型社區(qū)社會組織的形成為社區(qū)治理體制的創(chuàng)新提供了組織基礎(chǔ)。前埔北社區(qū)中，自治性組織將社區(qū)居民組織起來，代表社區(qū)居民行使權(quán)力和維護(hù)利益。行政性中間組織則將社區(qū)中主要的利益主體統(tǒng)合到一個(gè)可以交流溝通的系統(tǒng)協(xié)商平臺之中，并建立制度化的協(xié)商議事流程和規(guī)則。

最后，前埔北社區(qū)非常重視自治制度文本化建設(shè)，將各種社區(qū)內(nèi)部制訂的自治公約、自治條款等都以文本的形式呈現(xiàn)。這使得自治制度本身得以制度化、正式化，從形式上彰顯其重要性，也為協(xié)商共治的社區(qū)治理創(chuàng)新模式的復(fù)制與推廣提供了較好的支持。

四、總結(jié)與討論

轉(zhuǎn)型中的城市社區(qū)，各種新型治理主體日益興起，呈現(xiàn)出治理主體多元化特征。多元治理主體的興起給社區(qū)帶來活力，另一方面也容易形成社區(qū)治理主體互動阻滯，進(jìn)而導(dǎo)致物業(yè)公司監(jiān)督困境、業(yè)委會運(yùn)轉(zhuǎn)困境以及居委會過載困境等治理難題。本文通過對廈門市前埔北社區(qū)的共同締造試點(diǎn)行動的分析，研究試點(diǎn)推動下的社區(qū)治理創(chuàng)新的實(shí)踐邏輯和運(yùn)作機(jī)制。

前埔北社區(qū)利用共同締造行動試點(diǎn)的契機(jī)，構(gòu)建出協(xié)商共治的新型社區(qū)治理體系，為破解社區(qū)治理困境、促進(jìn)社區(qū)善治提供了新路徑。其基本邏輯如下：首先，利用試點(diǎn)契機(jī)激活社區(qū)內(nèi)生組織資源，將社區(qū)居民有效組織起來，解決社區(qū)居民參與治理的主體困境；第二，在試點(diǎn)推動下，搭建協(xié)商平臺，制定協(xié)商規(guī)則，建立社區(qū)協(xié)商共治的制度基礎(chǔ)；第三，在協(xié)商平臺中，運(yùn)用協(xié)商規(guī)則，黨委引領(lǐng)，多元參與，促進(jìn)社區(qū)協(xié)商共治體系的有效運(yùn)行。

居民議事監(jiān)督委員會和小區(qū)事務(wù)小組是自治性、內(nèi)生性的組織，共同締造委員會和共同締造小組則是協(xié)商平臺，具有行政性和外生性。這兩類組織在社區(qū)治理中起到不同作用。自治性組織的作用包括：第一，實(shí)踐基層民主自治理念；第二，密切聯(lián)系社區(qū)居民，了解居民需要；第三，促進(jìn)社區(qū)居民合法有序組織化，表達(dá)利益訴求；第四，引導(dǎo)社區(qū)居民積極參與，動員社會力量。行政性組織的作用包括：第一，建立一個(gè)多利益主體的交流合作組織，實(shí)現(xiàn)共同締造的意涵；第二，建立一個(gè)制度化的討論、商議、溝通、授權(quán)、監(jiān)督、反饋和決策的平臺；第三，整合和動員各方社區(qū)資源，促進(jìn)社區(qū)建設(shè)與發(fā)展。

此外，需要討論的是，在前埔北社區(qū)中，協(xié)商共治的形成和開展有賴于“美麗廈門·共同締造”試點(diǎn)行動的實(shí)施，以試點(diǎn)推動社區(qū)治理創(chuàng)新存在著一定的局限和困境。首先，創(chuàng)新社區(qū)治理需要在城市中廣泛開展，試點(diǎn)推動如不能形成規(guī)模效應(yīng)，由點(diǎn)到面則難于推進(jìn)。第二，試點(diǎn)推動下的社區(qū)治理創(chuàng)新，雖然能富集資源，集中力量辦大事，但是試點(diǎn)中“準(zhǔn)入政治”的存在無疑將絕大部分的社區(qū)排除在外。第三，以試點(diǎn)推動社區(qū)治理創(chuàng)新存在著是否有效持續(xù)性的問題。同時(shí)，政府規(guī)劃項(xiàng)目從試點(diǎn)到全面鋪開的時(shí)間節(jié)點(diǎn)并非按照實(shí)際的實(shí)踐效果制定的，而是按照政府規(guī)劃時(shí)間來的，這對試點(diǎn)的有效實(shí)現(xiàn)和社區(qū)的有效治理都造成風(fēng)險(xiǎn)。第四，試點(diǎn)化的社區(qū)治理存在能否有效避免運(yùn)動式治理的困境，即過度依賴于黨組織的動員作用以及只追求短平快治理效果等，因此需要構(gòu)建實(shí)現(xiàn)社區(qū)有效治理的長效機(jī)制。

說明：本文為教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“政府治理中的‘試點(diǎn)制研究”（15YJC810024）的階段性研究成果。

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責(zé)任編輯：張 煒