范源源

摘要：環(huán)境外部性的解決是依靠政府介入還是創(chuàng)建交易市場，引出了環(huán)境稅與排污權交易兩種解決手段。本文將借鑒國際經(jīng)驗，指出兩者在理論基礎、原則，收入功能等方面的不同，并進行優(yōu)劣勢對比分析，認為兩者不存在重復征收，也沒有絕對孰優(yōu)孰劣。在市場與政府雙重失靈視角下，兩者綜合利用更能有效地治理環(huán)境，但在具體實施過程中要注意因時制宜，才能促進我國經(jīng)濟綠色可持續(xù)發(fā)展。

關鍵詞：環(huán)境稅排污權交易國際比較雙重失靈

一、引言

2017年是我國推動結構性改革的關鍵之年，為了實現(xiàn)我國經(jīng)濟發(fā)展方式由傳統(tǒng)的粗放型經(jīng)濟向集約型經(jīng)濟的轉型升級，就應該加大環(huán)境污染治理力度，把綠色發(fā)展作為新的突破口。霧霾、酸雨，土地荒漠化等環(huán)境問題嚴重威脅到了廣大人民群眾的身體健康，國家用于治理環(huán)境的投資成本也不斷增加（圖1所示），阻礙了我國經(jīng)濟綠色可持續(xù)發(fā)展。圖12000—2015年我國環(huán)境污染治理投資總額增長趨勢數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局2016年國家統(tǒng)計年鑒良好的生態(tài)環(huán)境作為一種純公共物品，這決定了如果只靠市場來提供，提供的量遠遠不足的，就需要政府發(fā)揮宏觀調(diào)控的職能，承擔政府的環(huán)境責任。從理論來說，國際上通用的治理環(huán)境污染的手段和措施主要包括排污權交易、環(huán)境稅、行政管制手段等，但由于只實施行政管制手段會導致市場經(jīng)濟活動主體因被動接受管制而缺乏內(nèi)生動力，執(zhí)法成本過高等弊端，逐漸被大多數(shù)國家放棄[1]。目前來看，世界各國，尤其是發(fā)達國家，征收環(huán)境稅與實行排污權交易制度成為兩種治理環(huán)境污染的主流手段。

二、環(huán)境稅與排污權交易的理論與實踐

薩繆爾森認為外部性是指那些生產(chǎn)或消費對其他團體強征了不可補償?shù)某杀净蚪o予了無需補償?shù)氖找娴那樾?，也就是一個市場主體增加或者損害了另一市場主體的福利，并沒有為此得到收益或者付出代價[2]。由于外部效應無法通過市場機制自行解決，無論是外部收益還是外部成本，都會扭曲資源配置，導致市場失靈。如何解決環(huán)境污染這種具有負的外部效應的行為，英國現(xiàn)代經(jīng)濟學家庇古提出認為當經(jīng)濟主體私人邊際成本與社會邊際成本出現(xiàn)不一致，個人利益與社會利益也并非完全一致的時候，私人的最優(yōu)會導致社會的非最優(yōu)。此時，由于外部性的存在導致了市場失靈，就需要政府介入通過征稅的形式使得外部成本內(nèi)部化，從而減輕環(huán)境污染帶來的外部不經(jīng)濟。

作為制度經(jīng)濟學創(chuàng)始人的科斯反對以庇古為首的公共介入理論，他認為市場會失靈，但政府也會失效，政府通過征收排污費矯正環(huán)境負外部性并不能激勵企業(yè)主動改變排污的行為?，F(xiàn)實中產(chǎn)權的不明晰，才是導致各經(jīng)濟主體做出外部不經(jīng)濟的主要原因，只要當交易成本為零時，無論權利如何進行初始配置，只要產(chǎn)權明晰，當事人能夠通過協(xié)商的方式達到資源配置的帕累托最優(yōu)。在此基礎上，美國經(jīng)濟學家戴維斯對排污權交易進行了詳細的闡述，正式提出了排污權交易理論。

環(huán)境外部性問題到底是由于成本差異還是產(chǎn)權的不明晰，由此產(chǎn)生了環(huán)境稅與排污權交易制度兩種治理環(huán)境污染的手段。大多數(shù)西歐國家受到庇古稅的啟發(fā)。在20世紀80年代，OECD成員國中征收的與環(huán)境相關的稅收達375種。法國、丹麥、德國，荷蘭等國更是建立起了涵蓋范圍廣，稅收體系層次分別，稅率變化明顯的較為完整的環(huán)境稅制體系。1900年美國的“酸雨計劃”則是排污權交易的成功實踐，根據(jù)美國環(huán)境保護署公布的數(shù)據(jù)，預計到2020年，美國實施的《1990年（清潔空氣法）修正案》成本會到達六百五十億美元，但是所取得的收益額將達到兩億美元，也就是說美國通過排污權交易的引進，用極具經(jīng)濟效率的治污手段，有效治理環(huán)境污染的同時減少了治污成本。此后，日本、加拿大、澳大利亞等國也紛紛引入排污權交易制度。

三、環(huán)境稅與排污權交易的差異比較

（一）兩者理論依據(jù)不同

環(huán)境稅是政府為滿足其執(zhí)行環(huán)境保護職能的物質(zhì)需要，體現(xiàn)的是“誰污染，誰付費”的原則，是造成環(huán)境污染的企業(yè)所付出的外部成本。排污權交易是將環(huán)境作為一種稀缺資源，而且這種資源的所有權是屬于國家，企業(yè)想要讓在環(huán)境中排放污染物必須獲得相應的權力，體現(xiàn)的是“使用者付費”的原則。

（二）作用環(huán)節(jié)不同

環(huán)境稅是發(fā)生在企業(yè)實際產(chǎn)生排污行為后，根據(jù)造成污染的結果，對污染企業(yè)征收的補償，其征收環(huán)節(jié)是在未端。排污權有償取得是在企業(yè)實際排放污染物之前，沒有相應排污權就不能排放指定污染物，是從源頭上遏制了污染物的排放，其征收環(huán)節(jié)是在前端。

（三）實現(xiàn)機制不同

環(huán)境稅與排污權交易制度雖然都是以市場機制為基礎的治污手段，兩者實現(xiàn)機制又有所區(qū)別。環(huán)境稅基于價格原則，強調(diào)充分發(fā)揮政府調(diào)控的作用，理論上征收環(huán)境稅的稅額應該等于企業(yè)排放污染的外部成本（排放污染物的價格），這樣在其他條件不變的情況下倒逼企業(yè)減少污染排放量，直至達到均衡產(chǎn)量[3]。排污權交易制度則基于數(shù)量原則，更強調(diào)發(fā)揮市場主體自身的作用，市場排污主體能夠根據(jù)自身需求數(shù)量進行交易，交易的價格更多是由市場供求決定，能夠激勵企業(yè)主動通過更新生產(chǎn)設備和研究開發(fā)新技術從源頭減少污染物排放。

（四）收入功能不同

環(huán)境稅能夠體現(xiàn)稅收籌集財政收入職能，通過法定的稅基、稅率等要素，依據(jù)其污染行為，對污染者強制征收環(huán)境稅，發(fā)揮稅收籌資功能。實現(xiàn)排污權交易制度能否取得收入則取決于政府決策，具有不確定性。政府若選擇有償分配排污權或者對其提供的交易中介服務收取一定手續(xù)費，才能取得一定財政收入。

四、環(huán)境稅與排污權交易優(yōu)劣勢分析

（一）雙重紅利與波特效應—兩者各有優(yōu)勢

目前學界認為環(huán)境稅的征收能夠驅動治污規(guī)范化，帶來“雙重紅利”，第一重（綠色紅利）指的是通過征稅能夠減輕環(huán)境污染，改善環(huán)境質(zhì)量，第二重紅利（效率紅利）指環(huán)境稅的征收能夠減輕其他稅種對市場的扭曲效應，從而促進就業(yè)，投資和收入的公平分配[4]。排污權交易制度則能夠實現(xiàn)波特效應，解決排污權配置效率低下的問題，減輕了環(huán)境污染，又促進了經(jīng)濟增長。理論上，環(huán)境稅和排污權交易制度都能實現(xiàn)環(huán)境和經(jīng)濟的雙贏。

（二）效率性—排污權交易優(yōu)于環(huán)境稅

日本經(jīng)濟學家宮本憲一認為征收環(huán)境稅所帶來的稅負最終是由消費者承擔的。如果政府征收環(huán)境稅，且商品的需求彈性小，那么企業(yè)會通過提高價格將稅負向后轉嫁給商品和勞務的消費者，進而產(chǎn)生了稅務逆進性，而且這也背離了“誰污染，誰付費”的原則。相較于環(huán)境稅付費便可污染而言，排污權交易制度是在確定了一個允許排放的污染物總量的前提下進行排污權交易，排污權在市場上進行流轉不會導致環(huán)境的進一步惡化。

（三）公平性—環(huán)境稅優(yōu)于排污權交易

環(huán)境稅體現(xiàn)稅收公平原則，根據(jù)企業(yè)產(chǎn)生污染的結果，按照稅法規(guī)定的確定要素征稅，同等污染情況同等對待，不同污染情況不同對待，對同類企業(yè)一視同仁[5]。排污權交易制度則不然，在初始分配時候，若選擇無償分配，給各個企業(yè)分配的量如何確定，存在尋租的空間與可能；而且對于后設立的企業(yè)并沒有享受到免費的排污權，卻要再市場上同等競爭，也是不公平的。

五、雙重失靈視角下我國環(huán)境政策的選擇

（一）我國環(huán)境政策現(xiàn)狀及評價

排污收費制度對我國環(huán)境保護曾發(fā)揮著重要的作用，但隨著我國市場經(jīng)濟的不斷完善和發(fā)展，其暴露出大量的弊端。我國政府已認識到排污費存在征收效率過低、治污效果不理想等缺陷，已通過立法并將于2018年開始正式征收環(huán)境保護稅，但總體設計偏保守，仍然存在很多改進空間。具體如表2所示：

征稅對象仍然僅限大氣污染物、水污染物、固體廢物與噪聲四類污染物，不能說是真正意義上的環(huán)境稅，而是排污稅。征稅標準按照“稅負平移”的原則進行，以現(xiàn)行的排污費征收標準作為稅額下限，雖然規(guī)定各地可以根據(jù)實際情況上浮，但沒有規(guī)定稅額指數(shù)化調(diào)整。稅款使用屬于地方稅，收入納入到地方政府預算管理體制中，無法保證持續(xù)穩(wěn)定的環(huán)保資金投入到污染治理中。征稅效果由于地方政府競爭，經(jīng)濟落后地區(qū)征稅標準較低，導致高污染企業(yè)集中，反而將低污染企業(yè)“驅逐”出去。排污權交易已在我國經(jīng)歷了一定歷史，積累了大量的經(jīng)驗，取得了不錯的成績。以山西省為例，2016年完成排污權交易220余次，總成交金額約為4億萬元，成交二氧化硫4900多噸，發(fā)揮了市場機制在治污減排中的作用[6]。但總體來說，現(xiàn)行的排污權交易制度仍然存在如下問題：

1.缺乏國家層面的法律制度支撐，目前現(xiàn)有的排污權交易的規(guī)定大多都是地方性層級的法規(guī)，且各地規(guī)則不統(tǒng)一。

2.排污權交易的二級交易市場也不完善，大多都是在政府主導下進行的交易，而不是市場行為自發(fā)促成的，此外沒有形成全國性的跨區(qū)域的排污權交易市場，僅限于一個省或者區(qū)內(nèi)交易。

3.由于技術原因，難以對排污數(shù)據(jù)進行精確核算，尤其是排污權交易的時空折算問題，更需要精密的技術。

（二）政策建議

我國由于人口眾多，各地區(qū)地理位置、資源稟賦不同，具體經(jīng)濟發(fā)展狀況不一，基于這一現(xiàn)實情況，如果由中央政府統(tǒng)一制定一個單一的政策和標準，難以達到理想的治污效果。因此，可以在積極推動環(huán)境費改稅的基礎之上，搭配使用排污權交易制度等措施。具體的建議如下：

1.環(huán)境稅可進一步優(yōu)化征稅范圍，如對于機動車、船舶鐵路機車等流動污染源排放的流動污染物與揮發(fā)性污染物，可從免稅到稅收減免，逐漸全額征收，適時擇機將二氧化碳納入征收范圍。對于環(huán)境稅的征稅標準，應該根據(jù)物價水平的變動，每年進行通貨膨脹指數(shù)化調(diào)整，避免因為物價水平的上漲而導致企業(yè)污染成本下降，從而削弱了環(huán)境稅的實施效果。對于稅款的使用，可以考慮專稅專用，即減少了環(huán)境稅開征的政治阻力，又能保證持續(xù)穩(wěn)定的收入投入到環(huán)境治理中，體現(xiàn)環(huán)境稅的本質(zhì)。

2.對于排污權交易制度，應完善相關法律制度，建立長效機制。修改《中華人民共和國環(huán)境保護法》，在法律層面明確排污權的產(chǎn)權屬性，對任何沒有排污權而排放污染的行為予以追究法律責任。培育排污權交易市場，建立跨區(qū)域的排污權交易市場，充分發(fā)揮市場機制。政府應制定相應的政策激勵企業(yè)參與交易，如確定合理公平的排污權初始分配模式與交易規(guī)則；在企業(yè)申報出售排污權時應簡化相關流程和申報資料；允許排污權作為一種商品出租和抵押；采用一定稅收優(yōu)惠政策如排污權交易收入免征或緩征企業(yè)所得稅。

3.針對不同的污染物，區(qū)別實行環(huán)境稅和排污權交易制度。二氧化硫、氮氧化物等有害氣體和污水等不僅污染當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，而且隨著空氣和河水的流動會擴散到周圍其他地區(qū)，污染具有跨區(qū)域的特點，以地方稅的方式征收會導致各地區(qū)之間事權與支出責任難以劃清，如果在實行排污權交易過程中打破現(xiàn)有的行政區(qū)劃，對各區(qū)域污染物總量進行合理配置，則更具效率。

4.因時制宜，靈活選擇環(huán)境稅與排污權交易制度。目前來看，我國排污權交易制度尚不完善，且各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展狀況不一，暫不具備全國推行排污權交易制度的條件。相比之下，征收環(huán)境稅成本較低、經(jīng)濟效率較高，不會造成企業(yè)稅負的大幅度增加，易于推行。

5.加強污染物監(jiān)測技術。加快全國各地在線自動監(jiān)測網(wǎng)（CEMS系統(tǒng)）的安裝建設，為監(jiān)管機構提高更加準確完整的企業(yè)排污信息。

環(huán)境稅與排污權交易最終的目標都是為了治理環(huán)境污染，但兩者各有側重，又可以優(yōu)劣勢互補，所以基于我國目前現(xiàn)實國情下，可以因時制宜綜合運用環(huán)境稅與排污權交易制度，從選取試點到全面鋪開，逐漸構建一個更為科學有效的環(huán)境管理體系，打造出一個天藍水清草綠的美麗中國。

參考文獻：

[1]張海星.開征環(huán)境稅的經(jīng)濟分析與制度選擇[J].稅務研究，2014（06）.

[2]保羅·薩繆爾森，威廉·諾德豪斯.經(jīng)濟學（第十六版）[M].北京：華夏出版社，1991.

[3]馬歆.污染物減排政策效果比較——基于經(jīng)濟學視角[J].技術經(jīng)濟與管理研究，2012（04）.

[4]吳洋陽.環(huán)境稅OECD實踐經(jīng)驗與啟示——基于“雙重紅利”理論[J].時代金融，2011（18）.

[5]高萍.排污稅與排污權交易比較分析與選擇運用[J].稅務研究，2012（04）.

[6]山西省環(huán)保廳.2016年12月份山西省排污權交易情況統(tǒng)計[EB/OL]. http：//www.sxhb.gov.cn/cmsContent.action？articleId=2dc372c1-b38e-4257-a0fb-8264b6023429，2017—01—24.