易善翔+廖建洲

摘要：湖北省恩施市系地處鄂西南山區(qū)的少數(shù)民族聚居的國家級貧困縣市。通過對該地實地調(diào)查研究，本文就貧困山區(qū)村級集體經(jīng)濟發(fā)展壯大進行了深入探討。

關(guān)鍵詞：村級集體經(jīng)濟

發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟是推進脫貧攻堅、全面建成小康社會的需要，也是補齊服務(wù)型基層黨組織建設(shè)短板、鞏固黨在農(nóng)村執(zhí)政地位的需要。為破解貧困地區(qū)村級集體經(jīng)濟發(fā)展難題，專題調(diào)研組深入12個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、辦）、38個村、16個市直部門，采取面對面座談、走訪詢問、實地查看等方式對恩施市村級經(jīng)濟發(fā)展情況進行了廣泛深入調(diào)查研究。

一、現(xiàn)狀分析

農(nóng)村集體經(jīng)濟是指圍繞農(nóng)村土地或生產(chǎn)資料所有權(quán)歸集體所有形成的經(jīng)濟形態(tài)。自新中國建立以來，恩施市村級集體經(jīng)濟發(fā)展和全國大多數(shù)鄉(xiāng)村一樣，大體經(jīng)歷了三個階段。第一階段是合作化至人民公社化時期。第二階段是從1982年“人民公社”改為“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)”，農(nóng)村全面推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。第三階段是從1992年鄧小平南巡講話后、學(xué)習(xí)廣東南海集體土地股權(quán)制改革的“南海模式”到現(xiàn)在為創(chuàng)新發(fā)展時期，在繼續(xù)實行統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營體制的基礎(chǔ)上，積極發(fā)展農(nóng)村股份合作制和農(nóng)民專業(yè)合作社等創(chuàng)新型集體經(jīng)濟組織。

近年來，恩施市高度重視村級集體經(jīng)濟發(fā)展，村級集體經(jīng)濟不斷發(fā)展壯大。

（一）收入穩(wěn)步增長

2016年全市村級集體經(jīng)濟總收入3592.95萬元，比2015年的2838.9萬元增長26.56%，比2014年的1861.8萬元增長92.98%。全市172個村中有村級集體經(jīng)濟的村150 個，占行政村總數(shù)的87.21%，比2015年的122個增長22.95%，比2014年的97個增長54.64%。全市村級集體經(jīng)濟5萬元以上的村97個，占全市村總數(shù)的56.4%，其中5至10萬元的村50個，10至30萬元的村24個，50萬元以上的村10個。

（二）增收途徑多樣

全市現(xiàn)有村辦集體企業(yè)的村32個，共有村辦集體企業(yè)41個，其中州級以上產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)5個；有農(nóng)民專業(yè)合作社的村172個，共有各類專業(yè)合作社711個，其中村級直接創(chuàng)辦、領(lǐng)辦農(nóng)民專業(yè)合作社的村23個，聯(lián)辦、參股農(nóng)民專業(yè)合作社的村6個。全市村級集體經(jīng)濟發(fā)展途徑主要有五種。一是資產(chǎn)經(jīng)營增收。通過盤活集體現(xiàn)有的閑置或低效使用的塘堰、水庫、門面、老舊校舍、生產(chǎn)加工場地、辦公樓等各類存量資產(chǎn)，采取村級自主經(jīng)營、租賃等方式實現(xiàn)資源利用效益最大化，增加村級集體經(jīng)濟收入。二是資源開發(fā)增收。利用村域內(nèi)土地、森林、水面、礦產(chǎn)、旅游等資源，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、現(xiàn)代設(shè)施農(nóng)業(yè)、林下經(jīng)濟等產(chǎn)業(yè)，通過對外承包租賃、自主經(jīng)營、折價入股分紅等方式獲得集體收益。太陽河鄉(xiāng)石林村將轄區(qū)石林、道路等作為10.4%的股份，每年村集體分紅3萬元。白楊坪麂子渡村引入旅游開發(fā)項目，利用集體土地、林地資源參股，集體經(jīng)濟年收入達5萬元以上。三是資本經(jīng)營增收。利用閑置資金聯(lián)合創(chuàng)辦、投資參股經(jīng)濟實體，實現(xiàn)集體資本經(jīng)營收益。如舞陽壩耿家坪村利用補償資金修建商業(yè)綜合樓出租，每年可以獲得集體經(jīng)濟收入190萬元。有的村直接將資金定期存入銀行獲取利息收入。四是興辦實體。創(chuàng)辦或聯(lián)辦村級、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社，實現(xiàn)村集體增收。恩施市龍鳳壩鎮(zhèn)龍鳳村從1988年開始興辦村級集體企業(yè)，現(xiàn)共有村級集體企業(yè)10家，其中租賃經(jīng)營8家，自主經(jīng)營2家，年村集體企業(yè)純收入100萬元，其中企業(yè)租賃經(jīng)營收入40萬元。白果鄉(xiāng)龍?zhí)秹未逋ㄟ^建設(shè)、管理村級水廠，每年可以獲得18萬元的收入。白果鄉(xiāng)瓦場壩村與白果鄉(xiāng)農(nóng)友蚯蚓合作社聯(lián)合組建白果鄉(xiāng)瑞康藥材專業(yè)合作社，村占股份50%，返租農(nóng)民土地種植瓜蔞200畝，當(dāng)年村集體純收入可實現(xiàn)10萬元。五是有償服務(wù)增收。村級組織按照企業(yè)方便、村民實惠、村級增收的原則，積極為企業(yè)和農(nóng)戶提供技術(shù)指導(dǎo)、市場信息、物業(yè)管理等，通過有償服務(wù)的方式增加集體經(jīng)濟收入。龍鳳壩二坡村為轄區(qū)6家農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、6個農(nóng)民專業(yè)合作社提供有償服務(wù)，年村集體收入7萬元。

（三）支持力度加大。

一是搭建平臺。市以龍鳳鎮(zhèn)為試點，建立政府主導(dǎo)、民營投資、市場化運作、企業(yè)化管理的農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易平臺，鼓勵村集體和種養(yǎng)大戶對山林、土地連片成塊交易，規(guī)定山林交易量大于500畝、土地交易量大于300畝、流轉(zhuǎn)年限大于5年的，按50元/畝給予獎勵；鼓勵村以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素量化折股入社分紅，全面盤活村級集體資源資產(chǎn)，將資產(chǎn)變股權(quán)，資金變股金，農(nóng)民變股東，擴大集體經(jīng)濟總量。二是資金支持。為破解“空殼村”村級經(jīng)濟發(fā)展難題，市拿出財政和扶貧項目資金2000萬元支持集體經(jīng)濟空殼村興辦光伏電站。目前，全市17個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、辦）完成了光伏發(fā)電項目試點申報、現(xiàn)場勘查和選址工作。三是部門幫扶。市委組織部負責(zé)統(tǒng)一協(xié)調(diào)，市直有關(guān)部門根據(jù)自身職能職責(zé)為村級集體經(jīng)濟發(fā)展項目審批開設(shè)綠色通道，合力推進村級集體經(jīng)濟發(fā)展壯大。全市共幫扶村級經(jīng)濟項目20個，幫扶資金達7000多萬元。

（四）管理趨于規(guī)范

一是完善經(jīng)營體制，強化村級集體經(jīng)濟發(fā)展制度保障。按照穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的要求，建立健全村經(jīng)濟合作社組織，完善法人治理結(jié)構(gòu)。通過產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新，實現(xiàn)“資產(chǎn)變股權(quán)、農(nóng)民變股東”，維護農(nóng)民利益、促進集體經(jīng)濟發(fā)展。全市172個村全部建立村（社區(qū)）經(jīng)濟聯(lián)合社。二是加強“三資”（資源、資產(chǎn)、資金）管理，確保村級資產(chǎn)保值增值。全面推行村賬鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、辦）管，建立健全“三資”臺賬管理、租賃承包、集體資源開發(fā)招投標(biāo)及村級重大事務(wù)“五議五公開”等制度，農(nóng)村集體資產(chǎn)管理體制不斷完善，集體資產(chǎn)保值增值水平逐步提高。三是嚴格民主監(jiān)督。建立健全村級財務(wù)預(yù)決算制度，從嚴控制非生產(chǎn)性開支。六角亭街道辦事處書院社區(qū)居委會組建社區(qū)事務(wù)監(jiān)督委員會，其5名成員均由居民民主選舉產(chǎn)生。

二、困難和問題

（一）認識模糊不清

突出表現(xiàn)有三種模糊認識。一是無用論。認為村支兩委工作人員的基本工資和工作經(jīng)費均有上級財政補助，加之各級管得嚴，有錢不能隨便支，覺得沒有必要發(fā)展村級集體經(jīng)濟。二是畏難論。特別是邊遠村和三資貧乏村的干部認為地理位置偏僻，交通信息不暢，集體的土地和山林承包后，沒有預(yù)留發(fā)展村級集體經(jīng)濟的資源和空間，現(xiàn)在想發(fā)展也發(fā)展不起來。三是失敗論，認為過去發(fā)展村級集體經(jīng)濟大多數(shù)村辦企業(yè)辦垮了，有的還留下了債務(wù)，現(xiàn)在搞會重蹈覆轍。

（二）發(fā)展差距明顯

一是經(jīng)營規(guī)模小。目前，全市村級集體經(jīng)濟發(fā)展雖然取得了可喜成績，但全市仍有75個村集體經(jīng)濟收入在5萬元以下，占村總數(shù)的43.6%，其中有14個村剛剛實現(xiàn)零的突破；還有村級經(jīng)濟“空殼村”22個，占村總數(shù)的12.79%。二是收入不穩(wěn)定。部分村單純依靠項目實施或為企業(yè)生產(chǎn)提供服務(wù)獲取“協(xié)調(diào)費”，收入極不穩(wěn)定，一旦項目竣工或是企業(yè)停產(chǎn)，該類村又退回“空殼村”序列。

（三）資金瓶頸突出

多數(shù)“空殼村”和經(jīng)濟薄弱村既無資源又無資金，發(fā)展村級集體經(jīng)濟成為“無米之炊”，難以找到合適的發(fā)展項目。

（四）政策支持乏力

許多城中村、城郊村有建設(shè)用地和待置換用地，就是受用地指標(biāo)和城鄉(xiāng)建設(shè)總體規(guī)劃的限制不能建造標(biāo)準(zhǔn)廠房或市場，集體經(jīng)濟難以做大做強。

（五）隊伍素質(zhì)偏低

從調(diào)研情況看，全市不少村支兩委班子年齡偏大、文化偏低，現(xiàn)代經(jīng)營管理知識缺乏，觀念落后，創(chuàng)新能力弱。隨著農(nóng)村經(jīng)濟市場化進程的加快，農(nóng)村人口的流動日趨活躍，很多年富力強、懂經(jīng)濟、有頭腦、有闖勁的人紛紛外出務(wù)工創(chuàng)業(yè)，優(yōu)秀青年學(xué)生通過大專院校被輸送出去，回到農(nóng)村的很少，人才匱乏是制約村級集體經(jīng)濟發(fā)展的重要原因之一。

三、政策建議

（一）理念創(chuàng)新，增強發(fā)展緊迫感

貧困山區(qū)村級集體經(jīng)濟的發(fā)展首先必須擺脫思想認識上的貧困，要進一步深化各級干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部對村級集體經(jīng)濟發(fā)展的認識，要深刻認識發(fā)展村級集體經(jīng)濟在脫貧攻堅、黨的建設(shè)以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面的重大地位和作用，加快形成整體推進村級集體經(jīng)濟發(fā)展的濃厚氛圍。

（二）路徑創(chuàng)新，拓展發(fā)展空間

一是大力開發(fā)農(nóng)業(yè)資源。大力發(fā)展“一鄉(xiāng)一業(yè)”、“一村一品”的特色產(chǎn)業(yè)型村級集體經(jīng)濟。加強對耕地、山林、水面、山塘等自然資源的管理，采取出租、入股等方式，創(chuàng)辦資源性、開發(fā)性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地；依托自然風(fēng)光、鄉(xiāng)土文化、生態(tài)資源等優(yōu)勢，結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)、“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)，走旅游農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)、休閑體驗農(nóng)業(yè)之路，大力發(fā)展村級集體經(jīng)濟。二是大力發(fā)展服務(wù)型經(jīng)濟。三資貧乏村，可走反租倒包、招商引資之路，同時在產(chǎn)業(yè)服務(wù)上下功夫。圍繞本地特色農(nóng)業(yè)、土特產(chǎn)品等優(yōu)勢，組建專業(yè)公司、加工企業(yè)等，采取“公司+農(nóng)戶”、“協(xié)會+農(nóng)戶”、“農(nóng)民專業(yè)合作社+農(nóng)戶”等形式，為農(nóng)民提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后有償服務(wù)，以有償服務(wù)方式增加集體收入。三是大力發(fā)展物業(yè)型經(jīng)濟。城中村和城鎮(zhèn)近郊村可將發(fā)展物業(yè)用房作為村級集體經(jīng)濟發(fā)展的一項突破口。在城鎮(zhèn)、工商業(yè)功能區(qū)等區(qū)位條件較好的地段統(tǒng)籌建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)工商業(yè)用房、農(nóng)貿(mào)市場等二、三產(chǎn)集體經(jīng)濟發(fā)展用房，產(chǎn)權(quán)（或股權(quán)）和收益歸村集體所有。四是大力發(fā)展多種形式的混合所有制集體經(jīng)濟。村級組織創(chuàng)辦或領(lǐng)辦農(nóng)民合作經(jīng)濟組織，以土地、資金服務(wù)等方式參股農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，有效借助新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體力量發(fā)展村級集體經(jīng)濟。

（三）服務(wù)創(chuàng)新，提升村級集體經(jīng)濟自我發(fā)展能力

一是項目支持。結(jié)合各村資源和產(chǎn)業(yè)實際，謀劃推進和建設(shè)一批發(fā)展項目，確保在2019年前所有村級集體經(jīng)濟薄弱村建有一個年村級集體經(jīng)濟純收入達5萬元以上的項目，并逐年有所增長。二是資金支持。大力推進金融互助合作社建設(shè)，著力破解村級集體經(jīng)濟發(fā)展融資難題；對村級集體經(jīng)濟發(fā)展用房建設(shè)項目免收行政事業(yè)性收費；對依法辦理土地出讓的，其出讓金凈收益部分，全額返還給村。三是用地支持。征收村集體土地必須按規(guī)定落實村集體經(jīng)濟發(fā)展留用地。對農(nóng)村因搬遷、絕戶等未確權(quán)到戶的閑置土地，村集體應(yīng)收回作為村集體經(jīng)濟發(fā)展資源儲備。對有留用地和建設(shè)用地的村，國土部門應(yīng)以劃撥方式提供給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)，用于商業(yè)、工業(yè)項目開發(fā)經(jīng)營，壯大集體經(jīng)濟實力。四是配套服務(wù)支持。突出抓好農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易平臺建設(shè)，做到農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易全覆蓋，推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運行，實現(xiàn)農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)、山地林權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、房屋等農(nóng)村資源商品化、財富化，提高資源使用效率，助推村級集體經(jīng)濟快速發(fā)展。深化各級領(lǐng)導(dǎo)駐鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、辦）聯(lián)村、市鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、辦）兩級機關(guān)部門包村幫扶、駐村工作隊結(jié)對幫扶及“村企結(jié)對幫扶”等活動，從班子建設(shè)、發(fā)展規(guī)劃、資金和項目等方面幫助村級集體經(jīng)濟發(fā)展。

（四）管理創(chuàng)新，實現(xiàn)發(fā)展成果共享

一是強化“三資”管理。建立“三資”代理服務(wù)中心，推進村級集體“三資”管理經(jīng)?；?、規(guī)范化、制度化，確保村級集體“三資”安全。進一步完善村級財務(wù)管理制度。突出建立健全和嚴格執(zhí)行村集體工程建設(shè)項目制度、集體資產(chǎn)出讓出租（承包）招投標(biāo)制度、村級財務(wù)審計制度。引導(dǎo)具備條件的村（社區(qū)）經(jīng)濟合作社積極實施股份合作制改革，并逐步創(chuàng)造條件向現(xiàn)代企業(yè)制度轉(zhuǎn)變。二是建立健全村級集體經(jīng)濟積累機制。嚴格村級財務(wù)預(yù)決算制度。切實做到量入為出，將有限的資金用在刀刃上。大力發(fā)展農(nóng)村公益、扶貧濟困事業(yè)，不斷增強村集體自我保障和發(fā)展能力。三是擴大村級財務(wù)民主監(jiān)督。建立健全集體治理結(jié)構(gòu)，實行民主理財，規(guī)范村級財務(wù)公開，自覺接受集體成員和社會監(jiān)督，發(fā)揮集體資產(chǎn)最佳效益。

（五）機制創(chuàng)新，強化制度保障

一是責(zé)任落實機制。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府對村級集體經(jīng)濟發(fā)展負全面領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長要把村級集體經(jīng)濟發(fā)展拿在手上親自抓。突出加強村干部隊伍建設(shè)。著力培養(yǎng)一批高素質(zhì)的“領(lǐng)頭雁”，把創(chuàng)新能力強的干部選派到村任“第一書記”，將有創(chuàng)業(yè)技能和資本、有回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)或擔(dān)任村干部意向的外出務(wù)工經(jīng)商黨員擇優(yōu)作為村黨組織后備干部人選，為農(nóng)村“兩委”班子儲備優(yōu)秀人才。二是工作協(xié)調(diào)機制。職能部門要積極為村級集體經(jīng)濟發(fā)展的項目申報、土地審批、規(guī)劃設(shè)計、實地探勘、工程建設(shè)等提供指導(dǎo)和服務(wù)，確保項目盡早落地。三是政策激勵機制。將村級集體經(jīng)濟發(fā)展工作納入基層黨建工作和精準(zhǔn)扶貧工作的考核內(nèi)容，特別是注重從制度上激發(fā)村干部發(fā)展村級集體經(jīng)濟的積極性和創(chuàng)造性。

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