本刊記者|柴帆

撤縣設(shè)市會給農(nóng)業(yè)帶來什么？

本刊記者|柴帆

近日，國務(wù)院發(fā)布的撤縣設(shè)市名單引發(fā)了公眾猜測。有人認(rèn)為，撤縣設(shè)市這一封閉已久的大門即將打開，不僅促進了當(dāng)?shù)刭Y源的高效集聚，更為發(fā)展當(dāng)?shù)噩F(xiàn)代農(nóng)業(yè)提供了機遇。但是，隨之而來的農(nóng)業(yè)功能弱化、土地財政陰謀也讓不少人擔(dān)心撤縣設(shè)市會影響到我國的糧食安全。

日前，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，同意湖南省撤銷寧鄉(xiāng)縣，設(shè)立縣級寧鄉(xiāng)市；陜西神木縣撤銷，設(shè)立縣級神木市；浙江玉環(huán)縣撤銷，設(shè)立縣級玉環(huán)市；河北平泉縣撤銷，設(shè)立縣級平泉市；四川隆昌縣撤銷；設(shè)立縣級隆昌市。

五天之內(nèi)，六地密集撤縣設(shè)市。今年以來，已有四十余縣提出加快撤縣設(shè)市步伐，主要集中在安徽、青海、貴州等省。有人認(rèn)為，這透露了一個重要的信號：在去年個別縣“謹(jǐn)慎解凍”之后，暫停了20年的撤縣設(shè)市開始正式重啟。

我國歷史上的撤縣設(shè)市

撤縣設(shè)市，顧名思義就是將原來的行政單位“縣”改名行政單位“市”，但縣級市仍然屬于地級行政區(qū)或省級行政區(qū)管轄。

在國務(wù)院發(fā)布六地撤縣設(shè)市的消息之后，各地網(wǎng)友便活躍了起來。有人說：“市也好，縣也好，所有的努力都是為了增進民生福祉，都是讓老百姓對未來有更好的預(yù)期?！币灿腥苏f：“一字之差，領(lǐng)導(dǎo)肩負(fù)的責(zé)任更大了。”

追蹤溯源，我國首次的撤縣設(shè)市是在改革開放之后的第五年。1983年3月，江蘇省常熟撤縣建市，設(shè)立縣級常熟市，成為我國第一個撤縣設(shè)市的城市。發(fā)展到上世紀(jì)九十年代，我國出現(xiàn)大規(guī)模的“撤縣設(shè)市”熱潮，最高峰時，撤縣設(shè)市的數(shù)量多達(dá)445個。

無論是獨立設(shè)置的市，還是城市下轄的區(qū)，本質(zhì)上都是指區(qū)域載體功能較為完善、已經(jīng)城市化的地方。撤縣設(shè)區(qū)、撤縣設(shè)市、撤鎮(zhèn)設(shè)市，如果僅僅是拼湊，僅僅是為了“行政功利”，就會將“市”從城市屬性中游離出去，喪失應(yīng)有的基本意義。

當(dāng)時許多地方盲目追求“縣改市”，造成縣級市市區(qū)農(nóng)村人口比重過大，城郊比例失調(diào)，城鄉(xiāng)概念模糊等“假性城市化”問題。由于以上問題的逐漸加重，1997年，國務(wù)院暫停了實施十一年多的撤縣設(shè)市政策。

從此，我國縣級市的數(shù)目基本上是處于逐步減少的狀態(tài)。自從1997年叫停撤縣設(shè)市政策以來，截至到2013年，16年間，幸運實現(xiàn)“縣改市”的地方屈指可數(shù)。

就在縣級人民對撤縣設(shè)市已經(jīng)不抱有多大希望之時。2013年一月，民政部卻罕見地一次性批準(zhǔn)了兩個縣改市，分別是吉林扶余和云南彌勒。

吉林扶余和云南彌勒的“美夢成真”以及之后的一系列政策信號似乎讓縣級政府們再次看到了希望。人們紛紛猜測，政策解禁的大門已經(jīng)開啟。隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃頒布時間日趨臨近，各地除了著力發(fā)展具有國際競爭力的大城市、特大城市，更多的是開展大規(guī)模的中小城市建設(shè)，撤縣設(shè)區(qū)、撤縣設(shè)市、撤鎮(zhèn)設(shè)市由此將成為一股“大潮”。撤縣設(shè)市這股熱潮就像一口“不斷升溫的高壓鍋”，洶涌而來。

熱潮背后的催化劑

如今，打開很多縣級政府的官方網(wǎng)站，都可以看到這樣一個關(guān)鍵詞：撤縣設(shè)市。這四個字飽含了縣城人民對“市民夢”的渴望。

一些地方之所以熱衷于撤縣設(shè)市，自然有其好處。從縣到市，不僅僅是一個名字的變化，更會帶來經(jīng)濟、社會等多方面的影響和變化。無論是上級政府給予的經(jīng)濟發(fā)展角色定位、還是轉(zhuǎn)移支付、專項扶持資金、包括招商引資形象，都千差萬別。

行政區(qū)“撤縣設(shè)市”或“縣改區(qū)”有利于精簡機構(gòu)，合理配置地區(qū)經(jīng)濟、社會資源，提升核心區(qū)規(guī)劃建設(shè)和整體管理水平。市的影響、聲譽要比縣高，有利于提高居民的自豪感，也有利于招商引資、吸引人才。此外，市比縣的行政管理范圍更寬，行政管理權(quán)限更大，如果升格成地級市，還可以在“代管”附近的縣和縣級市時，得到更多的實際利益。相對于縣來說，改市之后更容易爭取到更多的項目、資金和政策以及可觀的城市建設(shè)費用。

當(dāng)然，在這些看得見的好處背后，還有領(lǐng)導(dǎo)更容易受到重視和提拔、當(dāng)?shù)毓珓?wù)員可以獲得高一等級的行政級別和工資補貼等更多的基于權(quán)力自肥的“行政功利”，同樣也在催化撤縣設(shè)市的熱潮。

無論是獨立設(shè)置的市，還是城市下轄的區(qū)，本質(zhì)上都是指區(qū)域載體功能較為完善、已經(jīng)城市化的地方。撤縣設(shè)區(qū)、撤縣設(shè)市、撤鎮(zhèn)設(shè)市，如果僅僅是拼湊，僅僅是為了“行政功利”，就會將“市”從城市屬性中游離出去，喪失應(yīng)有的基本意義。

一股腦地撤縣設(shè)區(qū)，也與國家加大中小城鎮(zhèn)建設(shè)、提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量的要求背道而馳。因此，面對新一輪的撤縣設(shè)市沖動，務(wù)必做到具體情況具體對待，保持應(yīng)有的清醒和謹(jǐn)慎。

撤市設(shè)縣給農(nóng)業(yè)帶來了什么？

縣與市的最大區(qū)別就在于“農(nóng)業(yè)”這個功能定位上。全國農(nóng)業(yè)人口主要集中在縣域，縣以農(nóng)業(yè)為主，定位重點在農(nóng)業(yè)，目標(biāo)是促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，市則以工商業(yè)或者服務(wù)業(yè)等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為主。其次，縣涉農(nóng)部門較多，市則以城市經(jīng)濟和城市管理部門設(shè)置為主。再者，上級政府轉(zhuǎn)移支付或者專項扶持資金也有差別，縣只能用于農(nóng)業(yè)相關(guān)領(lǐng)域，而市可以用于城市相關(guān)領(lǐng)域。

“縣改市是社會發(fā)展的必然階段，否則我們的人口就會向大城市無限集中，就會導(dǎo)致一些城市房價上漲等問題，大城市已經(jīng)飽和，小城市還沒發(fā)展起來，這是一種斷裂，因為所有大城市都是小城市發(fā)展而來?！比A東師范大學(xué)資源與環(huán)境科學(xué)院城市與區(qū)域經(jīng)濟系、中國現(xiàn)代城市研究中心教授林拓說到。

中國當(dāng)前的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)目標(biāo)已經(jīng)從解決吃飯問題轉(zhuǎn)向追求經(jīng)濟效益，而從事農(nóng)業(yè)能不能帶來較高的效益、農(nóng)民愿不愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、資金愿不愿意往農(nóng)業(yè)領(lǐng)域投入，并不取決于政府部門重視還是不重視，而是取決于有沒有市場需求，有多大的市場需求。為什么最富裕的農(nóng)業(yè)區(qū)都是在大城市周邊的郊區(qū)，為什么蔬菜爛在地里都是出現(xiàn)在交通不便的偏遠(yuǎn)地區(qū)，就是這個距離半徑能否解決市場需求的問題。

撤縣設(shè)市以后，城市發(fā)展起來，實際上是為農(nóng)業(yè)解決了市場需求不足、農(nóng)產(chǎn)品賣不出去的問題。同時，縣改市能夠更好地將農(nóng)業(yè)從業(yè)人員聚集在當(dāng)?shù)?，吸收高技術(shù)的農(nóng)業(yè)從業(yè)人員、高新農(nóng)業(yè)技術(shù)公司等進駐，從而解決當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)從業(yè)者稀缺的難題，為發(fā)展當(dāng)?shù)噩F(xiàn)代農(nóng)業(yè)提供了難得機遇。

但是，由于撤縣設(shè)市以后，行政職能對農(nóng)業(yè)的重視程度降低，定位重點也將從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向社會經(jīng)濟管理。許多人擔(dān)心，縣改市農(nóng)業(yè)功能弱了，會不會妨礙農(nóng)業(yè)，給農(nóng)業(yè)帶來負(fù)面影響？

中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員黨國英表示，如果配套的法律法規(guī)能夠有效跟進，避免城市盲目占用耕地，撤縣設(shè)市反而會帶給農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效的機會。比如，縣改市后，不能自行盲目地增加城市建設(shè)區(qū)的面積，不能隨意地去調(diào)整城市規(guī)劃，不能突破國家有關(guān)耕地保護的法律法規(guī)。如果這些方面的要求能夠得到遵守，應(yīng)該問題不大。一個地方城市發(fā)達(dá)，農(nóng)業(yè)也容易發(fā)達(dá)。高水平的城市也容易有高水平的農(nóng)業(yè)。這本來就是相輔相成的。如果做不好，會出現(xiàn)問題。但是做好的可能性更大。關(guān)鍵是要有好的規(guī)章制度，好的體制。

警惕撤縣設(shè)市后的“土地財政”陰謀

南京大學(xué)法學(xué)院教授肖澤晟認(rèn)為，地方政府追求土地財政最大化的沖動是撤縣設(shè)區(qū)的重要原因。

一般熱衷于撤縣設(shè)區(qū)的地方都是城市規(guī)模比較大、經(jīng)濟發(fā)展水平比較高的較大的轄區(qū)市，且現(xiàn)有城市土地資源不足以支撐城市的進一步擴張，因而有將所轄地距離較近的縣改為區(qū)的強烈沖動?？h改為區(qū)后，廣闊的農(nóng)村土地會納入城市規(guī)劃區(qū)范圍，集體經(jīng)濟組織所有的土地事實上將逐步變?yōu)閲型恋?，土地財政收入也會有很大提高?/p>

當(dāng)前，在我國的城市發(fā)展過程中，一些地方，把水源好、肥沃的土地用于城市建設(shè)，導(dǎo)致良田銳減。由于國家要求嚴(yán)格執(zhí)行占用耕地補償制度，弄虛作假也時有發(fā)生，田地的征收、耕地補充等環(huán)節(jié)，都暴露出了一系列的問題。

以江西省余江縣為例，據(jù)《新法制報》2013年報道，余江縣以“建設(shè)優(yōu)質(zhì)高中校園”為名征用525畝良田，但之后卻被用于房地產(chǎn)開發(fā)。按照國務(wù)院在2004年下發(fā)的《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，各類非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，建設(shè)單位必須補充數(shù)量、質(zhì)量相當(dāng)?shù)母兀a充耕地的數(shù)量、質(zhì)量實行按等級折算，防止占多補少、占優(yōu)補劣。余江縣補充的耕地在余江縣平定鄉(xiāng)前山村上俞村小組，但這片“補充耕地”實則是一片紅土地，只能種種花生，其質(zhì)量也無法與原水田相比。

如今，一些縣動輒就是“舉全縣之力”撤縣設(shè)市，政府目光所及之處，仍是農(nóng)民的土地變現(xiàn)的“錢景”。不僅沒有心思發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、新型產(chǎn)業(yè)、社會服務(wù)業(yè)等，甚至連基本的城鄉(xiāng)公共服務(wù)也缺乏熱情。這樣“舉全縣之力”、“撤縣設(shè)市”的做法，依舊是一種以追求GDP為目的的政績工程，與以人為本的新型城鎮(zhèn)化相去甚遠(yuǎn)。

“撤縣設(shè)市”之后帶來的“土地財政”陰謀，尚需相關(guān)政府部門的警惕。