潘長勝 趙星宇／江蘇省農(nóng)業(yè)委員會

加強農(nóng)業(yè)立法 推進依法行政

潘長勝 趙星宇／江蘇省農(nóng)業(yè)委員會

法律是治國之重器,良法是善治之前提。黨的十八屆四中全會決定提出:“建設(shè)中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵?！遍L期以來，江蘇省高度重視農(nóng)業(yè)立法工作，目前全省現(xiàn)行有效的涉農(nóng)地方性法規(guī)共34件、涉農(nóng)規(guī)章共12件，其中省級法規(guī)16件、規(guī)章6件，初步形成了以國家涉農(nóng)大法為主體、以地方性涉農(nóng)法規(guī)為骨干、以政府性涉農(nóng)規(guī)章為補充、以相關(guān)規(guī)范性文件為輔助的全方位、多層次的農(nóng)業(yè)法律規(guī)范體系。

一、農(nóng)業(yè)立法工作的主要經(jīng)驗

多年來，江蘇省堅持以改革為引領(lǐng)、以發(fā)展為主題、以創(chuàng)新為動力，注重農(nóng)業(yè)立法的科學性、前瞻性、針對性和可操作性?？偨Y(jié)江蘇農(nóng)業(yè)立法的主要經(jīng)驗，大體可以歸納為“四個堅持、四個重視”：

（一）堅持問題導向，重視調(diào)查研究。多年來，江蘇始終以解決問題為導向，堅持“不調(diào)研、莫立法”，高度重視調(diào)查研究在立法工作中的基礎(chǔ)性作用。省人大和省政府及其相關(guān)部門的領(lǐng)導每年都會安排專門時間就農(nóng)業(yè)立法工作深入基層調(diào)查研究。近年來，就《江蘇省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例》 《江蘇省濕地保護條例》以及《江蘇省實施〈農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法〉辦法》等多部涉農(nóng)地方性法規(guī)赴省內(nèi)各地乃至兄弟省份開展調(diào)研考察，使立法內(nèi)容最大限度地反映民意、集中民智、凝聚民心，讓基層百姓有機會對立法的科學性、合理性、可行性建言獻策、“評頭論足”、發(fā)表觀點。

（二）堅持地方特色、重視立法質(zhì)量。彰顯地方特色是衡量地方立法質(zhì)量的重要標準之一，江蘇省農(nóng)業(yè)立法工作一直秉持“不抵觸、有特色、可操作”的原則，從地方實際情況出發(fā)，突出地方特色、突出解決問題，在充分了解當?shù)剞r(nóng)業(yè)、農(nóng)村實際的基礎(chǔ)上，在不違背國家立法的前提下，進一步細化國家農(nóng)業(yè)立法的原則性規(guī)定，使國家立法和地方立法在中國特色社會主義法律體系內(nèi)實現(xiàn)法律原則、法律精神、法律制度與江蘇省農(nóng)村社會的無縫對接。比如：蘇州地處江南水網(wǎng)地區(qū)，河湖眾多、濕地資源分布廣泛、類型多樣化且有濃厚的區(qū)域特色，亟需保護好當?shù)靥赜械臐竦厣鷳B(tài)環(huán)境。《蘇州市濕地保護條例》的頒布實施，逐步實現(xiàn)了自然濕地的搶救性保護，有效遏制了濕地資源的減少和退化，從而使該市自然濕地保護率從2010年的8%提高到了目前的53.8%，位居全省第一。

（三）堅持科學評價，重視立法評估。地方立法后評估制度，是提高立法質(zhì)量的重要途徑。多年來，除省政府法制辦組織專家每年舉辦數(shù)次立法后評估活動外，江蘇省農(nóng)業(yè)系統(tǒng)也結(jié)合自身實際，不定期地邀請法學專家適時開展農(nóng)業(yè)地方性法規(guī)的后評估，對農(nóng)業(yè)法規(guī)的合法性、規(guī)范性、可操作性進行分析、點評。目前南京、無錫、徐州等地均已為立法后評估工作建章立制，各地出臺的《立法后評估辦法》系統(tǒng)規(guī)定了立法后評估的主體、對象、目的、程序、方法和標準等內(nèi)容。江蘇省在涉農(nóng)法規(guī)規(guī)章頒布實施后，通過立法后評估工作的及時跟進，為現(xiàn)行法規(guī)規(guī)章的及時修改完善與清理廢止提供了重要參考依據(jù)。

（四）堅持民主立法，重視專家意見。長期以來，江蘇省始終將公眾參與和專家論證直接引入地方立法全過程，堅持民主立法、開門立法。堅持聽取主管部門意見與人民群眾意見相結(jié)合、聽取基層工作者的意見與專家學者的意見相結(jié)合、聽取法律工作者意見與非法律工作者意見相結(jié)合，集思廣益、凝聚共識。在立法過程中注重從基層、群眾和管理相對人的意見中發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，使地方立法決策更加接地氣、增底氣，盡量全面反映不同利益群體的意愿訴求，確保立法工作的公正、公開、公平。例如《鹽城市農(nóng)作物秸稈綜合利用條例》在起草過程中，主動邀請人大代表、政協(xié)委員、農(nóng)民代表、法律顧問等群體參與討論論證，專家學者以及代表們提出的意見建議基本都被立法機關(guān)吸收。實施后的《條例》，使鹽城在全省率先走出了一條卓有成效的農(nóng)作物秸稈綜合利用之路，成為江蘇省乃至全國農(nóng)作物秸稈綜合利用立法的重要典范。

二、農(nóng)業(yè)立法面臨的主要困難

盡管江蘇省農(nóng)業(yè)立法取得了明顯成效，積累了一定經(jīng)驗，但是與建設(shè)社會主義法治國家、法治政府、法治社會的戰(zhàn)略目標相比，與適應現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的更高要求相比,還存在以下一些矛盾與問題：

一是上位法的空白給地方立法帶來一定難度。農(nóng)業(yè)地方立法不越權(quán)、不越位、不與上位法相抵觸，是地方立法的一項重要原則。國家上位法對地方立法具有重要的指引功能，農(nóng)業(yè)地方立法工作應當嚴格做到依法立法，防止出現(xiàn)超越地方立法權(quán)限的情況，特別是在涉及有關(guān)刑事責任的設(shè)定、行政處罰、行政許可、行政強制的設(shè)立等方面，必須準確領(lǐng)會國家立法的原意，嚴格遵循相關(guān)規(guī)定，不可為了地方行政管理工作的實際需要而設(shè)定超出法定權(quán)限的條款。但目前在糧食法、扶貧法、農(nóng)業(yè)投入法、農(nóng)村集體資產(chǎn)管理立法等領(lǐng)域，國家立法尚屬空白，在一定程度上造成了地方立法工作的被動和迷茫。

二是農(nóng)業(yè)法律規(guī)范的執(zhí)行力不是太強。法律通常包含法律原則和法律規(guī)則，法律原則是法律精神的集中體現(xiàn)；法律規(guī)則側(cè)重規(guī)范和約束，是對具體權(quán)利義務(wù)及其法律后果的規(guī)范，操作性較強。法律原則和法律規(guī)則都是法律的重要內(nèi)容，相輔相成。但由于多種原因，現(xiàn)行的一些農(nóng)業(yè)法律規(guī)范中原則性和指導性的規(guī)定較多，具體的法律規(guī)則偏少，可操作性不強，和刑法、訴訟法等執(zhí)行力很強的其他部門法相比，農(nóng)業(yè)立法往往成為“豆腐法” “棉花法”，進而加劇了農(nóng)業(yè)部門的弱勢地位和法律執(zhí)行上的不嚴肅、不到位。

三是一些立法賦予執(zhí)法機關(guān)行政處罰的裁量權(quán)過大，不便操作。比如全國人大常委會法制委員會2011年頒布的《立法技術(shù)規(guī)范（試行）（二）》明確指出：在規(guī)定處以一定幅度的數(shù)額罰款時,最低數(shù)額與最高數(shù)額之間一般不超過十倍。而《中華人民共和國種子法》第七十三條第五款規(guī)定：縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)、林業(yè)主管部門處理侵犯植物新品種權(quán)案件時，對貨值金額不足五萬元的，有權(quán)處一萬元以上二十五萬元以下罰款。此處的罰款最低數(shù)額與最高數(shù)額之間達到了二十五倍，容易造成行政處罰的畸輕畸重，甚至助長人情執(zhí)法、徇私枉法等腐敗現(xiàn)象的滋生。

四是農(nóng)業(yè)立法的戰(zhàn)略性基礎(chǔ)地位尚未得到一些地方領(lǐng)導重視。農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的立法在國家層面得到了比較好的重視，但到了地方，由于受到短期利益的影響，農(nóng)業(yè)立法一般不是部門中心工作，也不是領(lǐng)導關(guān)注的重點，農(nóng)業(yè)立法工作難以列入政府有關(guān)部門的重要議事日程。部分地方的農(nóng)業(yè)立法工作缺少必要的立法經(jīng)費、立法人才、技術(shù)裝備等條件，一定程度上也加劇了一些地方領(lǐng)導的立法畏難情緒。

三、強化農(nóng)業(yè)立法的主要思路

重視并加強新形勢下的農(nóng)業(yè)立法工作，應以黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神及《法治政府建設(shè)實施綱要（2015－2020年）》為指導，以農(nóng)業(yè)關(guān)鍵領(lǐng)域的立法工作為重點，在“不抵觸、有特色、可操作”的原則下，切實提高農(nóng)業(yè)立法的創(chuàng)新性和實用性，著力構(gòu)建并完善系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的農(nóng)業(yè)法律制度體系。

（一）匡正正義、秉持公正。黨的十八屆四中全會決定指出：“明確立法權(quán)力邊界，從體制機制和工作程序上有序防止部門利益和地方保護主義法律化?！鞭r(nóng)業(yè)立法的宗旨在于建設(shè)和維護良好的“三農(nóng)”發(fā)展秩序和發(fā)展環(huán)境，想方設(shè)法增加農(nóng)民福祉，促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟向好發(fā)展，而不是政府部門之間權(quán)力和利益的分配與再分配。因此，農(nóng)業(yè)立法不僅要規(guī)范行政相對人的權(quán)利與義務(wù)，更要規(guī)范政府農(nóng)業(yè)部門間的職權(quán)與責任。通過立法，進一步規(guī)范、制約、監(jiān)督政府農(nóng)業(yè)部門的權(quán)力，保證正確行使權(quán)力、防止權(quán)力濫用。

（二）重視人才、開門立法。立法工作者的個人素質(zhì)，立法工作隊伍的整體水平，都對立法質(zhì)量的提高有著非常重要的影響。因此，在農(nóng)業(yè)立法過程中，應盡可能地吸納部門法律顧問、專業(yè)律師或其他法律工作者參與立法的調(diào)研、起草工作，邀請人大代表、政協(xié)委員、院校老師、社會公眾以及法制工作者一道參與立法聽證、風險評估，使頒布實施的農(nóng)業(yè)法律、法規(guī)更科學合理、簡便可行。

（三）完善機制、提升質(zhì)量。法律規(guī)范在實施一段時間后，立法機關(guān)對其合法性、管用性、可操作性、實施效果等方面進行科學評價，通過檢驗立法質(zhì)量，使立法工作者明得失、鑒高低，并可以從評估中總結(jié)提煉規(guī)律性的經(jīng)驗，用來指導今后的立法工作。要繼續(xù)加強和改進農(nóng)業(yè)立法的后評估工作，廣泛吸收人大、政府法制工作者、法律顧問團隊、高等院校法制力量、社會公眾定期參與法律法規(guī)規(guī)章的后評估工作，形成制度長期堅持。

（四）加強宣傳、正確引導。宣傳法律是法制工作者義不容辭的責任，對新頒布的法律規(guī)范及時作出權(quán)威解讀，加強輿論引導，使各方面準確理解立法的背景、目的和法律的原則、內(nèi)容和精神，是提高法律實效的重要途徑。充分利用“國家憲法日(12月4日)”、12月份法治宣傳月、“三農(nóng)大講堂”、農(nóng)業(yè)法制例行培訓等系列平臺，扎實推進法律進機關(guān)、進鄉(xiāng)村、進社區(qū)、進學校、進企業(yè)，加強法治文化建設(shè)。借助報刊、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體力量和優(yōu)勢，加大農(nóng)業(yè)立法宣傳力度，正確引導輿論、凝聚社會共識，營造全社會關(guān)心、支持和參與農(nóng)業(yè)立法的良好氛圍。

四、做好新時期農(nóng)業(yè)立法工作的幾點建議

為科學、民主、規(guī)范、有效地做好農(nóng)業(yè)立法工作，使出臺的農(nóng)業(yè)法律規(guī)范更具科學性、針對性和可操作性。因此，提出以下幾點建議：

（一）強化農(nóng)業(yè)立法的頂層設(shè)計。農(nóng)業(yè)部是全國最高農(nóng)業(yè)行政主管部門，是涉農(nóng)法律、行政法規(guī)起草修訂工作中的重要參與機關(guān)，是全國農(nóng)業(yè)部門規(guī)章的制定機關(guān)，建議農(nóng)業(yè)部適時將全國人大、國務(wù)院的涉農(nóng)立法動態(tài)、立法信息及時、準確傳遞到地方，以便于地方政府及其工作部門精準配合國家立法機關(guān)做好農(nóng)業(yè)立法工作。

（二）規(guī)范行政處罰的自由裁量權(quán)。鑒于有的法律條文賦予執(zhí)法機關(guān)行政處罰的自由裁量權(quán)過大，容易造成行政處罰的畸輕畸重、隨意任性的情形，建議上級立法機關(guān)和農(nóng)業(yè)主管部門在以后的涉農(nóng)法律、法規(guī)起草修訂過程中，建立健全農(nóng)業(yè)行政處罰自由裁量權(quán)客觀公正行使的有效制度，防止執(zhí)法機關(guān)及其工作人員濫用行政處罰權(quán)。

（三）加快農(nóng)業(yè)關(guān)鍵領(lǐng)域的立法進程。黨的十八屆五中全會決定指出：“加快重點領(lǐng)域立法，堅持立改廢釋并舉，深入推進科學立法、民主立法，加快形成完備的法律規(guī)范體系?！蔽覈F(xiàn)行的農(nóng)業(yè)法律規(guī)范，大多是上世紀90年代和本世紀初制定的，從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變的過渡色彩較濃，不少法律規(guī)范已不適應當前深化農(nóng)村改革和推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的現(xiàn)實需要，亟需修改，如土地管理法、農(nóng)村土地承包法、農(nóng)民專業(yè)合作社法等等。還有一些重要領(lǐng)域的立法尚屬空白，如糧食法、扶貧法、農(nóng)業(yè)投入法、土壤污染防治法等等，農(nóng)業(yè)立法任務(wù)相當繁重。因此，重視并加快農(nóng)業(yè)關(guān)鍵領(lǐng)域的立法進程顯得尤為重要而迫切。

(四)定期組織立法培訓。全面推進依法治國、依法治省和依法治農(nóng)，必須堅持立法先行。立法培訓是地方立法工作的重要組成部分，是貫徹落實《立法法》的一項基礎(chǔ)工作，是提高地方立法工作水平的有效途徑。通過組織立法培訓學習、深入研究、互動交流，能夠深化對立法工作重要性的認識、保證立法工作的正確方向，有利于立法工作者準確把握立法重點、提高立法創(chuàng)新能力、不斷提高立法質(zhì)量、積極審慎推進地方立法。農(nóng)業(yè)行政主管部門應從戰(zhàn)略和全局的高度充分認識做好地方立法培訓的重要意義，把定期組織立法培訓工作做細做實做好。□