孫曉

內(nèi)容摘要：政府是公共物品的一個(gè)重要供給主體。提高公共物品的供給效率即為提高政府組織、生產(chǎn)、提供、分配公共物品的效率。政府在整個(gè)公共物品的供給過(guò)程中都應(yīng)保持其主導(dǎo)地位，從根本上保證公共物品的公共性和公共利益的最終實(shí)現(xiàn)。政府供給公共物品效率的提升主要取決于兩方面的因素：一是政府財(cái)政支出的偏好；二是政府的職能效率。本文最終從以上兩個(gè)主要因素著手，在對(duì)政府職能定位和職能轉(zhuǎn)變進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)探討了如何構(gòu)建以服務(wù)為本質(zhì)的中國(guó)特色社會(huì)主義公共物品供給機(jī)制。

關(guān)鍵詞：公共物品 供給效率 供給機(jī)制 政府職能 職能轉(zhuǎn)變

關(guān)于公共物品的界定

公共物品理論自20世紀(jì)中期在西方創(chuàng)立以來(lái)，一直是經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中的一個(gè)重要領(lǐng)域。在其理論體系的構(gòu)建過(guò)程中，公共物品理論呈現(xiàn)出的一個(gè)突出特征是兩種不同理論代表—即以薩繆爾森和馬斯格雷夫?yàn)榇淼男鹿诺浞妒焦参锲防碚撆c以布坎南為代表的交易范式公共物品理論的分歧與融合。兩者的融合至今仍未完全實(shí)現(xiàn)，而兩者的分歧首先表現(xiàn)在對(duì)于公共物品這一核心概念的界定。

1954年，薩繆爾森發(fā)表了《公共支出的純理論》一文，這標(biāo)志著現(xiàn)代公共物品理論的誕生。在文中，薩繆爾森首次明確將物品分為“私人消費(fèi)品”和“集體消費(fèi)品”，對(duì)“集體消費(fèi)品”的性質(zhì)及其有效供給問題進(jìn)行了詳細(xì)的理論探討，他對(duì)“集體消費(fèi)品”的定義重在強(qiáng)調(diào)其具有消費(fèi)上的非競(jìng)爭(zhēng)性，由此開啟了以物品的客觀屬性來(lái)界定公共物品的理論傳統(tǒng)。1989年，馬斯格雷夫出版了《財(cái)政理論研究》一書，在私人物品、公共物品的基礎(chǔ)上提出了有益物品的概念，并首次明確提出公共物品的兩個(gè)主要特征——非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性。此后的學(xué)者在從物品本身的特性對(duì)物品進(jìn)行分類時(shí)，都緊緊圍繞著以上兩個(gè)特征而進(jìn)行。

目前，在經(jīng)濟(jì)學(xué)中居于主流地位的是以薩繆爾森和馬斯格雷夫?yàn)榇淼男鹿诺浞妒焦参锲防碚?，由于其遵循新古典?jīng)濟(jì)學(xué)“資源最優(yōu)配置”的研究范式，因此學(xué)界習(xí)慣稱之為新古典范式公共物品理論，也因其在公共物品理論體系中占據(jù)主流地位而被稱為主流公共物品理論。該理論的最重要特征便是通過(guò)物品本身的兩個(gè)屬性來(lái)對(duì)公共物品進(jìn)行界定。一是消費(fèi)中的非競(jìng)爭(zhēng)性，指一個(gè)人對(duì)某種物品的使用不會(huì)減少其他人使用的特性；二是受益中的非排他性，指一種物品不能阻止或排除其他人使用的特性。隨著現(xiàn)實(shí)社會(huì)的發(fā)展和公共物品研究的深入，這種關(guān)于物品的分類方法顯然過(guò)于簡(jiǎn)單，因?yàn)樵诠参锲泛退饺宋锲愤@兩種極端情況之間還存在著大量的“混合物品”，并不能直接將其歸類為公共物品或者私人物品。針對(duì)此問題，布坎南提出了“俱樂部物品”的概念，他認(rèn)為：“俱樂部”是一種消費(fèi)、所有權(quán)—會(huì)員之間的制度安排，俱樂部可以適用于從純私人物品到純公共物品的所有情況，純私人物品與純公共物品只是俱樂部物品的兩個(gè)極端情況，絕大多數(shù)物品都介于這兩者之間。因此，多數(shù)所謂的公共物品只是具有某種程度上的“公共性”。

雖然布坎南并不否認(rèn)公共物品自身所具有的特性，并提出了“俱樂部物品”的概念，但他認(rèn)為那并非公共物品理論的關(guān)鍵所在。他認(rèn)為從決策過(guò)程出發(fā)，界定公共物品更為科學(xué)，即“人們觀察到有些物品和服務(wù)是通過(guò)市場(chǎng)制度實(shí)現(xiàn)需求與供給的，而另一些物品和服務(wù)則通過(guò)政治制度實(shí)現(xiàn)需求與供給，前者被稱為私人物品，后者則稱為公共物品”。由此可見，物品本身沒有“私人”和“公共”之分，所謂物品的“公共性”是在組織需求與供給的過(guò)程中決定的，只要決策過(guò)程是公共的—集體決策，那么公共物品理論適用于任何物品。由于布坎南在分析公共物品的需求與供給時(shí)，遵循從人們的“自愿交易”出發(fā)的原則，因此以他為代表的公共物品理論流派被稱為“自愿交易范式公共物品理論”。

通過(guò)梳理可見，理論界對(duì)于公共物品這一基本概念本身并沒有形成一致的觀點(diǎn)，理論的分歧突出表現(xiàn)在以上兩大理論流派關(guān)于公共物品理論的基本觀點(diǎn)。然而，分歧之中也呈現(xiàn)出某種程度上的融合。因此在展開有關(guān)公共物品的討論之前，必須在既定的語(yǔ)境下對(duì)公共物品的概念本身進(jìn)行界定，這也是本文應(yīng)遵循的邏輯起點(diǎn)。

綜上，筆者認(rèn)為應(yīng)融合以上兩種關(guān)于公共物品的界定方法，因?yàn)橛行┪锲繁旧淼奶匦詻Q定了必須由政府提供，有些則通過(guò)其供給主體來(lái)確定是否為公共物品。狹義上的公共物品是指純公共物品，即它提供給額外一個(gè)人的邊際成本嚴(yán)格等于零，并且不可能將人們排除在享受這種物品之外，如國(guó)防。因此，純公共物品的供給只能由政府來(lái)承擔(dān)。廣義上的公共物品是指由公共部門主導(dǎo)提供的物品，它在不同程度上具有“公共性”，即在使用過(guò)程中具有不同程度的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性。

本文所探討的公共物品是廣義上的，是指在一國(guó)范圍內(nèi)由政府作為主體直接或間接提供的滿足廣大公民需求的產(chǎn)品和服務(wù)。首先，之所以鎖定為一國(guó)范圍內(nèi)是因?yàn)樵诓煌膰?guó)家和地區(qū)同一種物品具有不同的含義，其次，政府始終是公共物品的重要供給主體，無(wú)論是從哪一個(gè)角度來(lái)對(duì)公共物品進(jìn)行界定，其中都繞不開政府在公共物品供給過(guò)程中的職能和責(zé)任，當(dāng)然這種供給可以是直接的，也可以是間接的。再次，公共物品的有效供給不僅是衡量經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的重要指標(biāo)，而且對(duì)于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展來(lái)說(shuō)至關(guān)重要。

實(shí)現(xiàn)公共物品的有效供給

從理論上來(lái)講，政府是公共物品最合適的供給主體，然而經(jīng)濟(jì)社會(huì)的現(xiàn)實(shí)發(fā)展決定了政府并非公共物品的唯一供給者，關(guān)于公共物品最優(yōu)提供者的評(píng)價(jià)指標(biāo)也在時(shí)刻發(fā)生著變化。公共物品本身的“公共性”也隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展發(fā)生改變，公共物品與私人物品之間的邊界變得更加模糊。因此，為了實(shí)現(xiàn)公共物品的有效供給，應(yīng)根據(jù)現(xiàn)實(shí)中不斷變化的需求結(jié)構(gòu)，來(lái)適時(shí)調(diào)整公共物品的供給模式或者結(jié)構(gòu)，遵循公共物品提供的經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀，即把公共物品的提供方式及提供者不是看作一成不變的，而應(yīng)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同、技術(shù)水平的不同選擇不同的提供者，改變傳統(tǒng)的生產(chǎn)主體決定物品類型的思路。現(xiàn)實(shí)中的混合經(jīng)濟(jì)體制也為形成多元化的公共物品供給模式提供了必要的制度環(huán)境和實(shí)施操作的可能性?？偨Y(jié)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，世界上主要國(guó)家較多采取的是以政府供給為主導(dǎo)，多種供給模式協(xié)調(diào)發(fā)展的多元化公共物品供給機(jī)制。

政府供給模式，即由政府直接生產(chǎn)或提供公共物品，涉及到的公共物品種類主要是國(guó)防、制度、法律等純公共物品。這類公共物品往往具有較強(qiáng)的公共性，只有政府能夠憑借其政治權(quán)力，通過(guò)強(qiáng)制性稅收來(lái)解決非排他性和消費(fèi)上的非競(jìng)爭(zhēng)性，并實(shí)現(xiàn)有效供給。政府供給雖然在效率和適應(yīng)性方面表現(xiàn)較差，但在有效性、公平性和廣泛性方面卻有突出優(yōu)勢(shì)。

市場(chǎng)供給模式，即在政府的主導(dǎo)下，通過(guò)簽訂合同、特許經(jīng)營(yíng)、政府補(bǔ)貼等方式將公共物品交給私人企業(yè)生產(chǎn)，政府一般擁有所有權(quán)或部分所有權(quán)并負(fù)責(zé)監(jiān)督其質(zhì)量。市場(chǎng)供給公共物品的動(dòng)力來(lái)自于以自愿交易的方式實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化，只要公共物品的邊際收益大于其邊際成本，市場(chǎng)供給公共物品便有利可圖。市場(chǎng)供給的優(yōu)勢(shì)在于能夠調(diào)動(dòng)起各市場(chǎng)主體的積極性，激發(fā)市場(chǎng)活力，彌補(bǔ)政府在此類公共物品供給上的低效率。

志愿事業(yè)供給模式，即由獨(dú)立于政府之外的第三方非營(yíng)利組織來(lái)進(jìn)行公共物品的生產(chǎn)或者供給，以非營(yíng)利為目的，以非政府為形式。當(dāng)政府無(wú)力滿足所有公民的公共物品需求、市場(chǎng)機(jī)制又無(wú)法解決許多復(fù)雜的社會(huì)問題時(shí)，第三方組織就具有了其存在的可能性和必要性。非營(yíng)利組織的興起，接管了一些政府不再承擔(dān)的社會(huì)事務(wù)，整合了大量民間社會(huì)資源，它常具有濃厚的人道主義色彩，如在婦女兒童權(quán)益保護(hù)、消除貧困、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面已做出了重要貢獻(xiàn)。

當(dāng)然，在實(shí)際運(yùn)作中，每一種供給模式都有自身的優(yōu)勢(shì)和不足，會(huì)出現(xiàn)不同程度的政府失靈、市場(chǎng)失靈或者志愿失靈，所有的失靈都是一種低效率行為。因此，就如同不能單純依靠政府來(lái)提供公共物品一樣，也不能單純依靠其他任何一種模式，既然各有利弊，就應(yīng)該取長(zhǎng)補(bǔ)短，充分發(fā)揮其中的優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)每一種模式的缺陷，從而形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的公共物品供給機(jī)制。

更為重要的是，在每一種供給模式背后都有一只有形的手在發(fā)揮作用，那就是政府。政府在各種供給模式中都發(fā)揮著重要作用，或直接或間接。在市場(chǎng)供給機(jī)制中，政府應(yīng)發(fā)揮宏觀調(diào)控的作用；在志愿事業(yè)機(jī)制中，政府為非政府組織進(jìn)入準(zhǔn)公共物品生產(chǎn)領(lǐng)域提供必要的制度條件和政策支持。沒有政府對(duì)整個(gè)公共物品供給過(guò)程的主導(dǎo)，就難以從根本上保證公共物品的公共性和公共利益的最終實(shí)現(xiàn)，而且其主導(dǎo)地位不但不能因多元供給主體的參與而被削弱，反而應(yīng)得到進(jìn)一步的強(qiáng)化。因此從某種意義上講，提高公共物品的供給效率就是提高政府組織、生產(chǎn)、提供、分配公共物品的效率。正確認(rèn)識(shí)政府在公共物品供給中的角色，合理界定其職能范圍，是提高公共物品供給效率的基本前提。

我國(guó)政府的職能定位與轉(zhuǎn)變

政府部門合理的頂層設(shè)計(jì)是協(xié)同各主體“復(fù)合型”參與提升公共物品供給效率的關(guān)鍵。對(duì)于正處于轉(zhuǎn)型關(guān)鍵時(shí)期的我國(guó)政府而言，最合理的頂層設(shè)計(jì)便是完成政府職能的轉(zhuǎn)變，構(gòu)建服務(wù)型政府。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的我國(guó)政府是一個(gè)全能型政府，對(duì)于一切社會(huì)事務(wù)實(shí)行大包大攬。但是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府的公共物品供給能力與日益加速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和不斷擴(kuò)張的公共物品大眾需求已經(jīng)明顯脫節(jié)，公共物品的供需矛盾越發(fā)尖銳，傳統(tǒng)的執(zhí)政思維已經(jīng)不能駕馭日益龐雜的社會(huì)事務(wù)，而且不合理的政府活動(dòng)邊界，反而會(huì)增加政治體制、經(jīng)濟(jì)體制運(yùn)行的成本。因此，要解決我國(guó)當(dāng)前存在的公共物品供給低效率的問題，首先要對(duì)政府在其中應(yīng)擔(dān)當(dāng)?shù)慕巧M(jìn)行重新定位，推動(dòng)公共物品供給體制的全面改革。

探索科學(xué)的政府定位，實(shí)施高效職能，一直是我國(guó)政府的自覺行為。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，我國(guó)轉(zhuǎn)變政府職能總的要求是：簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)協(xié)同推進(jìn)，即“放、管、服”三管齊下，加快建設(shè)與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)發(fā)展相適應(yīng)的法治政府、創(chuàng)新政府、廉潔政府和服務(wù)型政府，逐步實(shí)現(xiàn)政府治理能力現(xiàn)代化。其中，建設(shè)服務(wù)型政府是政府職能轉(zhuǎn)變的最終歸宿。

“放、管、服”這三者具有嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膬?nèi)在邏輯。簡(jiǎn)政放權(quán)是起點(diǎn)，放管結(jié)合是手段，優(yōu)化服務(wù)是目標(biāo)。簡(jiǎn)政放權(quán)就是政府有所不為，即把該放的權(quán)放掉、把不該管的事交出，集中力量把該管的事管好、該服務(wù)的服務(wù)到位，甩掉政府肩上重包袱的同時(shí)，推進(jìn)政府的治理創(chuàng)新。有所不為是為了更好地有所為，放權(quán)并非意味著不管不問，而是既管，也服務(wù)，進(jìn)一步增強(qiáng)了政府權(quán)力的韌性。因此，放管結(jié)合就是要明確政府與市場(chǎng)、企業(yè)、社會(huì)的權(quán)責(zé)邊界，確定政府應(yīng)該管什么，能夠做什么。要?jiǎng)?chuàng)新監(jiān)管機(jī)制和監(jiān)管方式，提高監(jiān)管效能。優(yōu)化服務(wù)是實(shí)行行政體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能的最終目標(biāo)，它是政府執(zhí)政本質(zhì)的體現(xiàn)。政府職能轉(zhuǎn)變的一個(gè)重要依據(jù)便是社會(huì)發(fā)展實(shí)際及人民的利益訴求。當(dāng)前，我國(guó)人民群眾迫切的利益訴求便是政府能夠提供高效、優(yōu)質(zhì)、廣泛的公共物品。因此，優(yōu)化服務(wù)的一個(gè)途徑就是增加公共物品的供給數(shù)量、提高公共物品的供給質(zhì)量。政府作為公共物品的重要供給主體與社會(huì)主義國(guó)家的本質(zhì)特性要求政府能夠有效率地提供滿足人們?nèi)罕娦枨蟮墓参锲?，這兩種實(shí)現(xiàn)了邏輯上的內(nèi)在一致。

構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義公共物品供給機(jī)制

第一，科學(xué)定位政府職能，服務(wù)為本，更好滿足人民群眾和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求。我黨領(lǐng)導(dǎo)下的各級(jí)政府，必須堅(jiān)持執(zhí)政為民，這是中國(guó)政治發(fā)展的明顯特征；而執(zhí)政為民的一個(gè)重要途徑就是要為廣大人民群眾提供優(yōu)質(zhì)高效的公共物品。與此同時(shí)，政府不僅應(yīng)供給最基本的純公共物品以滿足大眾需求，而且應(yīng)通過(guò)公共政策、公共管理、公共服務(wù)等機(jī)制為公共物品的供給提供一種制度環(huán)境。因此，一方面，隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)及財(cái)政收入增加，應(yīng)合理分配財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，適當(dāng)加大財(cái)政在公共物品供給中的支出比重。另一方面，將公共物品的增加看作是衡量改革實(shí)效的一個(gè)重要標(biāo)志，努力通過(guò)提供充裕、優(yōu)質(zhì)、高效的公共物品，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造和諧的環(huán)境和良好的氛圍，使人民群眾得到更多實(shí)惠。這也是提升政府職能效率的一個(gè)重要前提和基本準(zhǔn)則。

第二，明確政府權(quán)責(zé)邊界，創(chuàng)新供給機(jī)制，提高政府在公共物品供給中的效能。政府在公共物品的供給中發(fā)揮主導(dǎo)作用，是我國(guó)社會(huì)主義優(yōu)越性的一個(gè)重要體現(xiàn)，這本身就具有深厚的中國(guó)特色，而且，有效率的政府管理本身就是一種重要的公共物品。但主導(dǎo)并不意味著管理一切，而應(yīng)明確權(quán)責(zé)邊界，做到有所為有所不為，并將著力點(diǎn)置于搞好規(guī)劃、制定標(biāo)準(zhǔn)、促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)、加強(qiáng)監(jiān)管。

首先，要明確政府的權(quán)責(zé)邊界，以開放包容的態(tài)度，吸引更多社會(huì)主體參與公共物品供給，創(chuàng)新提供方式，激發(fā)市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力。一方面要打破政府壟斷，這是公共物品供給制度創(chuàng)新的核心問題。傳統(tǒng)的“政府—市場(chǎng)”二分法已經(jīng)不能適應(yīng)發(fā)展的需要，要完全摒棄，這已達(dá)成共識(shí)并取得突破性進(jìn)展；重點(diǎn)和難點(diǎn)在于劃定政府與市場(chǎng)、企業(yè)、社會(huì)的權(quán)責(zé)邊界，無(wú)論劃定的界限在哪里，但劃定的標(biāo)準(zhǔn)和原則必須是調(diào)動(dòng)起一切社會(huì)力量的積極性，充分激發(fā)公共物品供給的動(dòng)力和活力。那么，如何調(diào)動(dòng)各種社會(huì)力量來(lái)充分參與，這就需要配套靈活的供給機(jī)制：“凡是企業(yè)和社會(huì)組織有積極性、適合承擔(dān)的，都要通過(guò)委托、承包、采購(gòu)等方式由他們來(lái)承擔(dān)；確需政府參與的，要實(shí)行政府和社會(huì)資本合作模式。”而衡量公共物品供給機(jī)制科學(xué)性和靈活性的重要標(biāo)準(zhǔn)便是追求成本最小化，實(shí)現(xiàn)社會(huì)收益最大化。例如，我國(guó)政府在民辦教育、醫(yī)療和養(yǎng)老等傳統(tǒng)公共物品的供給過(guò)程中不斷嘗試和摸索適應(yīng)新形勢(shì)的供給模式。

其次，在保證公共物品供給充裕性的基礎(chǔ)上注重公平性和可及性。共享是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所堅(jiān)持的基本理念，是中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求，這一理念要求必須堅(jiān)持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，體現(xiàn)在公共物品的供給上，即要求保證公共物品提供的普惠性和均等化。受歷史環(huán)境因素、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r等現(xiàn)實(shí)因素的影響，不同地區(qū)、不同群體之間的公共物品供給水平不可能處于完全均等的狀態(tài)。因此，保證公共物品供給的公平性首先要保證基本公共物品供給的底線公平。

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