柴光遠(yuǎn)++潘國強(qiáng)

【摘要】加強(qiáng)行政消耗性費(fèi)用管控，既是深化預(yù)算改革的必要措施，也是提高經(jīng)費(fèi)效益的有效途徑。文章依據(jù)現(xiàn)階段行政消耗性費(fèi)用管控存在公私不分、隱蔽滲透、采購不規(guī)范等問題，提出了加強(qiáng)預(yù)算管理、“雙限額”管理、貨幣化支付的解決措施。

【關(guān)鍵詞】行政消耗 管控 措施

行政消耗性開支是用于維持軍隊(duì)各機(jī)關(guān)事業(yè)部門正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需的一項(xiàng)純消耗性費(fèi)用， 2010年，總部頒布《軍隊(duì)行政消耗性費(fèi)用管理規(guī)定》，2014年初，四總部聯(lián)合印發(fā)《厲行節(jié)約嚴(yán)格經(jīng)費(fèi)管理的規(guī)定》，對嚴(yán)格經(jīng)費(fèi)管理、按戰(zhàn)斗力標(biāo)準(zhǔn)花錢做了具體規(guī)定，成效顯著，但目前行政消耗性經(jīng)費(fèi)的管理方面依然存在一些問題。

一、行政消耗性開支現(xiàn)存問題

（一）行政消耗性開支公私不分

軍隊(duì)行政消耗性開支的內(nèi)容包括會(huì)議集訓(xùn)、公務(wù)接待、差旅、郵政電訊、辦公設(shè)備購置與維修、辦公雜支及其他費(fèi)用和出國出境費(fèi)用，這些消耗支出對使用對象的界定往往比較模糊，既可用于正常的公務(wù)活動(dòng)，也可用于私人消費(fèi)。在各單位嚴(yán)格控制行政消耗性開支，上級財(cái)務(wù)、審計(jì)部門加大對不合法、不合理開支監(jiān)督的情況下，依然存在部分人員“順路搭車”，尤其是對辦公用品、數(shù)碼電子設(shè)備等產(chǎn)品存在“公私兼用”、“公買私用”等現(xiàn)象。

（二）行政消耗性開支存在“隱蔽滲透”

目前，各單位對行政消耗性開支審核越來越嚴(yán)格，以往通過行政消耗性開支可以順利報(bào)銷的發(fā)票，在當(dāng)前的制度規(guī)定下無法“處理”，與此同時(shí)，部分單位出現(xiàn)了變通行政消耗性開出的現(xiàn)象，對一些不合理、不合法的開支， 如超標(biāo)準(zhǔn)的接待費(fèi)與游山玩水等開支， 采取變通手法， 例如換發(fā)票、開假發(fā)票等手段， 在行政消耗性經(jīng)費(fèi)有關(guān)科目中進(jìn)行處理；也有單位對超過本單位限額的行政消耗性開支部分，拿到下屬單位報(bào)銷處理，以此來逃避監(jiān)督檢查；甚至有單位利用物資采購、基本設(shè)施建設(shè)等任務(wù)經(jīng)費(fèi)開支大的特點(diǎn)，將行政消耗性開支隱匿其中報(bào)銷的現(xiàn)象。

（三）行政消耗性物資采購不規(guī)范

當(dāng)前部隊(duì)集中采購制度尚不夠完善， 各種管理機(jī)制不夠健全， 特別是軍以下單位沒有集中采購人員編制， 再加上少數(shù)單位領(lǐng)導(dǎo)對集中采購工作的輕視甚至是阻撓， 致使集中采購工作不能有效展開。這種采購方式由于缺乏必要制約和有效監(jiān)督， 因此就使私買公報(bào)、虛假開支、商品以次充好等“暗箱操作” 問題難以避免。

二、行政消耗性開支存在問題的原因

（一）預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)格

預(yù)算是當(dāng)年經(jīng)費(fèi)開支的計(jì)劃，是加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)管控、控制經(jīng)費(fèi)支出的有效方式，是軍隊(duì)行政消耗性費(fèi)用管理的必要手段。然而在現(xiàn)階段，各單位對預(yù)算均不十分重視，依然存在“有錢就能用”、“有錢隨便用”的思想，對預(yù)算的理解僅僅停留在預(yù)算即年收支計(jì)劃上，部分人員甚至認(rèn)為預(yù)算只是“一張紙”，可有可無，沒有認(rèn)識到預(yù)算的本質(zhì)是制度、是規(guī)定。這就導(dǎo)致了各單位、各部門在開支行政消耗性費(fèi)用時(shí)存在較大的隨意性，最終導(dǎo)致行政消耗性開支數(shù)額居高不下。

（二）權(quán)力約束不力，監(jiān)督控制乏力

行政消耗性支出中的職務(wù)消費(fèi)某種程度上是一種權(quán)力消費(fèi)，對支配財(cái)力的公共權(quán)力缺乏足夠的約束是導(dǎo)致軍隊(duì)行政消耗性支出問題的根本原因。現(xiàn)行職務(wù)消費(fèi)的主體是消耗標(biāo)準(zhǔn)的制定者，同時(shí)也是受益者，從源頭上造成了行政消耗性開支標(biāo)準(zhǔn)高、數(shù)額大。在監(jiān)督方面，行政消耗性開支的消費(fèi)主體往往是領(lǐng)帶干部，極易造成“上級不好管，同級不愿管，下級不敢管”的“三不管”局面，導(dǎo)致在監(jiān)督檢查中走過場的多、動(dòng)真格的少，監(jiān)督機(jī)制流于形式。

（三）經(jīng)費(fèi)管理方式落后

現(xiàn)行軍隊(duì)行政消耗性費(fèi)用管理理念依然受傳統(tǒng)經(jīng)費(fèi)管理方式的束縛，行政管理方法依然占據(jù)實(shí)質(zhì)上的主導(dǎo)地位，有些部門不是依據(jù)任務(wù)需或預(yù)算安排工作，而是根據(jù)部門領(lǐng)導(dǎo)答復(fù)來處理問題，只要領(lǐng)導(dǎo)有交代，就一一照辦；只要領(lǐng)導(dǎo)有批示，就“綠燈放行”，本應(yīng)在經(jīng)費(fèi)管理上發(fā)揮突出作用的財(cái)經(jīng)紀(jì)律和財(cái)經(jīng)法規(guī)則處于從屬地位，經(jīng)費(fèi)管理模式僵化，方法單一，未能實(shí)現(xiàn)多種管理方法的綜合運(yùn)用。

三、加強(qiáng)行政消耗性費(fèi)用管控的方法

（一）優(yōu)化預(yù)算編制，嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行

預(yù)算是行政消耗性支出調(diào)控的“龍頭”，是經(jīng)費(fèi)投向投量的“總閥門”，合理有效的行政消耗開支預(yù)算，可以從源頭處壓減行政消耗性開支，也是事前控制的重要手段。各單位首先應(yīng)細(xì)化預(yù)算項(xiàng)目、科目及內(nèi)容，各單位要改變以往粗放式、概算式、盲目式的編制方法，對預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行細(xì)化編制，對于支出較大的項(xiàng)目如接待費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、差旅費(fèi)等要依據(jù)單位年度計(jì)劃，明確到具體單位和具體人員。其次要嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行，樹立預(yù)算即是法規(guī)的權(quán)威性，經(jīng)費(fèi)開支做到“先預(yù)后支”，在執(zhí)行預(yù)算的過程中，一是在預(yù)先借款上，堅(jiān)決做到凡是無行政消耗性開支預(yù)算項(xiàng)目的一律不予辦理，超行政消耗性開支預(yù)算項(xiàng)目的一律不予辦理，變通行政消耗性開支預(yù)算項(xiàng)目的一律不予辦理；二是把控好結(jié)算報(bào)銷關(guān)，嚴(yán)格落實(shí)行政消耗性開支發(fā)票內(nèi)容不全、內(nèi)容籠統(tǒng)的不予報(bào)銷，不符合行政消耗性開支范圍、標(biāo)準(zhǔn)、限額的發(fā)票不予報(bào)銷，突破行政消耗性開支預(yù)算季度（年度）指標(biāo)的發(fā)票不予報(bào)銷，無首長審批、經(jīng)手人簽字的行政消耗性開支發(fā)票不予報(bào)銷。確保預(yù)算的剛性管理要求落到實(shí)處，切實(shí)增強(qiáng)預(yù)算管理的作用和實(shí)效。

（二）對行政消耗性開支實(shí)行“雙限額”管理

加強(qiáng)行政消耗性費(fèi)用管控，可以實(shí)行經(jīng)費(fèi)開支“單筆限額”+“年度總限額”的“雙限額”管理。各級財(cái)務(wù)部門在對本單位各部門上年度各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)開支性質(zhì)、范圍全面統(tǒng)計(jì)梳理的基礎(chǔ)上，制定事業(yè)部門各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出單筆限額和全年總限額，對限額內(nèi)的支出可以由事業(yè)部門自行采購開支，超出部分則由事業(yè)部門將開支計(jì)劃報(bào)財(cái)務(wù)部門統(tǒng)一采購支付，并定期將各事業(yè)部門行政消耗性開支在黨委會(huì)上向黨委首長匯報(bào)。在“雙限額”管理的執(zhí)行過程中，財(cái)務(wù)部門應(yīng)加強(qiáng)對事業(yè)部門的監(jiān)督審查，防止事業(yè)部門將物資采購等開支“化整為零”規(guī)避統(tǒng)一支付。

（三）行政消耗性支出貨幣化

行政消耗性支出貨幣化，即在行政消耗支出活動(dòng)的過程中，盡可能以貨幣形式表現(xiàn)出來，按照公務(wù)、職務(wù)需要，嚴(yán)格制定消費(fèi)范圍、消費(fèi)限額，實(shí)行隨時(shí)消費(fèi)、按人按次、按期結(jié)算。在實(shí)行貨幣化改革的過程中，應(yīng)注意到，一是要按人定額，對于屬于個(gè)人公務(wù)消費(fèi)部分，可核定標(biāo)準(zhǔn)的可以包干使用， 節(jié)約獎(jiǎng)勵(lì)， 超額自付，并將那些可直接量化、易操作的行政消耗性支出（ 如公務(wù)用車、通訊費(fèi)） 以貨幣的形式直接發(fā)給軍隊(duì)干部個(gè)人；二是科學(xué)核定貨幣化的具體標(biāo)準(zhǔn)，合理的貨幣化標(biāo)準(zhǔn)，有利于降低公務(wù)成本，減少浪費(fèi)，在實(shí)際工作中，要充分考慮各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和消費(fèi)支出水平，因地制宜地制定相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，既能體現(xiàn)地區(qū)差異，又不至于差距過大；三是妥善處理貨幣化與標(biāo)準(zhǔn)間的關(guān)系，行政消耗性支出中有一部分經(jīng)可以實(shí)施貨幣化保障，但不是全部的經(jīng)費(fèi)都可以實(shí)施貨幣化保障，對個(gè)人支出部分，可以貨幣化衡量，并定額到個(gè)人的，要大膽地實(shí)行貨幣化保障；而對于公共行政消耗性支出，則應(yīng)嚴(yán)格制定開支范圍、開支限額，實(shí)行隨時(shí)開支、按人按次、按期結(jié)算，并定期公示。

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