李亞云

摘要：行政管理體制改革是改革開放的重要內(nèi)容，從1982年開始經(jīng)歷了五次大的改革。整體上看，中國行政管理體制改革，走的是一條上升的道路。行政倫理是協(xié)調(diào)個人、組織和社會三者之間關系的行政行為準則和規(guī)范系統(tǒng)，對于行政管理的公正、廉潔和高效起著至關重要的作用、文章從研究庫珀的行政倫理理論入手，對行政倫理視角下我國現(xiàn)行行政管理體制中存在的問題進行了分析，提出建立個人道德品質、組織制度、和社會期待等相結合的支持性行政環(huán)境來指導和規(guī)范我國行政管理體制改革的對策性建議。

關鍵詞：庫珀；行政倫理；行政體制改革

一、簡述庫珀行政倫理理論

庫珀是美國著名的行政倫理學家，他側重于從行政管理實踐的角度來探討行政倫理問題，關注的是行政人員在行政實踐中所面臨的倫理困境時的應對和解決辦法。庫珀強調(diào)行政責任是行政倫理的核心問題，認為行政責任沖突是造成行政倫理困境的根源。因此，為了使行政倫理得到實現(xiàn)，庫珀認為應該整合內(nèi)外控制機制，形成一個支持負責任行政行為的環(huán)境。公共行政倫理具有引導、規(guī)范、向心三種社會功能：

（1）引導功能：與一般的社會道德不同，行政倫理是社會中起主導作用的道德體系，內(nèi)容具有公共性和示范性。行政活動涉及整個社會的利益分配，行政體系具有什么樣的倫理規(guī)范和倫理水平與社會成員自身利益密切相關。在行政制度的具體運作過程中，某些倫理觀念如公平、正義、人道主義等，都可能在制度的運行中具體體現(xiàn)出來，從而對民眾起到倡導和示范的作用。因此，掌握著公共權力的行政系統(tǒng)的行為和作風會受到社會的普遍關注，而且會滲透到社會生活的各個方而，形成巨大的影響。

（2）規(guī)范功能：在公共行政過程中，行政倫理對于符合社會道德要求的情感、信念、思想和行為予以激勵和強化；對于不符合社會道德要求的情感、欲念則予以矯正和弱化，按照行政制度所遵循的倫理精神來調(diào)節(jié)社會關系和利益關系，使之達到一定程度的默契與和諧。

（3）向心功能：公共行政倫理關系到民心向背，直接影響著社會的治亂興衰。政府組織通過設計和安排行政制度，使制度中所內(nèi)涵的倫理精神，對社會大眾產(chǎn)生感召力，從而使制度產(chǎn)生一種向心力和凝聚力。

二、行政倫理建設對我國行政管理體制改革的重要性

（一）行政倫理建設為行政管理體制改革提供價值導向

行政管理體制改革不僅是對政府機構的改革和重組，更重要的是要在改革中樹立一種正確的行政價值觀，使政府的行政行為能真正做到維護和保障公共利益。行政管理體制是由人與人之間的關系構成，這種關系一方面有賴于制度的定位和法律的調(diào)整，另一方面則需要通過倫理道德加以規(guī)范，而公正、仁愛、忠誠等倫理原則正可以為我國行政管理體制改革提供正確的價值導向。

（二）行政倫理建設可以規(guī)范行政人員的價值取向

當行政人員陷入行政倫理困境、發(fā)生責任沖突時，他們需要采取行動來消除沖突。如果他們采取的行動不能受到正確價值取向的引導和規(guī)范，就很容易使行政行為偏離公共利益而為自己牟利。而行政倫理建設可以提高行政人員的倫理水平和道德良知，使其在面臨行政倫理困境時能采取正確的應對方法和解決過程，把公共利益放在各項利益和角色義務的首位，確保行政人員做出負責任的行政決策。

三、現(xiàn)階段行政管理體制改革面臨的問題及原因分析

我國政府管理面臨的主要問題大體可以包括以下三個方面：一是政府自身改革和職能轉變滯后。盡管我國政府已經(jīng)過多次改革，但自身整體改革仍然滯后，行政審批事項依然過多，社會管理、公共服務職能相對薄弱；政府各部門之間職責不清、協(xié)調(diào)不力、管理方式落后、辦事效率低。二是尚有一些關系群眾切身利益的問題還沒有得到根本解決。其中醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)這四大問題近年來表現(xiàn)最凸顯。三是某些政府工作人員依法行政觀念不強，執(zhí)法違法現(xiàn)象時有發(fā)生。形式主義、官僚主義、弄虛作假、奢侈浪費的問題比較突出；腐敗現(xiàn)象也時有發(fā)生。正因為這些問題存在，我們更希望從公共行政倫理的角度更深入地給予分析與解釋。下面著重對產(chǎn)生這些問題的原因進行簡單的闡述分析：

（一）傳統(tǒng)的“政府本位”思想主導了我國政府的行政價值

從政府的產(chǎn)生原因來看，政府是因社會及其社會中的人們的生存和發(fā)展的需要而產(chǎn)生的。因此在價值評價關系中，政府應處于被評價的地位，而社會則是價值評價主體。由于我國長期處于計劃經(jīng)濟體制下，再加上目前社會正處于轉型時期，政府往往被建設成管理社會一切事務的“全能政府”，社會常常喪失了作為價值評價主體的地位，政府凌駕于社會之上，形成了“政府本位”思想。在這種思想指導下，我國政府要求全社會都服從于其統(tǒng)一管理和指揮，行政活動是圍繞著政府的利益來展開的，社會公民的個人利益只能通過政府提供的渠道才能得到實現(xiàn)。

（二）缺乏倫理道德教育機制，行政人員應對“倫理困境”的能力不高

為了提高政府機構的行政效率，政府把效率作為行政人員工作績效的重要評價標準。因此，行政人員更多的是關注如何更低成本、更少時間來完成工作任務，“把事情作對”，而對“是否作對事情”以及行政行為的后果如何卻很少思考。在這種工作環(huán)境下，政府和行政人員往往都忽視了行政倫理道德，看不到系統(tǒng)學習行政倫理知識的重要性。由于平時不重視倫理理論的學習和道德規(guī)范的約束，行政人員在遇到行政倫理困境時常常束手無策，往往只是根據(jù)自己的經(jīng)驗和觀點草率地做出選擇和采取行動，由此使公共利益難以得到保障和維護。

（三）行政倫理制度設計存在缺陷，行政監(jiān)督機制不健全

受傳統(tǒng)儒家思想的影響，我國自古以來對行政人員的人性研究都是以“道德人”假設為前提，所以很注重通過“自律”來提高行政人員的個體倫理水平。新中國成立后，國家強調(diào)社會主義國家的行政人員應該追求集體利益，犧牲個人利益，在“性善論”觀念的指導下希望通過對于行政人員不斷進行道德教育和樹立倫理道德榜樣來達到培養(yǎng)行政人員大公無私的奉獻精神。這種寄希望于單純通過倫理道德的教育，來轉化為行政人員內(nèi)在自覺性進而指導其行政行為倫理化的觀念，使我國忽視了行政倫理制度監(jiān)督約束機制的建設。在沒有強制性制度監(jiān)督約束下，一些自律性不強的行政人員往往無法保持行政行為中的公共利益取向，貪污受賄等腐敗行為無法得到很好的控制。

四、行政倫理思想對于加快我國行政體制改革的對策

庫珀提出要把傳統(tǒng)的解決倫理困境的內(nèi)、外部控制機制相整合，來構造一種有利環(huán)境來支持負責任的行政行為。這種環(huán)境支持系統(tǒng)把體現(xiàn)為個人道德品質的內(nèi)部控制與組織制度、組織文化和社會期待等外部控制相整合，使這幾種要素都能被調(diào)整到可以最大限度的以一種平衡的方式強化彼此作用的發(fā)揮，產(chǎn)生對負責任的行政行為的影響和制約功能。倫理道德規(guī)范的行政行為是不可能在孤立的情況下形成并得以有效維持的。由此，在我國行政管理體制改革的過程中，也應努力構建起這樣一種負責任的行政行為的環(huán)境支持系統(tǒng)，以便使我國行政管理體制更加倫理化、服務化、責任化。

（一）從行政倫理的角度加強個人道德品質的培養(yǎng)

政府是行政人員的集合體，一切行政管理體制的設計都必須通過一定的行政主體才能得以實施，否則行政管理體制便無法顯示其功用。庫珀認為只有被內(nèi)化了的個人道德品質才能對行政人員正確行使自由裁量權提供持續(xù)性指導，保證負責任的行政行為。因此，我國在行政管理體制改革中，必須重視行政人員倫理意識的塑造。增強行政人員對行政倫理的認識，使其明白權力的本位是人民，堅持“執(zhí)政為民”是行政管理的本質特征，樹立正確的權力觀和價值觀。行政倫理教育要規(guī)范化、制度化。要專門設置或選定行政倫理教育機構，負責開展行政倫理教育。對行政倫理培訓和考評應當日?；?、制度化，以督促公務員形成良好的道德風尚。重點鍛煉行政人員處理倫理困境的能力，養(yǎng)成行政倫理習慣。通過不斷的倫理案例指導和行政人員反復的社會實踐操作，使其能在倫理困境中正確處理個人利益與公共利益之間的關系。

（）完善各項組織制度，確保機構運行

在庫珀看來，組織制度是行政人員個人在其中發(fā)揮作用的重要工作環(huán)境之一，它不僅能規(guī)范和約束行政人員的行為，同時其權威性也會被用來壓制道德行為。因此，要改革我國的行政管理體制，就必須強調(diào)其制度的倫理性。我國政府應改變原有的計劃經(jīng)濟體制下的“全能政府”模式，轉變?yōu)檫m應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的“有限政府”模式，健全政府職責體系，規(guī)定好政府權威的界限和職責的范圍。強化社會管理和公共服務，重視行政工作中的倫理道德傾向，加強對社會公共利益的追求和倫理道德的建設。進一步完善機構間和機構內(nèi)部的分權制衡的權力監(jiān)督體制，建立健全決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權，既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權力結構和運行機制，確保行政倫理規(guī)范能在權力結構和運行體制中得到遵守和落實。建設“責任行政”的行政范式。要建立行政問責制，對行政行為追究責任。完善行政倫理制度。首先要加強行政倫理立法。我國現(xiàn)在正處于社會轉型時期，在行政倫理的價值標準比較混亂的情況下，可以通過制定出一部體現(xiàn)中國特色的行政倫理法，來賦予行政倫理道德以法律的意義，

（三）關注社會期待，收集大眾的意見

決策是政府的主要職能，具有倫理價值取向的決策必然影響并引導行政行為的價值取向，而行政決策的民主程度則是政府在行政活動中能否遵循倫理價值取向的關鍵。因此，庫珀指出公民參與不僅有助于政府澄清和明確法律和政策的意圖，而且公民還可以通過與行政人員的互動而對行政人員施加影響，使行政主體在行政過程中注重公眾意識。因此，我國行政管理體制改革中必須要高度重視“保障人民的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權”，“完善各類公開辦事制度，提高政府工作透明度和公信力”。我們應建立行政決策公眾參與機制。重視專家智力支持系統(tǒng)的建設，同時在制定與群眾利益密切相關法律法規(guī)和公共政策原則上要公開聽取意見，保證在公共利益的分配過程中體現(xiàn)公眾意志。要實現(xiàn)行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動，充分發(fā)揮群眾組織對行政決策過程的影響度，發(fā)揮大眾傳媒作為政策辯論舞臺，形成社會輿論，全面影響行政決策制定的功能作用。