◎ 楊燕英 楊瓊 劉騰飛

提升社會(huì)組織承接政府購買公共服務(wù)能力研究

◎ 楊燕英 楊瓊 劉騰飛

近年來，政府購買公共服務(wù)在全國各地如火如荼展開。作為政府職能轉(zhuǎn)變的重要抓手，政府購買公共服務(wù)為社會(huì)組織的發(fā)展帶來了重大機(jī)遇，社會(huì)組織的數(shù)量和規(guī)模急速提升，截至2016年底，全國在民政部門登記在冊(cè)的社會(huì)組織數(shù)量已突破70萬家。然而，在政府購買公共服務(wù)實(shí)務(wù)中，存在著社會(huì)組織業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)與政府購買需求結(jié)構(gòu)不匹配、服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)、整體承接能力不足等問題，如何有效培育社會(huì)組織，提升社會(huì)組織承接政府購買公共服務(wù)的能力，已成為學(xué)界及實(shí)務(wù)界的重要課題。

當(dāng)前社會(huì)組織承接政府購買公共服務(wù)存在的問題

提升社會(huì)組織承接政府購買公共服務(wù)的能力，需要用治理的視角考慮影響社會(huì)組織能力提升的因素，從政府組織和社會(huì)組織各自的主體責(zé)任以及二者之間的互動(dòng)來分析問題。

（一）政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)體制機(jī)制不健全

1.尚未確立統(tǒng)一規(guī)范的政府購買公共服務(wù)管理體制

盡管從中央到地方都在向社會(huì)組織購買公共服務(wù)，但實(shí)際操作中，并未從規(guī)范化的管理體制角度明確劃分各級(jí)政府、各個(gè)部門在政府購買公共服務(wù)方面的權(quán)責(zé)邊界，造成了制度運(yùn)行中存在的管理漏洞。就政府內(nèi)部各部門的協(xié)調(diào)而言，缺少專門的政府購買公共服務(wù)管理機(jī)構(gòu)，分散自行購買的方式不利于規(guī)模效應(yīng)的形成和交易成本的降低，導(dǎo)致財(cái)政資源的低效率使用。就購買主體與承接主體的互動(dòng)而言，長期以來的“官本位”思想，一方面使得政府經(jīng)常采用行政管制或命令的方式對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行管理；另一方面也使得部分社會(huì)組織不能以平常心態(tài)與政府相處，或多或少帶有接近權(quán)力的優(yōu)越感和行政化傾向。

2.政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)的競爭機(jī)制不完善

政府購買公共服務(wù)的競爭機(jī)制不完善表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面是政府購買公共服務(wù)競爭不足。其中，有些競爭不足是由于部分地區(qū)和領(lǐng)域符合承接要求的社會(huì)組織數(shù)量少導(dǎo)致，還有些是因?yàn)楦偁幊绦虿灰?guī)范，承接還處于原始的人際關(guān)系的對(duì)接層面所導(dǎo)致；另一方面是政府購買公共服務(wù)競爭過度，在政府購買服務(wù)力度較大的城市，購買服務(wù)的水平和融資渠道的限制造成了資源的有限性，導(dǎo)致業(yè)內(nèi)競爭需求大于整合，行業(yè)整體利益被遮蔽。無論是競爭不足還是競爭過度，都是競爭機(jī)制不完善的表現(xiàn)。

3.政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)監(jiān)督機(jī)制有待改進(jìn)

政府購買公共服務(wù)監(jiān)督機(jī)制是指不同監(jiān)督主體對(duì)政府購買公共服務(wù)的內(nèi)容、過程和成效進(jìn)行全方位、全過程監(jiān)督的工作機(jī)制總稱。就監(jiān)督主體而言，我國政府購買公共服務(wù)監(jiān)督主體以內(nèi)部監(jiān)督主體為主，缺少諸如社會(huì)公眾等外部監(jiān)督主體的參與；就監(jiān)督對(duì)象而言，目前政府購買公共服務(wù)監(jiān)督對(duì)象主要是承接主體，購買主體亦即政府購買公共服務(wù)各部門則并未成為監(jiān)督對(duì)象，這可能導(dǎo)致政府權(quán)力的濫用；就監(jiān)督過程而言，從政府購買公共服務(wù)的需求管理到合同控制，再到服務(wù)效果評(píng)價(jià)，監(jiān)督多集中在合同控制階段，沒有做到全過程的監(jiān)督；就監(jiān)督方式而言，由于沒有統(tǒng)一的信息平臺(tái)，導(dǎo)致監(jiān)督成本偏高。

4.政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)績效評(píng)價(jià)機(jī)制不健全

政府購買公共服務(wù)采用定性指標(biāo)進(jìn)行績效評(píng)價(jià)時(shí)，由于帶有較多主觀色彩，導(dǎo)致績效評(píng)價(jià)結(jié)果可靠程度不高，準(zhǔn)確性不足。另外，政府購買公共服務(wù)的績效評(píng)價(jià)機(jī)制與監(jiān)督機(jī)制緊密相關(guān)，客觀的績效評(píng)價(jià)一定是建立在持續(xù)有效的監(jiān)督之上。外部監(jiān)督主體參與不足，導(dǎo)致績效評(píng)價(jià)以內(nèi)部評(píng)價(jià)為主，外部績效評(píng)價(jià)尤其是有社會(huì)公眾參與的評(píng)價(jià)機(jī)制很難建立，即便公眾和少數(shù)第三方機(jī)構(gòu)等外部主體參與到評(píng)價(jià)中來，要么由于專業(yè)認(rèn)識(shí)偏差和專業(yè)能力不足，要么由于可獲得信息的有限等原因而無法做出全面客觀的評(píng)價(jià)。

（二)社會(huì)組織承接政府購買公共服務(wù)整體能力不足

1.部分社會(huì)組織公共服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)

部分社會(huì)組織理念扭曲落后，公共服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)，主要表現(xiàn)在以下方面：首先，有些社會(huì)組織將自身定位為政府的隸屬機(jī)構(gòu)，唯政府是從；其次，一些社會(huì)組織在利益的驅(qū)動(dòng)下做出名不副實(shí)的行為，以非營利的名義行營利之實(shí)，扭曲社會(huì)組織非營利性、公益性理念。

2.社會(huì)組織在承接政府購買公共服務(wù)時(shí)缺乏戰(zhàn)略思考

社會(huì)組織在承接政府購買公共服務(wù)的過程中缺乏足夠的戰(zhàn)略思考，主要表現(xiàn)為對(duì)組織的發(fā)展手段和成長模式缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃。不斷增加的社會(huì)組織對(duì)于政府購買項(xiàng)目的爭奪會(huì)異常激烈，對(duì)于能夠獲得政府購買項(xiàng)目的社會(huì)組織來說，如果日后找不到其他的資源獲得渠道，僅依賴政府購買服務(wù)也是不可持續(xù)的。對(duì)于那些沒有得到政府購買公共服務(wù)項(xiàng)目的社會(huì)組織來說，他們的生存狀況基本處于“半死不活”的狀態(tài)，仍然找不到適合的成長發(fā)展路徑。

3.社會(huì)組織從業(yè)人員自主性低、流動(dòng)性大、專業(yè)性不足

從社會(huì)組織目前的發(fā)展情況看，在人員方面尚存在以下問題：首先，主要職位人員無法自主選擇。很多主要職位是為剛從領(lǐng)導(dǎo)崗位退下來的老同志安排的過渡性崗位，社會(huì)組織自身在主要職位上很少能夠自主選擇。其次，流動(dòng)性大導(dǎo)致公共服務(wù)質(zhì)量參差不齊。頻繁的人員變更導(dǎo)致社會(huì)組織在一個(gè)服務(wù)周期內(nèi)的服務(wù)質(zhì)量參差不齊。最后，專業(yè)性不足導(dǎo)致社會(huì)組織缺乏可持續(xù)發(fā)展的能力。

4.社會(huì)組織業(yè)務(wù)內(nèi)容與需求對(duì)接不緊密

部分社會(huì)組織理念扭曲和落后，公共服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)，導(dǎo)致社會(huì)組織的發(fā)展“唯政府是從”，缺少積極了解和發(fā)現(xiàn)社會(huì)多樣性和層次化的公共服務(wù)訴求的動(dòng)力，這樣其提供的公共服務(wù)也就不能緊密貼合公眾需求。此外，由于社會(huì)組織在人員、資金設(shè)備以及權(quán)力等資源方面存在劣勢，部分社會(huì)亟需的公共服務(wù)，社會(huì)組織仍然缺乏能力參與提供。

提升社會(huì)組織承接政府購買公共服務(wù)能力的對(duì)策建議

經(jīng)濟(jì)社會(huì)的變化日新月異，提升社會(huì)組織承接政府購買公共服務(wù)的能力是一個(gè)長期的過程，既需要政府組織營造良好的政府購買社會(huì)組織公共服務(wù)體制機(jī)制環(huán)境，又需要社會(huì)組織努力構(gòu)建起承接政府購買公共服務(wù)能力體系。

（一）營造良好的政府購買社會(huì)組織公共服務(wù)體制機(jī)制環(huán)境

1.捋順管理體制，引導(dǎo)社會(huì)組織多元化發(fā)展

社會(huì)組織多元化發(fā)展是指社會(huì)的不同領(lǐng)域均有相應(yīng)的社會(huì)組織發(fā)揮作用。社會(huì)組織的多元化程度與政府對(duì)待社會(huì)組織的態(tài)度息息相關(guān)。因此，政府首先應(yīng)該捋順管理體制，明確劃分各級(jí)政府、各個(gè)部門在政府購買公共服務(wù)方面的權(quán)責(zé)邊界，成立專門的政府購買公共服務(wù)管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定與之相關(guān)的法律法規(guī)，界定購買范圍和購買方式；其次，通過適時(shí)擴(kuò)大政府購買服務(wù)的范圍、規(guī)模和方式，在條件成熟時(shí)將教育、公共衛(wèi)生、就業(yè)促進(jìn)、保障性住房、城市規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)和污染整治甚至是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等納入政府購買服務(wù)范圍，使之與政府傳統(tǒng)供給服務(wù)領(lǐng)域相契合；通過分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)施策，引導(dǎo)社會(huì)組織多元化發(fā)展。

2.健全競爭機(jī)制，引導(dǎo)社會(huì)組織有序發(fā)展

競爭促進(jìn)發(fā)展，有序的競爭促進(jìn)有序的發(fā)展。針對(duì)政府購買公共服務(wù)競爭不足的問題，政府需要加快職能轉(zhuǎn)移，通過“政社分開”改革體制內(nèi)成長起來的社會(huì)組織，通過在財(cái)政金融、土地人才等方面提供優(yōu)惠政策來提高體制外成長起來的社會(huì)組織的能力，通過探索建立以項(xiàng)目為導(dǎo)向的政府購買社會(huì)組織服務(wù)的制度，引入社會(huì)組織的適度競爭機(jī)制，以此釋放社會(huì)組織的競爭空間。針對(duì)政府購買公共服務(wù)競爭過度的問題，由政府牽頭搭建社會(huì)組織合作平臺(tái)，整合功能相似的社會(huì)組織，依據(jù)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行結(jié)構(gòu)性的調(diào)整，把同一類型的社會(huì)組織數(shù)量控制在合理范圍內(nèi)，有效規(guī)避競爭過度現(xiàn)象的發(fā)生，引導(dǎo)社會(huì)組織有序發(fā)展。

3.改進(jìn)監(jiān)督機(jī)制，引導(dǎo)社會(huì)組織健康發(fā)展

現(xiàn)有的監(jiān)督機(jī)制在監(jiān)督的主體、對(duì)象、過程和方式上仍有改進(jìn)的空間。就監(jiān)督主體而言，公眾作為公共服務(wù)的直接受益者，對(duì)公共服務(wù)的好壞最有發(fā)言權(quán)。第三方機(jī)構(gòu)由于擁有相對(duì)專業(yè)的團(tuán)隊(duì)，其監(jiān)督也會(huì)更加準(zhǔn)確有效，這兩者理應(yīng)成為有力的監(jiān)督主體；就監(jiān)督對(duì)象而言，政府購買公共服務(wù)各部門是權(quán)力部門，作為決策的制定者也理應(yīng)納入監(jiān)督對(duì)象范圍；就監(jiān)督過程而言，將政府購買公共服務(wù)過程劃分為需求管理、過程控制、合同監(jiān)督和效果評(píng)價(jià)四個(gè)階段，采取有針對(duì)性的方式對(duì)相應(yīng)階段的購買主體和承接主體進(jìn)行全過程監(jiān)督；就監(jiān)督方式而言，應(yīng)加快政府購買公共服務(wù)信息化建設(shè)，以便使用信息化的監(jiān)督手段降低監(jiān)督成本，提高監(jiān)督效果。

4.完善評(píng)價(jià)機(jī)制，引導(dǎo)社會(huì)組織規(guī)范發(fā)展

完善績效評(píng)價(jià)機(jī)制，首先要加強(qiáng)績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系建設(shè)，針對(duì)服務(wù)的性質(zhì)做到定性、定量評(píng)價(jià)相結(jié)合，經(jīng)濟(jì)性（Economy）、效率性（Efficiency）和效益性（Effect）3E指標(biāo)全覆蓋；其次要做好政府購買公共服務(wù)的信息公開工作，為第三方評(píng)估和公眾評(píng)價(jià)提供準(zhǔn)確的資料；再次，從預(yù)算的角度來看，應(yīng)著手編制績效預(yù)算，并將預(yù)算績效評(píng)價(jià)的結(jié)果應(yīng)用到政府部門的購買預(yù)算上來，通過這種激勵(lì)約束機(jī)制促使政府在選擇承接主體時(shí)充分考慮承接主體的資質(zhì)，對(duì)于不符合承接條件的社會(huì)組織提出相應(yīng)的改進(jìn)建議；最后，就社會(huì)組織本身而言，通過構(gòu)建質(zhì)量-結(jié)果框架，按績效付費(fèi)，以減少社會(huì)組織的機(jī)會(huì)主義行為，促使其規(guī)范有序發(fā)展。

（二）構(gòu)建社會(huì)組織承接政府購買公共服務(wù)能力體系

1.增強(qiáng)社會(huì)組織公共服務(wù)意識(shí)

增強(qiáng)社會(huì)組織公共服務(wù)意識(shí)可以從激勵(lì)和約束兩方面入手。從激勵(lì)的角度來說，一是對(duì)社會(huì)組織工作人員進(jìn)行責(zé)任、服務(wù)意識(shí)的教育和傳播，將培養(yǎng)服務(wù)意識(shí)作為社會(huì)組織從業(yè)人員職業(yè)培訓(xùn)的重要內(nèi)容之一；二是建立“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”和多樣化的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，對(duì)服務(wù)工作突出的社會(huì)組織進(jìn)行名譽(yù)、物質(zhì)等多方面的激勵(lì)；從約束的角度來說，要建立事后追蹤制度并制定相關(guān)的失責(zé)追究機(jī)制，要切實(shí)追蹤社會(huì)組織提供公共服務(wù)后公眾的反應(yīng)，以此評(píng)估實(shí)際社會(huì)效果如何，以便為制定改進(jìn)措施提供依據(jù)，對(duì)沒有履行職責(zé)責(zé)任的社會(huì)組織要依據(jù)合同約定追究其責(zé)任，并將監(jiān)測結(jié)果計(jì)入“社會(huì)組織成績單”，作為日后政府篩選承接主體的依據(jù)。

構(gòu)建社會(huì)組織承接政府購買公共服務(wù)能力體系

2.制定社會(huì)組織發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃

現(xiàn)代社會(huì)瞬息萬變的外部環(huán)境使得社會(huì)組織要想可持續(xù)發(fā)展必須進(jìn)行戰(zhàn)略管理。戰(zhàn)略管理是涉及組織未來 3-5年中期發(fā)展目標(biāo)的戰(zhàn)略性計(jì)劃或規(guī)劃的管理。落實(shí)到操作層面，戰(zhàn)略管理包括戰(zhàn)略分析、戰(zhàn)略制定與實(shí)施以及戰(zhàn)略評(píng)估與調(diào)整。戰(zhàn)略目標(biāo)的確定是組織最為首要的事情，也是凸顯組織特色和組織凝聚力的核心要素。社會(huì)組織應(yīng)該依據(jù)戰(zhàn)略管理過程制定戰(zhàn)略目標(biāo)，并運(yùn)用“五力模型”“波士頓矩陣”“PEST分析”“SWOT分析”等戰(zhàn)略分析工具分析戰(zhàn)略目標(biāo)是否明確，能否得以實(shí)施，并在不斷的動(dòng)態(tài)調(diào)整中找到組織發(fā)展與公共服務(wù)需求的結(jié)合點(diǎn)。

3.完善社會(huì)組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

社會(huì)組織應(yīng)參照現(xiàn)代組織管理經(jīng)驗(yàn)，健全內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。首先，注重組織體系建設(shè)。一是建立規(guī)范的財(cái)務(wù)管理制度，明晰財(cái)產(chǎn)關(guān)系，保障社會(huì)組織的每一筆收支都有據(jù)可循，解決財(cái)產(chǎn)關(guān)系混亂的問題；二是建立人力資源管理機(jī)制，對(duì)組織人員的需求、薪酬、培訓(xùn)使用、評(píng)估調(diào)整以及補(bǔ)充更新等做好預(yù)測與調(diào)整；三是建立信息公開機(jī)制，要努力推動(dòng)信息公開，增加透明度，自覺接受公眾監(jiān)督以提高組織公信力水平。其次，注重組織文化建設(shè)。社會(huì)組織是一個(gè)不斷向外輸出正能量的團(tuán)體，同時(shí)應(yīng)該注意適度增加對(duì)組織文化建設(shè)的投入，積極開展教育活動(dòng)，關(guān)心從業(yè)人員的心理狀況，增強(qiáng)從業(yè)人員的奉獻(xiàn)精神。

4.提高社會(huì)組織專業(yè)能力水平

打鐵還需自身硬，社會(huì)組織要練好“內(nèi)功”。首先，加強(qiáng)社會(huì)組織領(lǐng)導(dǎo)者能力建設(shè)。具有社會(huì)實(shí)務(wù)工作經(jīng)驗(yàn)的領(lǐng)導(dǎo)者要做好參謀選擇，經(jīng)常與擁有理論優(yōu)勢的高校教職人員等第三方咨詢機(jī)構(gòu)合作探討社會(huì)組織的發(fā)展路徑。其次，加強(qiáng)社會(huì)組織基層職工專業(yè)能力的培養(yǎng)。通過吸引高校社會(huì)工作畢業(yè)生加入和建立人才培養(yǎng)體系來提升專業(yè)技術(shù)，建設(shè)“學(xué)習(xí)型社會(huì)組織”，走一條職業(yè)化和專業(yè)化的道路，解決兼職做公益和承接者缺位的問題。

（作者單位：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院）