張紅

（朝陽(yáng)市國(guó)土資源局）

摘要：農(nóng)用地做好分等定級(jí)，可以有效提升基本農(nóng)田的保護(hù)效果，可以促使基本農(nóng)田的利用率得以提高?；诖?，本文首先就農(nóng)用地分等定級(jí)工作的技術(shù)思路進(jìn)行闡述，之后從從土地利用總體規(guī)劃發(fā)展所需就農(nóng)用地分等進(jìn)行分析，最后探討農(nóng)用地分等定級(jí)成果的應(yīng)用，希望可以為農(nóng)用地的分等定級(jí)提供借鑒和參考。

關(guān)鍵詞：農(nóng)用地分等定級(jí)；基本農(nóng)田保護(hù)；應(yīng)用分析

一、農(nóng)用地分等定級(jí)工作的技術(shù)思路

農(nóng)村地分等定級(jí)工作是指農(nóng)村土地根據(jù)土地的經(jīng)濟(jì)和自然兩方面的屬性及其在社會(huì)經(jīng)濟(jì)中的地位和作用，綜合評(píng)定土地質(zhì)量，劃分農(nóng)村土地等級(jí)的過程。目前，我國(guó)國(guó)土資源局已經(jīng)對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)的31個(gè)省、直轄市和自治區(qū)大范圍的開展了農(nóng)用地分等定級(jí)估價(jià)工作，并在一多半的區(qū)域完成了分級(jí)驗(yàn)收，驗(yàn)收表明農(nóng)用地分等定級(jí)工作已經(jīng)取得了巨大的成功。農(nóng)用地分等通過相應(yīng)的技術(shù)規(guī)范對(duì)耕地進(jìn)行管理，此技術(shù)規(guī)范的應(yīng)用極具成效。在全國(guó)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)耕作制度下，以指定作物的光溫生產(chǎn)潛力為基礎(chǔ)，對(duì)土地的自然質(zhì)量予以評(píng)定，根據(jù)土地的利用情況、投入產(chǎn)出水平逐級(jí)訂正，評(píng)定出農(nóng)用地的利用、綜合等。通過這種形式能夠?qū)θ珖?guó)農(nóng)用地的質(zhì)量和利用情況以及分布狀態(tài)進(jìn)行一個(gè)摸底。

二、從土地利用總體規(guī)劃發(fā)展所需看農(nóng)用地分等

土地利用總體規(guī)劃是保護(hù)基本農(nóng)田的重要措施。農(nóng)村耕地質(zhì)量還沒有進(jìn)行過全面的調(diào)查和評(píng)估，在過去的兩次土地利用總體規(guī)劃編制和基本農(nóng)田劃定工作中，由于規(guī)劃的重點(diǎn)不在于農(nóng)田質(zhì)量，忽視了對(duì)耕地質(zhì)量的研究。沒有成果資料可用是整個(gè)土地利用總體規(guī)劃的歷程中最大的問題所在，在1994年，國(guó)家在進(jìn)行《縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃變成規(guī)程》時(shí)候，對(duì)于土地的評(píng)價(jià)方法給予了相應(yīng)的方法指導(dǎo)，但是對(duì)于全國(guó)范圍通用的土地質(zhì)量評(píng)價(jià)還沒有形成系統(tǒng)的體系，難以形成有效的土地評(píng)價(jià)。在1997年《縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程（試行）》下發(fā)時(shí)候，其在成果上的成效性依然不足，直到2005年，新一輪的規(guī)劃修編則對(duì)土地規(guī)劃方法予以細(xì)節(jié)性指導(dǎo)，從而讓土地評(píng)價(jià)工作的開展更加有據(jù)可依，為土地的規(guī)劃提供了重要基礎(chǔ)。我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，對(duì)農(nóng)村土地的研究非常重視，尤其是在建國(guó)以后，我國(guó)的中國(guó)科學(xué)院農(nóng)業(yè)部門、中國(guó)農(nóng)業(yè)部、國(guó)土資源部都對(duì)我國(guó)的農(nóng)用土地進(jìn)行了一系列的研究調(diào)查，并且也在各個(gè)方面取得了不小的成果。但是由于這些成果都具有一定的局限性和區(qū)域性以及試點(diǎn)性，缺乏全國(guó)統(tǒng)一可比的土地質(zhì)量評(píng)價(jià)成果，導(dǎo)致相應(yīng)的利用率較低。最開始的農(nóng)用地分等定級(jí)的工作是在1986年國(guó)家土地管理局成立后，國(guó)家土地管理局開始著手對(duì)農(nóng)用地分等定級(jí)進(jìn)行研究調(diào)查。隨著研究力度的增強(qiáng)和工作模式的增加，農(nóng)用地分等工作基本上形成了規(guī)范的技術(shù)思路，但還需要進(jìn)一步完善和改進(jìn)。

三、農(nóng)用地分等定級(jí)成果的應(yīng)用

1.合理確定基本農(nóng)田的數(shù)量

我國(guó)農(nóng)用土地分布較為分散，而且優(yōu)質(zhì)土地和劣質(zhì)土地一般情況下都不連續(xù)分布，所以在確定基本農(nóng)田保護(hù)數(shù)量時(shí)，要明確生產(chǎn)水平較高的優(yōu)質(zhì)土地，對(duì)產(chǎn)出量低劣的耕地應(yīng)該排除基本農(nóng)田的數(shù)量之外。農(nóng)田的保有量計(jì)算可以根據(jù)農(nóng)用地分等定級(jí)的結(jié)果進(jìn)行，按照其分等定級(jí)的結(jié)果，保證基本農(nóng)田保護(hù)率不能低于現(xiàn)在所擁有的耕地的百分比的前提下，以政區(qū)內(nèi)耕地最低需求量為基準(zhǔn)得出結(jié)論，農(nóng)田的保護(hù)面積為一個(gè)等別的耕地范圍，這個(gè)耕地范圍是累加面積相當(dāng)或者超過基本的農(nóng)田保有量。一般對(duì)于農(nóng)田保有量非常低的耕地規(guī)劃為非農(nóng)用地，可以用來建筑或者還林。當(dāng)然這些規(guī)劃都是在結(jié)合當(dāng)?shù)刈匀?、社?huì)屬性的前提下進(jìn)行，等級(jí)較低的耕地如果進(jìn)行農(nóng)用地規(guī)劃，那么由于產(chǎn)量以及質(zhì)量上都沒有辦法達(dá)到要求，會(huì)導(dǎo)致農(nóng)戶損失一定的收入，給家庭帶來沉重的負(fù)擔(dān)。在實(shí)際的規(guī)劃中，必須將數(shù)量、質(zhì)量穩(wěn)定、分布集中連片的耕地都規(guī)劃為基本農(nóng)田，一般情況下這不僅要求數(shù)量上滿足要求，還要在質(zhì)量上達(dá)到一定的水平，而且因?yàn)檗r(nóng)用地的位置的影響，還要對(duì)基本農(nóng)田的空間布局進(jìn)行多重考慮?；巨r(nóng)田數(shù)量不能夠隨意分配，每個(gè)地區(qū)都有不同的基準(zhǔn)，一旦基本農(nóng)田總面積確定了，那么就要根據(jù)實(shí)際的耕地面積進(jìn)行分配，避免出現(xiàn)生態(tài)退耕、質(zhì)量低劣的耕地被列入基本農(nóng)田當(dāng)中。各地區(qū)的實(shí)有耕地?cái)?shù)量，優(yōu)劣質(zhì)量不一的耕地不能夠進(jìn)行合理的分配，必須進(jìn)行篩選之后，統(tǒng)一的進(jìn)行分配優(yōu)質(zhì)的農(nóng)田。

2.合理確定基本農(nóng)田的空間布局

農(nóng)用地分等定級(jí)成果應(yīng)用在基本農(nóng)田的空間布局中非常有效果，首先通過農(nóng)用地分等定級(jí)實(shí)現(xiàn)了土地利用現(xiàn)狀圖上可以反映出一個(gè)行政區(qū)域內(nèi)的農(nóng)用土地質(zhì)量的級(jí)別，這對(duì)于土地的管理和分配都非常有作用。最重要的農(nóng)用地分等定級(jí)成果還給基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的合理布局打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，為統(tǒng)一掌握農(nóng)用地的質(zhì)量分布格局提供了有力的支持。縣級(jí)土地部門作為基本農(nóng)田管理和面積規(guī)劃的主要職能部門，但是目前這些土地部門還是依靠傳統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)來進(jìn)行土地范圍規(guī)劃，雖然在一定程度上有效，但是絕對(duì)不能滿足當(dāng)前對(duì)土地布局的要求，因此，基本農(nóng)田具體區(qū)片范圍的劃定需要根據(jù)實(shí)際的理論數(shù)據(jù)、可行的劃定方法和可執(zhí)行的程序等進(jìn)行，通過這樣的真實(shí)數(shù)據(jù)才能作出合理的布局劃分，滿足《基本農(nóng)田保護(hù)條例》的相關(guān)規(guī)定，并將農(nóng)田進(jìn)行量化細(xì)分，做好空間上的落實(shí)，切實(shí)對(duì)農(nóng)田予以保護(hù)。同時(shí)，還需要注意的是，對(duì)于農(nóng)田的等級(jí)劃分，不僅需要報(bào)告做為支撐，需要數(shù)據(jù)庫(kù)做為數(shù)據(jù)根據(jù)，還需要相應(yīng)的分布圖予以明確規(guī)劃。通過直觀性的、細(xì)節(jié)性的內(nèi)容展示對(duì)農(nóng)田的空間分布予以客觀反映，并通過分等成果的農(nóng)用土地利用圖，對(duì)高等耕地劃定為基本農(nóng)田，在規(guī)劃圖上劃出基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的大致范圍，這個(gè)范圍可以是基本數(shù)量的1.05～1.1倍，如果當(dāng)?shù)馗叩葎e的農(nóng)田數(shù)量不足，可以由地等別的農(nóng)田進(jìn)行替代，最后制定合理的基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)。同時(shí)，在基本農(nóng)田的空間布局上可以采取科學(xué)化和信息化系統(tǒng)，對(duì)農(nóng)田按等級(jí)布局規(guī)劃進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)備案，而且要建立基本農(nóng)田的信息管理系統(tǒng)，這樣可以做到及時(shí)更新基本農(nóng)田信息，從而實(shí)現(xiàn)基本農(nóng)田數(shù)量與質(zhì)量的雙重管理。

3.實(shí)現(xiàn)基本農(nóng)田的分級(jí)管理

基本農(nóng)田是農(nóng)村居民的生活根本，也是農(nóng)民收入的重要工具，農(nóng)民一旦失去農(nóng)田或者農(nóng)田被占用，那么農(nóng)民將會(huì)失去經(jīng)濟(jì)收入，因此我國(guó)對(duì)基本農(nóng)田的管理制定了相關(guān)的政策和制度。《土地管理法》和《基本農(nóng)田保護(hù)條例》規(guī)定，基本農(nóng)田劃定之后，任何單位和個(gè)人都不能對(duì)其隨意變更，更不能隨意更改其用途。如果需要對(duì)農(nóng)田予以占用，或者需要對(duì)其予以轉(zhuǎn)用、征用，則需要逐級(jí)報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，并以相應(yīng)農(nóng)田數(shù)量做為補(bǔ)充。現(xiàn)階段對(duì)不同等級(jí)的農(nóng)田事項(xiàng)不同的管理措施，主要的依據(jù)在于耕地的質(zhì)量等級(jí)。農(nóng)用地分等定級(jí)成果提供的耕地質(zhì)量等級(jí)可以做為基本農(nóng)田劃分的重要依據(jù)，依照目前對(duì)于農(nóng)田的特殊保護(hù)情景，對(duì)于農(nóng)田都需要進(jìn)行等級(jí)劃分，將其劃分為不同類別，結(jié)合不同的保護(hù)管理措施進(jìn)行分配和管理。在我國(guó)占用農(nóng)用耕地是有一定的賠償標(biāo)準(zhǔn)的，而對(duì)于不同等級(jí)的農(nóng)田就會(huì)有不同的賠償標(biāo)準(zhǔn)，因此，利用分等定級(jí)成果制定占用不同級(jí)別基本農(nóng)田而提供不同的征地賠償，避免出現(xiàn)國(guó)家資源浪費(fèi)，以及農(nóng)民沒有得到應(yīng)有的補(bǔ)償，從而讓農(nóng)田的分級(jí)管理予以真正實(shí)施。政府在進(jìn)行耕地?cái)?shù)量補(bǔ)充的過程中，也要注意做好相應(yīng)的質(zhì)量可靠性調(diào)研，做好相應(yīng)的等級(jí)折算工作。我國(guó)政府在進(jìn)行農(nóng)田等級(jí)劃定時(shí)候，還要注意將所要補(bǔ)充的耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量，與被占用的耕地折算結(jié)合在一起，從而達(dá)到公平合理的補(bǔ)充效果。同時(shí)，還需要注意的是，補(bǔ)充耕地的數(shù)量、質(zhì)量、等級(jí)都需要保證農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)力的不降低，要求補(bǔ)充的農(nóng)田與被補(bǔ)充的農(nóng)田各方面相等。等級(jí)折算內(nèi)容主要涉及兩個(gè)方面，一個(gè)是在農(nóng)田的折算無法通過技術(shù)措施予以測(cè)算時(shí)候，則需要以糧食的綜合生產(chǎn)力為依據(jù)，保證糧食生產(chǎn)力不降低，以此作為農(nóng)田耕地劃分的重要標(biāo)準(zhǔn)，從而對(duì)農(nóng)田土地進(jìn)行折算，以相等要求來補(bǔ)充耕地農(nóng)田面積和數(shù)量。其次就是通過“占一補(bǔ)一”的方式進(jìn)行補(bǔ)充耕地等級(jí)達(dá)到被占用耕地的等級(jí)?！罢家谎a(bǔ)一”是指過對(duì)補(bǔ)充耕地的土地開發(fā)整理項(xiàng)目?jī)?yōu)化設(shè)計(jì)，增加項(xiàng)目資金投入力度，使耕地的等級(jí)的到補(bǔ)充，建設(shè)項(xiàng)目工程也得到了提升，最終實(shí)現(xiàn)補(bǔ)充耕地的等級(jí)。

結(jié)語(yǔ)：土地利用總體規(guī)劃對(duì)于土地的利用有著極為重要的作用和影響，通過對(duì)農(nóng)用地分等定級(jí)則可以讓土地的利用情況更加明晰，可以讓其在總體規(guī)劃范疇內(nèi)予以細(xì)化，從而保證基本農(nóng)田得以最大程度的利用，促進(jìn)社會(huì)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展。

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