嘎索榮珠

摘 要 公共服務供給即是維持公共服務運行的基礎(chǔ)命脈，也是助其補充資源推動發(fā)展的核心環(huán)節(jié)。近年來，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展公共服務需求多元化，公共服務供給越發(fā)提倡多中心政府+市場+社會力量的模式供給，構(gòu)建供給公共服務多元化發(fā)展。文章簡要概括非政府組織供給公共服務優(yōu)勢、梳理公共服務供給中的政府與市場雙失境況，側(cè)重闡述非政府組織供給公共服務失靈現(xiàn)象，探析政府引導下非政府組織供給公共服務最優(yōu)路徑。

關(guān)鍵詞 公共服務供給 非政府組織 政府引導 優(yōu)勢 路徑

中圖分類號：F323.89 文獻標識碼：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdkx.2017.03.072

Abstract The supply of public services is to maintain the basis of operation of public services， but also the core link to add resources to promote the development. In recent years， with the development of social economy， the demand for public services is diversified， and the supply of public services is more and more advocated by multi center government + market + social forces. This article briefly summarized non government and market out of government public service supply organization public service supply advantages， in the double loss situation， focuses on the non-governmental organizations in the supply of public service failures， of the government under the guidance of non public service supply optimal path of government organization.

Keywords public service supply； non governmental organization； government guidance； advantage； path

多中心治理對稱單中心治理，是奧斯特羅姆夫婦共同創(chuàng)立的理論，是以多中心概念基礎(chǔ)上延伸而來的一種治理理論，主要闡述政府+市場+社會力量三維治理多中心決策點相互協(xié)同的治理模式。它的形成對改變公共服務供給中“單中心”政府供給模式，緩解政府行政成本具有很大的作用。尤其，對我國市場經(jīng)濟快速發(fā)展下，解決當前我國公共服務多元化需求與供給不足矛盾，推動多中心格局一員的非政府組織參與公共服務供給，構(gòu)建我國公共服務供給多元化發(fā)展，實現(xiàn)社會治理現(xiàn)代化發(fā)展具有深遠的意義。

1 非政府組織供給公共服務優(yōu)勢

1.1 傳承公共服務精神，助推公共服務供給健康有序

公共服務的供給本身以“公共性”為核心，倡導供給公共服務主體的公共利益目標。非政府組織供給公共服務中，由于自身具備的非營利性、公益性、志愿性等特征，非政府組織參與社會服務活動中，相較于私營部門具有較強的公益使命感和公共服務精神。這使得非政府組織參與公共服務供給有效的契合了“公共性”特征，參與供給優(yōu)勢：其一，激發(fā)公共服務精神，重塑公共服務中多元供給主體公共利益至上的自身規(guī)制，助推公共服務供給健康有序發(fā)展；其二，營造公共服務優(yōu)越的環(huán)境和氛圍，激發(fā)公共服務供給中的志愿參與，提高公共服務發(fā)展中的非政府組織認可度，打造現(xiàn)代化公共服務供給發(fā)展。

1.2 非政府組織中專業(yè)廣泛性，有效對接公共服務領(lǐng)域多元需求

學術(shù)界對非政府組織的界定具有多樣性，但多數(shù)以一般基本特征進行闡述。美國約翰.霍布金斯大學非營利組織比較研究認為，只要符合組織性、民間性、非利潤分配性、自治性、志愿性等五個特征即是非政府組織。[1]非政府組織是一個較大的概念體，即可以從一般特征進行籠統(tǒng)概括，也可從不同行業(yè)領(lǐng)域科學、教育、文化、衛(wèi)生、經(jīng)濟等，具體特征對其分析界定，呈現(xiàn)出了非政府組織的廣泛性。因此，非政府組織供給公共服務，不僅能夠更好地發(fā)揮整合資源、協(xié)調(diào)資源配置，而且有效地對接當代公共服務多元需求專業(yè)對口具有極大的作用。典型從我國非政府組織發(fā)展來說，截至目前，全國社會組織有66.2萬個，其中全國共有社會團體32.9萬個，各類基金會4784個，民辦非企業(yè)單位32.9萬個。[2]其我國非政府組織涉及領(lǐng)域廣、門類齊、增速快，這對有效對接當代公共服務領(lǐng)域多元需求具有極大的優(yōu)勢。

1.3 非政府組織的協(xié)調(diào)靈活性，促使公共服務有效性

政府作為公共事務的治理主體，長期以來一直是在公共事務治理中處于核心主導地位。[3]然而，針對公共服務供給中產(chǎn)生的政府失靈、市場失靈，非政府組織的供給公共服務，不僅可以依據(jù)自身機構(gòu)靈活、機構(gòu)程序簡單化等特性，實踐參與供給公共服務層次化、精確化、滿足多元公共服務供給需求，貼切參與公共服務供給有效。而且，能夠協(xié)調(diào)公共服務不同供給間的關(guān)系或補足，密切完善政府與社會力量間的聯(lián)系和協(xié)調(diào)供給，補足公共服務供給有效，健全公共服務多方矛盾機制的處理完善，助推公共服務供給多元化發(fā)展。

1.4 非政府組織的橋梁紐帶，公共服務供給的對接互通

非政府組織作為第三部門存有中介性，能夠密切政民眾溝通、搭建橋梁紐帶。在我國公共服務供給需求多元化與供給脈絡(luò)復雜化中，政府單一供給形成了投資成本過高、覆蓋面積過大、供給服務不精準低效性等問題。非政府組織的供給公共服務：其一，政社合作，委托代理公共服務。搭建橋梁，加強政府各項資源互通，承接政府購買服務，補足公共服務供給，具有不可忽視的動力；其二，非政府組織專業(yè)對口供給。依據(jù)自身不同專業(yè)領(lǐng)域包括科學、教育、衛(wèi)生、文化等，對接供給精確專業(yè)化。

2 政府與市場供給公共服務失靈

公共服務的需求與發(fā)展是隨著社會經(jīng)濟發(fā)展、生活水平提高，而逐年增高并需求多元化，滿足公共服務需求供給持久發(fā)展，需不同供給公共服務主體要與時俱進、更新發(fā)展。

第一，政府供給公共服務失靈。公共服務供給中“政府失靈”，由于社會公共服務的多樣化與復雜化，政府無法有效回應社會日益增長的多元化需求，政府供給未必是萬能有效：其一，產(chǎn)生尋租行為。從布坎南尋租來說通常指公共事務權(quán)限集中政府領(lǐng)域，因而利益群體游說促成公共服務干預，產(chǎn)生尋租行為。政府的尋租行為具有非生產(chǎn)性，通過權(quán)力介入的活動，產(chǎn)生資源配置不合理，政府公共事務治理中陷入失靈；[4]其二，政府公共服務供給低效性，從傳統(tǒng)政府管理模式中的科層制下公共事務的發(fā)展管理，一般要通過規(guī)劃—意見—層級審批—實施等繁雜的過程、公共服務供給實施中多頭管理、權(quán)責不清，不能及時有效供給公共服務多樣化、層次化需求，同時，政府公共服務供給中行政成本投入過大，供給公共服務覆蓋面廣而精確不到位，靈活性不足，回應較低。

第二，市場供給公共服務失靈。市場調(diào)節(jié)也不是萬能，市場作為一個無形手，供給公共服務存有典型弊端：其一，市場供給公共服務當中存在“理性經(jīng)濟人”現(xiàn)象，主要以自身利益最大化為目標，難免與與公共服務利益相矛盾；其二，市場私營部門和公共服務供給目標不同，市場私營部門是以獲得最高營利為首要目標利益明確，而公共服務供給本身存有公共性質(zhì)，不同目標使得“公共性”使命感薄弱。

3 非政府組織供給公共服務失靈

隨著經(jīng)濟的極速發(fā)展和民眾生活的水平提高，公共服務的供給越來層次多樣、需求多元化。然而，公共服務供給中的政府與市場供給存在失靈現(xiàn)象，政府與市場不是萬能有效，這使得非政府組織供給公共服務尤為重要，它對補足政府與市場失靈，協(xié)調(diào)公共服務供給平衡具有極大的作用。但是，非政府組織供給公共服務也未必是萬能有效的，存在失靈現(xiàn)象。

第一，非政府組織自身發(fā)展不足失靈。我國非政府組織缺乏資金，主要依賴于政府資源，非政府組織在人事財務權(quán)限薄弱，內(nèi)部管理上缺乏一定的自主性，這使得參與公共服務專業(yè)性不足、效率低。

第二，非政府組織運作專業(yè)化不足失靈。當前非政府組織供給公共服務運行中，缺乏公共服務管理專業(yè)人才、長期籌資機制不健全、不能完全承接政府購買服務存在低效等問題，使得公共服務供給不持續(xù)或不完善。

第三，非政府組織目標不明確失靈。非政府組織組織的成立一般以調(diào)節(jié)資源配置，參與公共福利事業(yè)為目標，具有“公益性”目標。但從我國非政府組織資金充沛角度探析其運作目標，呈現(xiàn)非政府組織資金不足，非政府組織趨向政府工作領(lǐng)域集中，非政府組織參與公共服務中重視利益與運作資源，忽視參與供給公共服務的真實效益，產(chǎn)生非政府組織志愿失靈。

因此，推動非政府組織供給公共服務最優(yōu)化，必然需要政府強有力的引導，助推非政府組織自身完善，提供資金、政策、制度保障等，提升其公共服務供給能力。此外，為防止多中心治理中政府市場非政府組織等多決策點，而產(chǎn)生低效失靈現(xiàn)象，政府引導下的非政府組織供給公共服務具有最優(yōu)化。

4 政府引導下非政府組織供給公共服務最優(yōu)路徑

政府與非政府組織供給公共服務不是萬能，需要相互扶持，而其中政府對非政府組織的加強政社合作、引導科學交流、助推其自身建設(shè)，是非政府組織健全發(fā)展與有效供給公共服務發(fā)展，供給最優(yōu)化的驅(qū)動力。

4.1 政府

4.1.1 加強政社合作，推動公共服務科學化

政社合作是政府引導非政府組織的有效途徑，不僅能滿足非政府組織資金的補充，而且能助其科學發(fā)展。政社合作可以簡單地理解為，政府與社會力量群體間公共協(xié)作。通過政社合作：其一，雙方資源互補。政府補足非政府組織資金或向其購買服務，讓其參與公共服務供給，提高非政府組織專業(yè)能力建設(shè)，助推其供給公共服務的優(yōu)質(zhì)化；非政府組織協(xié)助政府提供專業(yè)服務，貼切參與公共服務供給基本要求，通過靈活，層次化、多樣化接受政府委托代理向提供自身專業(yè)領(lǐng)域的服務供給，促成政府與非政府組織間的資源互補與協(xié)作共治交際；其二，培育多中心供給公共服務體。深化行政體制改革、切實轉(zhuǎn)變政府職能背景下，提高公共服務水平，新時期政府應轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)供給模式理念，培育多元供給體參與公共服務，推動公共服務供給多元化，同時，應推動公共服務供給市場化轉(zhuǎn)變，讓多元供給主體相互競爭、相互交流學習，促使非政府組織自身供給公共服務的優(yōu)質(zhì)化提升。

4.1.2 引導科學交流，推進非政府組織供給公共服務有效性

政府的支持引導，是非政府組織充分發(fā)揮自身宗旨、優(yōu)勢、提升自治能力最大化的重要基礎(chǔ)。雙引下的非政府組織科學化：（1）引導國內(nèi)發(fā)展，實現(xiàn)資源共享。政府積極援助非政府組織參與公共服務活動項目、項目承包、拓寬空間，鼓勵非政府組織發(fā)揚公益之心，督促非政府組織間的相互借鑒交流學習，共同發(fā)展，同時，政府對非政府組織應具體提供一些政策支持，搭建平臺、加大投資力度、專項經(jīng)費撥款，推動非政府組織同社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中經(jīng)濟、文化、市場相融合，引導支持發(fā)展。（2）引導國際化接軌，實現(xiàn)專業(yè)化。政府加強幫助非政府組織接軌國際化發(fā)展，與更多國際性非政府組織間的學習交流，學習國際非政府組織的結(jié)構(gòu)運行、資源籌集，以及長期參與國際各領(lǐng)域服務項目經(jīng)驗、加強項目合作，加快非政府組織因地制宜創(chuàng)新化發(fā)展，提升專業(yè)能力。

4.1.3 助推非政府組織人才化建設(shè)，提升供給公共服務專業(yè)化

人才化建設(shè)即是引導非政府組織自身發(fā)展的關(guān)鍵，又是其供給公共服務專業(yè)化的基礎(chǔ)。提升公共服務供給專業(yè)化必然離不開政府相關(guān)培訓，政府引導非政府組織人才化建設(shè)：其一，培訓非政府組織參與公共服務中的項目管理人才。提高非政府組織承接政府購買服務能力、自身營銷能力，增強其內(nèi)生力—獲得廣大民眾認可參與捐贈；其二，培訓非政府組織公益人才建設(shè)。培育公共服務價值觀公益之心成員，激發(fā)其組織志愿精神；其三，培訓非政府組織市場化人才建設(shè)。實現(xiàn)其組織同市場化相靠應，有效提升非政府組織自身專業(yè)化，促使公共服務供給專業(yè)化發(fā)展。

4.1.4 助推非政府組織系統(tǒng)化建設(shè)，持續(xù)供給公共服務

系統(tǒng)化建設(shè)一般以組織運行的高效、管理規(guī)范化、運作的流暢為主要目標。非政府組織供給公共服務中系統(tǒng)化：（1）管理系統(tǒng)化。非政府組織人事上，應明確權(quán)責、規(guī)范管理、內(nèi)部監(jiān)督；財務上，非政府組織籌資來源—管理費用—公益投入資金，等一系列透明化，加強自身管理的專業(yè)化和財務透明化。同時，非政府組織應加強自身宣傳，構(gòu)建非政府組織運行中的長效籌資機制，重視非政府組織公共服務項目運行中的績效管理，穩(wěn)固資源渠道，持續(xù)供給公共服務。（2）監(jiān)督系統(tǒng)化。非政府組織供給公共服務居多涉及民生領(lǐng)域，民眾的監(jiān)督具有一定的透明公正性，這對激發(fā)民眾參與公共服務監(jiān)督，重視公共服務發(fā)展具有重要的作用，因此，非政府組織供給公共服務，除了非政府組織自身管理內(nèi)部監(jiān)督外，還應主要構(gòu)建外部民眾監(jiān)督。

4.2 制度

健全非政府組織制度，完善參與公共服務保障體系，是非政府組織自身發(fā)展與推動供給公共服務發(fā)展的核心基礎(chǔ)。非政府組織供給公共服務中應加快其專項補貼制度、政府政策性貸款制度、援助制度，還有針對參與基本公共服務、公共產(chǎn)品供給中，由于公共產(chǎn)品本身就具有非競爭性，非排他性特征，應為非政府組織長期參與公共服務供給，考慮其自身運營成本問題，給予稅收優(yōu)惠制度。同時，非政府組織開展公益社會活動申請中，相關(guān)部門在審核等方面，簡便流程，進一步創(chuàng)建非政府組織參與公共服務供給中，準入和退出等一系列制度，為社會組織發(fā)展健全保障體系。

5 結(jié)束語

公共服務需求增長同社會經(jīng)濟、民眾生活水平發(fā)展具有密切聯(lián)系，新時期公共服務健全完善，除了政府為主體市場協(xié)同供給外，還需加強完善非政府組織，引導非政府組織供給公共服務，促成多中心共同發(fā)力供給公共服務模式，滿足公共服務多元化需求，才能共創(chuàng)美好而和諧的未來公共福利事業(yè)發(fā)展。

參考文獻

[1] 張鐘汝.范明林.政府與非政府組織合作機制建設(shè)：對兩個非政府組織的個案研究[M].上海：上海大學出版社，2010：25.

[2] 中華人民共和國民政部官方網(wǎng).社會服務發(fā)展統(tǒng)計公報[EB/OL].[2016-4-22].http：//www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201607/20160700001136.shtml

[3] 齊海麗.我國城市公共服務供給中的政社合作研究[M].上海：上海交通大學出版社，2015：43.

[4] 李平原.劉海潮.探析奧斯特羅姆的多中心治理理論——從政府、市場、社會多元共治的視角[J].甘肅理論學刊，2014.5：128.