晉成燁

（北京交通大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京 100044）

財(cái)政分權(quán)下的地方財(cái)政支出與環(huán)境污染研究

晉成燁

（北京交通大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京 100044）

我國(guó)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)逐步凸顯與加深，單純依靠經(jīng)濟(jì)手段已不足以解決現(xiàn)階段的環(huán)境污染問(wèn)題。因此，文章從環(huán)境污染的制度根源入手，構(gòu)建了財(cái)政分權(quán)、財(cái)政支出與環(huán)境污染的綜合分析框架，刻畫(huà)財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府財(cái)政支出模式的選擇，進(jìn)而對(duì)環(huán)境污染的影響及邏輯機(jī)理。最后，以財(cái)政分權(quán)、財(cái)政支出與環(huán)境污染的影響機(jī)制為基礎(chǔ)，針對(duì)導(dǎo)致環(huán)境污染的影響渠道的各部分，分別提出改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、治理環(huán)境污染的政策建議。

財(cái)政分權(quán)；財(cái)政支出；環(huán)境污染

一、引言

近年來(lái)，特別是2010年中國(guó)超越日本躍居世界第二大經(jīng)濟(jì)體以后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速持續(xù)放緩，逐漸步入新常態(tài)。但改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)GDP年均約10%的高速增長(zhǎng)所累積的風(fēng)險(xiǎn)和矛盾逐步顯現(xiàn)與加深，其中資源約束趨緊，環(huán)境狀況惡化等問(wèn)題嚴(yán)重影響了居民生活質(zhì)量，損害了代際公平，制約了經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展，如不思變將會(huì)造成環(huán)境對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展無(wú)力承接的窘境。

本文旨在從我國(guó)的環(huán)境污染問(wèn)題入手，分析地方政府的財(cái)政支出模式對(duì)環(huán)境污染起阻礙還是促進(jìn)作用，而更深層次的財(cái)政分權(quán)體制又是如何影響財(cái)政支出進(jìn)而對(duì)環(huán)境污染產(chǎn)生作用，兼具理論與現(xiàn)實(shí)兩方面的意義。

在理論層面的意義主要包括兩個(gè)方面。第一，目前國(guó)內(nèi)外從制度層面將政府的財(cái)政支出行為納入到財(cái)政分權(quán)體制來(lái)分析環(huán)境污染問(wèn)題的文獻(xiàn)較少，從這個(gè)方向入手為治理環(huán)境污染提供了一個(gè)新的思路。第二，深入分析地方財(cái)政支出模式對(duì)環(huán)境污染的影響，可以更加深刻而具體地了解影響環(huán)境污染問(wèn)題的財(cái)政原因，從而探討可以緩解環(huán)境污染問(wèn)題的財(cái)政支出方式，優(yōu)化地方財(cái)政支出布局，提高財(cái)政支出的效率。

在現(xiàn)實(shí)層面，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)逐漸累積與顯現(xiàn)，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題受到了社會(huì)各界的高度關(guān)注，處罰力度更為強(qiáng)化的新《環(huán)境保護(hù)法》的實(shí)施對(duì)震懾日益猖獗的環(huán)境違法行為提供了有極強(qiáng)針對(duì)性的執(zhí)法利器?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》明確提出加大環(huán)境綜合治理力度，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)修復(fù)，健全生態(tài)安全保障機(jī)制的目標(biāo)[1]。這些無(wú)不顯示出黨和政府對(duì)整治環(huán)境問(wèn)題壯士斷腕的決心。因此改善環(huán)境質(zhì)量，建設(shè)生態(tài)文明是時(shí)代賦予我們的新課題。

二、文獻(xiàn)回顧

（一）財(cái)政分權(quán)與環(huán)境污染

國(guó)外對(duì)環(huán)境分權(quán)管制對(duì)環(huán)境污染的影響研究起步較早，主要以環(huán)境聯(lián)邦主義為代表，但在研究環(huán)境治理的方式是采取集權(quán)還是分權(quán)這個(gè)問(wèn)題上，仍存在著較大的分歧。部分學(xué)者認(rèn)為采取分權(quán)的形式有利于環(huán)境的治理，Oates、Schwab（1988）提出，相對(duì)于集權(quán)式的環(huán)境管理體制，地方政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)居民的偏好擁有更多信息優(yōu)勢(shì)，因此可以根據(jù)自身情況制定環(huán)境監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，更有利于提高居民的福利水平[2]。Glazer（1999）也認(rèn)為地方政府會(huì)通過(guò)更為嚴(yán)格的環(huán)境規(guī)制誘導(dǎo)企業(yè)將污染轉(zhuǎn)移到別處，進(jìn)而提高轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量[3]。但另外一些學(xué)者認(rèn)為，分權(quán)管理會(huì)迫使地方政府出于競(jìng)爭(zhēng)的壓力，放松環(huán)境監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)以吸引稅收，進(jìn)而造成環(huán)境污染水平的提高。Brunnermeier（2004）分析得出嚴(yán)格的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)會(huì)對(duì)企業(yè)選址產(chǎn)生阻礙作用，使地方在激烈的競(jìng)爭(zhēng)中處于不利地位，從而迫使地方政府降低環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)[4]。Sigman（2007）從水體污染的角度實(shí)證考察了環(huán)境污染與分權(quán)治理的關(guān)系，并得出分權(quán)程度的加深會(huì)導(dǎo)致污染區(qū)域的擴(kuò)大[5]。

中國(guó)對(duì)財(cái)政分權(quán)理論的研究始于20世紀(jì)90年代末，而探究財(cái)政分權(quán)對(duì)環(huán)境污染的影響是從本世紀(jì)初開(kāi)始的。潘孝珍（2009）以1992—2007年間我國(guó)30個(gè)省份的面板數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，重點(diǎn)研究了財(cái)政分權(quán)對(duì)環(huán)境污染的影響，得到的結(jié)論是財(cái)政分權(quán)程度與該地區(qū)環(huán)境污染程度正相關(guān)[6]。陳寶東、鄧曉蘭（2015）利用2003—2012年長(zhǎng)江三角洲地區(qū)26個(gè)城市的動(dòng)態(tài)面板模型，發(fā)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)主要通過(guò)財(cái)政支出實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境污染的影響，而官員考核機(jī)制的缺陷是污染物增加更深層次的原因[7]。

綜合以上文獻(xiàn)，由于各國(guó)分權(quán)體制和激勵(lì)機(jī)制存在差異，國(guó)內(nèi)外對(duì)分權(quán)管制與環(huán)境污染的關(guān)系存在分歧。但不可否認(rèn)的是，財(cái)政分權(quán)通過(guò)改變地方政府的行為，深層次地影響了我們的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，而研究的重點(diǎn)不應(yīng)該是放棄分權(quán)制，而是通過(guò)加快財(cái)稅體制改革，完善激勵(lì)機(jī)制，賦予其可持續(xù)發(fā)展的新涵義。

（二）財(cái)政支出與環(huán)境污染

政府的財(cái)政支出是經(jīng)濟(jì)學(xué)一個(gè)極為活躍的研究領(lǐng)域，它是地方政府環(huán)境保護(hù)事業(yè)的重要手段，但學(xué)術(shù)界對(duì)地方財(cái)政支出行為對(duì)環(huán)境污染的影響關(guān)注較少。

Bernauer&Koubi（2006）基于 42個(gè)國(guó)家在1971—1996年空氣中二氧化硫濃度的數(shù)據(jù)，實(shí)證分析了政府的財(cái)政支出規(guī)模與環(huán)境質(zhì)量之間的關(guān)系，并得出財(cái)政支出規(guī)模與環(huán)境質(zhì)量的相關(guān)關(guān)系為負(fù)[8]。López（2011）利用1980—1999年47個(gè)國(guó)家的水污染數(shù)據(jù)建立模型并以此為基礎(chǔ)分析衡量了財(cái)政支出模式對(duì)環(huán)境污染的影響。該模型顯示，增加公共服務(wù)支出所占比重有利于減少水污染[9]。

我國(guó)學(xué)者對(duì)財(cái)政支出規(guī)模與環(huán)境污染間相關(guān)關(guān)系的結(jié)論基本保值一致，馮海波、方元子（2014）利用采用2003—2011年中國(guó)286個(gè)城市的面板數(shù)據(jù)研究得出，中國(guó)絕大部分城市的財(cái)政支出與環(huán)境效應(yīng)呈負(fù)相關(guān)[10]。肖容（2014）以我國(guó)1999—2012年的省級(jí)面板數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，將二氧化碳排放量作為環(huán)境污染的衡量指標(biāo)，得出地方財(cái)政支出規(guī)模的增加不利于實(shí)現(xiàn)碳減排[11]。馬曉鈺、李強(qiáng)誼（2016）同樣通過(guò)實(shí)證檢驗(yàn)，證明財(cái)政分權(quán)與二氧化碳排放量存在明顯的正向關(guān)系[12]。

總體來(lái)看，國(guó)內(nèi)外學(xué)者在深入揭示財(cái)政支出對(duì)環(huán)境污染的影響方面，形成了一些富有見(jiàn)地的成果，不同研究的切入點(diǎn)和思維路徑各異，為本文認(rèn)識(shí)和了解地方政府財(cái)政支出行為的差異及其對(duì)環(huán)境的影響提供了多維的視角。

三、財(cái)政分權(quán)、地方財(cái)政支出對(duì)環(huán)境污染的影響機(jī)制

本文以財(cái)政分權(quán)及環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)理論為依托，緊密結(jié)合我國(guó)財(cái)政管理體制演進(jìn)和地方財(cái)政收支行為的變化特點(diǎn)，構(gòu)建了完整的財(cái)政分權(quán)、地方財(cái)政支出行為對(duì)環(huán)境污染的影響機(jī)制分析框架（見(jiàn)圖1），刻畫(huà)了在財(cái)政分權(quán)及環(huán)境治理和環(huán)境污染特點(diǎn)的共同激勵(lì)與約束下，地方政府的行為選擇進(jìn)而對(duì)環(huán)境污染的影響及作用機(jī)理。

圖1 財(cái)政分權(quán)、地方政府行為對(duì)環(huán)境污染的影響機(jī)制

我國(guó)1994年的分稅制改革確立了中央對(duì)財(cái)政分配的主導(dǎo)地位，形成財(cái)權(quán)層層集中、事權(quán)逐漸下移的財(cái)政分權(quán)格局，在這種背景下，財(cái)政分權(quán)體制成為激發(fā)地方政府提高經(jīng)濟(jì)活力的重要手段，但同時(shí)，地方政府也在內(nèi)因（財(cái)政分權(quán)制度）與外因（環(huán)境保護(hù)類(lèi)公共產(chǎn)品及環(huán)境污染的特性）的共同激勵(lì)與約束下，通過(guò)行為選擇最終影響了環(huán)境污染。

（一）內(nèi)部因素

傳統(tǒng)的財(cái)政分權(quán)理論認(rèn)為，地方政府比中央政府擁有更加完備的信息，可以實(shí)現(xiàn)根據(jù)當(dāng)?shù)鼐用竦男枨笃靡约肮伯a(chǎn)品的成本效率條件差別化地履行其職能，以避免額外的福利損失，其中的公共產(chǎn)品，就包括了環(huán)境公共產(chǎn)品。而居民則會(huì)在“用腳投票”機(jī)制的內(nèi)在作用下，通過(guò)區(qū)際遷移選擇最為符合自己偏好的公共產(chǎn)品和稅賦組合的區(qū)域居住，實(shí)現(xiàn)個(gè)人效用的最大化。

但在現(xiàn)實(shí)世界中，地方政府并非一個(gè)仁慈的政府，而是理性的經(jīng)濟(jì)人，它的利益與地方居民的利益往往并不完全一致，造成激勵(lì)不相容。從居民角度看，“用腳投票”的假設(shè)條件過(guò)于苛刻，現(xiàn)實(shí)中居民的遷移成本很高，人口流動(dòng)受戶籍的限制，信息也不具有完備性，所以這一機(jī)制很難發(fā)揮作用。也就是說(shuō)，由于存在地方政府與轄區(qū)內(nèi)居民的利益分歧，以及公眾無(wú)法有效地通過(guò)“用腳投票”機(jī)制約束地方政府的自利性行為，財(cái)政分權(quán)這一制度對(duì)實(shí)現(xiàn)公共福利最大化，特別是改善環(huán)境質(zhì)量等民生問(wèn)題的影響效果及方向有待商榷。

財(cái)政分權(quán)作為一種制度安排，必然是通過(guò)影響政府的利益動(dòng)機(jī)和目標(biāo)定位，進(jìn)而使政府對(duì)其行為作出理性權(quán)衡與選擇。我國(guó)財(cái)政分權(quán)的一個(gè)鮮明特色就是伴隨著經(jīng)濟(jì)分權(quán)始終保持著自上而下的政治集權(quán)，并隨之為地方政府帶來(lái)了財(cái)政激勵(lì)與政治晉升激勵(lì)。

第一，財(cái)政激勵(lì)。分稅制改革后中央與地方各級(jí)政府間財(cái)政分配關(guān)系的制度框架基本建立起來(lái)，地方政府成為相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體。由于財(cái)政收入權(quán)層層上移，財(cái)政事權(quán)及支出責(zé)任層層下移，及中央與地方政府的職能邊界不清晰，財(cái)權(quán)與支出責(zé)任不匹配、不科學(xué)，造成地方政府在有限的稅收資源下要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)文教、行政管理、環(huán)境保護(hù)等大部分支出責(zé)任，進(jìn)一步影響了地方政府財(cái)政收支的平衡性，甚至出現(xiàn)“隱性負(fù)債”、“土地財(cái)政”等情況。地方政府各據(jù)一方，各求發(fā)展，為緩解其財(cái)政壓力就會(huì)對(duì)勞動(dòng)力、資本、技術(shù)等資源展開(kāi)激烈競(jìng)爭(zhēng)，以吸引企業(yè)與投資，增加稅收，最終導(dǎo)致了地方政府間的財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)。

分稅制改革將地方政府的收入權(quán)上移，極大削弱了地方政府的財(cái)政收入自主權(quán)，同時(shí)稅收優(yōu)惠政策的日益規(guī)范迫使了地方政府不得不更多地采取財(cái)政支出手段吸引資本、技術(shù)及勞動(dòng)力的流入來(lái)拉動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)。

第二，政治晉升激勵(lì)。我國(guó)的財(cái)政分權(quán)始終伴隨著自上而下的政治管理體制，地方官員的績(jī)效考核和升遷選拔均依靠中央政府主導(dǎo)考察。同時(shí)，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的根本要求，及經(jīng)濟(jì)指標(biāo)易量化、信息獲取成本低的特點(diǎn)使得我國(guó)干部政績(jī)考核與選拔制度的標(biāo)準(zhǔn)以經(jīng)濟(jì)績(jī)效為主。因此，地方政府官員在有限的任期內(nèi)為了獲得更高的指標(biāo)排名和中央政府更積極的評(píng)價(jià)，擁有強(qiáng)大的推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意愿和動(dòng)力，但這種意愿和動(dòng)力往往會(huì)造成地方政府行為出現(xiàn)明顯的短期導(dǎo)向。

（二）外部因素

第一，環(huán)境保護(hù)類(lèi)公共產(chǎn)品具有正外部性，政府增加此類(lèi)支出會(huì)導(dǎo)致公共服務(wù)收益外溢，造成相鄰地區(qū)“搭便車(chē)”的現(xiàn)象。同時(shí)，地方政府對(duì)環(huán)境治理的成果往往難以量化，且治理效果具有時(shí)滯性。面對(duì)這種情況，地方政府就會(huì)缺乏環(huán)境保護(hù)類(lèi)公共物品的供給激勵(lì)，都希望搭別人的“便車(chē)”來(lái)減少自己的環(huán)保投入。

第二，環(huán)境污染具有負(fù)外部性，再加上環(huán)境產(chǎn)權(quán)界定困難，環(huán)境資源的收益權(quán)與處置權(quán)分割模糊，特別是對(duì)于跨多個(gè)行政區(qū)域的污染類(lèi)型如廢水污染來(lái)說(shuō)，位于河流中上游的地區(qū)存在向下游轉(zhuǎn)移污染的動(dòng)機(jī)，上游地區(qū)政府為了避免當(dāng)?shù)氐馁Y本外流甚至有時(shí)候會(huì)與污染企業(yè)建立合謀關(guān)系，充當(dāng)其非法排污的保護(hù)傘。

（三）地方政府行為

地方政府行為對(duì)環(huán)境污染的影響受到上文所述內(nèi)因與外因的共同作用。首先，為了吸引企業(yè)進(jìn)駐，吸收投資以增加稅收，地方政府第一可以采用增進(jìn)消費(fèi)性公共物品供給的方式來(lái)提高轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量和公共服務(wù)水平，也可以擴(kuò)大基礎(chǔ)建設(shè)投資等直接拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的資本支出以降低企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本。但在激烈的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)壓力和有限的執(zhí)政生涯下，地方政府官員更加注重短期的經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)，而環(huán)境保護(hù)等公共領(lǐng)域需要的財(cái)政支出規(guī)模大、周期長(zhǎng)、見(jiàn)效慢，效果不易被度量，位于政績(jī)考核的次要地位，同時(shí)，嚴(yán)格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)可能還會(huì)對(duì)地區(qū)流動(dòng)資本產(chǎn)生擠出效應(yīng)。且地方政府主要對(duì)上負(fù)責(zé)，轄區(qū)居民對(duì)環(huán)境的訴求受限。另一方面，環(huán)境保護(hù)類(lèi)公共產(chǎn)品的正外部性以及環(huán)境污染的負(fù)外部性造成的搭便車(chē)現(xiàn)象更使地方政府在治理環(huán)境這個(gè)問(wèn)題上畏手畏腳，缺乏有效激勵(lì)。因此，地方政府的這一行為偏好導(dǎo)致其更熱衷有利于直接推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和彰顯其政績(jī)的經(jīng)濟(jì)性支出，而嚴(yán)重忽略了環(huán)境等社會(huì)消費(fèi)性公共服務(wù)支出，如圖2所示。

圖2 2007—2015年中國(guó)地方財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出比重及其增長(zhǎng)率

圖2給出了2007—2015年間我國(guó)地方財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出占地方財(cái)政總支出的比率及其增長(zhǎng)率變化情況。由圖2可以清晰地看出，以2011年為分水嶺，我國(guó)地方財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出占地方財(cái)政總支出比重增長(zhǎng)率呈現(xiàn)出較為鮮明的“V”字形變化特征，雖然2011年以后增長(zhǎng)率呈波動(dòng)上升趨勢(shì)，但2011年、2012年、2014年地方財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出占地方財(cái)政總支出的比重增長(zhǎng)率分別為-0.138、-0.023、-0.036，且方財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出占地方財(cái)政總支出的比重大多在2.5%～3%之間，這進(jìn)一步印證與揭示了我國(guó)地方政府對(duì)環(huán)境保護(hù)類(lèi)財(cái)政支出的提供不足。

（四）對(duì)環(huán)境污染的影響

最后一個(gè)環(huán)節(jié)，地方政府財(cái)政支出行為的改變對(duì)環(huán)境污染的影響有直接和間接兩種邏輯思路。一方面，前文分析地方政府在現(xiàn)有激勵(lì)機(jī)制下對(duì)環(huán)境保護(hù)類(lèi)公共產(chǎn)品的供給具有弱偏好，更青睞于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等資本支出，這必然會(huì)直接導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)環(huán)境污染水平的升高。另一方面，地方政府為了彌補(bǔ)轄區(qū)內(nèi)環(huán)境質(zhì)量與公共服務(wù)水平的不足，就會(huì)放寬企業(yè)進(jìn)駐的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、放松環(huán)境監(jiān)管，阻止資本外溢。這是間接地通過(guò)改變地方政府的支出結(jié)構(gòu)，以犧牲環(huán)境為代價(jià)換取短期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。特別是在缺乏有效的激勵(lì)相容和問(wèn)責(zé)制度時(shí)，還會(huì)放大地方政府的自利性行為，導(dǎo)致尋租、腐敗和地方保護(hù)主義現(xiàn)象。

四、研究結(jié)論與政策建議

（一）研究結(jié)論

中國(guó)目前正處在一個(gè)經(jīng)濟(jì)增速下降的轉(zhuǎn)軌期內(nèi)，對(duì)環(huán)境資源的利用已經(jīng)接近環(huán)境承載能力的閾值，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)逐漸凸顯。因此，本文理論構(gòu)建了財(cái)政分權(quán)→財(cái)政支出→環(huán)境污染的作用渠道鏈條，在一個(gè)較為完整的分析框架內(nèi)分析了財(cái)政分權(quán)制度在我國(guó)地方政府財(cái)政支出對(duì)環(huán)境污染影響機(jī)理中的重要作用。

本文的研究表明：（1）地方政府財(cái)政分權(quán)程度的加深會(huì)造成地區(qū)環(huán)境污染水平的提高。我國(guó)的分稅制改革帶來(lái)了財(cái)政分權(quán)制度的改變，地方政府的財(cái)政支出模式通過(guò)財(cái)政分權(quán)的兩個(gè)激勵(lì)機(jī)制帶來(lái)了地方政府重經(jīng)濟(jì)績(jī)效、具有短期導(dǎo)向的財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)行為，并最終對(duì)環(huán)境污染產(chǎn)生影響。（2）環(huán)境治理的正外部性、時(shí)滯性與難以量化的特點(diǎn)及環(huán)境污染具有負(fù)外部性和無(wú)明確產(chǎn)權(quán)的特征從外部視角對(duì)政府行為帶來(lái)影響，促使地方政府缺乏提供環(huán)境治理公共產(chǎn)品和管控環(huán)境污染的激勵(lì)，最終往往又反過(guò)來(lái)影響了環(huán)境污染。

（二）政策建議

在我國(guó)經(jīng)濟(jì)步入新常態(tài)的今天，如何達(dá)到經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的雙贏發(fā)展，加快財(cái)稅體制改革，完善政治激勵(lì)機(jī)制，推動(dòng)地方政府提高財(cái)政支出效率，成為亟待解決的問(wèn)題。根據(jù)研究結(jié)果，本文在財(cái)政分權(quán)、財(cái)政支出對(duì)環(huán)境污染的影響機(jī)制上，提出了推動(dòng)綠色可持續(xù)發(fā)展，減少環(huán)境污染的建議，如圖3所示。

第一，加快財(cái)稅體制改革，實(shí)現(xiàn)不同層級(jí)政府間收支責(zé)任的匹配。我國(guó)財(cái)政分權(quán)對(duì)環(huán)境污染的作用機(jī)制，從財(cái)政激勵(lì)渠道來(lái)說(shuō)，其根源來(lái)自地方政府收入與支出責(zé)任的錯(cuò)位。財(cái)稅體制改革的基本路線和方向?yàn)椋哼m當(dāng)上移事權(quán)、下放財(cái)權(quán)，達(dá)到不同層級(jí)政府間收支責(zé)任的匹配。

圖3 減少環(huán)境污染的政策建議

具體而言，在事權(quán)劃分上可以考慮：首先，對(duì)地方基本公共服務(wù)水平劃定其全國(guó)范圍內(nèi)的最低標(biāo)準(zhǔn)，并加強(qiáng)監(jiān)督約束管理，在此基礎(chǔ)上放寬對(duì)地方財(cái)政支出具體用途的限定，實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)與事權(quán)的平衡；其次，將基礎(chǔ)義務(wù)教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生、基本社會(huì)保障等社會(huì)性支出責(zé)任適當(dāng)上移至中央政府，逐步提升社會(huì)保障的統(tǒng)籌層次，彌補(bǔ)地方政府的財(cái)政資金缺口，減輕其財(cái)政壓力。在財(cái)權(quán)劃分中可以考慮以下三點(diǎn)：首先，推進(jìn)環(huán)境稅的增設(shè)，為環(huán)境保護(hù)收入體系的建設(shè)提供長(zhǎng)期穩(wěn)定的資金，將排污成本內(nèi)部化；其次，結(jié)合“營(yíng)改增”的稅制改革，適當(dāng)提高地方在增值稅中的分成比例；再次，由于現(xiàn)階段地方政府的收入自主權(quán)有限，地方社會(huì)治理體系尚不健全，過(guò)度賦予地方政府舉債權(quán)將會(huì)增大地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)地方政府違規(guī)舉債的行為應(yīng)加強(qiáng)問(wèn)責(zé)機(jī)制與市場(chǎng)約束。

第二，完善政治激勵(lì)機(jī)制，建立科學(xué)發(fā)展的政績(jī)考核與選拔標(biāo)準(zhǔn)。從政治晉升激勵(lì)渠道弱化財(cái)政分權(quán)體制對(duì)環(huán)境污染的負(fù)作用，需要進(jìn)一步完善我國(guó)地方官員政績(jī)考核與選拔機(jī)制的設(shè)計(jì)。首先，在內(nèi)容上應(yīng)大力推進(jìn)多維度的地方政府官員考核與評(píng)價(jià)制度，將民生問(wèn)題的改善，生態(tài)環(huán)境的保護(hù)、法制建設(shè)的成效等指標(biāo)納入到政績(jī)考核評(píng)價(jià)體系中，樹(shù)立地方官員科學(xué)發(fā)展的綠色政績(jī)觀。同時(shí)避免“一刀切”，要根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)水平、資源稟賦、人口狀況、功能定位等制定差異化的考核指標(biāo)，完善政治激勵(lì)與約束機(jī)制。其次，在方法上應(yīng)豐富傳統(tǒng)的自上而下的監(jiān)督機(jī)制，提高公眾評(píng)價(jià)在考核評(píng)價(jià)中的權(quán)重，引入更為客觀的第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)作為地方政府政務(wù)考核評(píng)估的重要參考依據(jù)。

第三，建立跨區(qū)域的環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)與治理體系，解決“公地悲劇”問(wèn)題。在財(cái)政分權(quán)、地方財(cái)政支出行為和環(huán)境污染的作用鏈條內(nèi)，很關(guān)鍵的一環(huán)是地方政府在環(huán)境治理及環(huán)境污染特性作用下通過(guò)改變財(cái)政支出進(jìn)而影響環(huán)境污染。針對(duì)環(huán)境外部性和產(chǎn)權(quán)模糊的問(wèn)題，可采取以下手段：

首先，建設(shè)區(qū)域一體化的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，通過(guò)大數(shù)據(jù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境監(jiān)測(cè)信息共享。其次，建立跨區(qū)域的環(huán)境污染防治合作，各地區(qū)通過(guò)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，聯(lián)防聯(lián)控，切實(shí)解決由于產(chǎn)權(quán)歸屬的模糊，造成的環(huán)境污染等“公地悲劇”問(wèn)題。

[1]中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》[EB/OL].[2016-03-17].http：//news.xinhuanet.com/2016-03/17/ c_1118366322_11.htm.

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（責(zé)任編輯：C 校對(duì)：L）

F812.7

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1004-2768（2017）04-0104-05

2017-02-17

晉成燁（1993-），女，北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院碩士研究生，研究方向：運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)。