江蘇省江陰市委農(nóng)村工作辦公室

一個普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)的強村樣本

江蘇省江陰市委農(nóng)村工作辦公室

村級經(jīng)濟健康發(fā)展是城鄉(xiāng)一體化的助力劑,是新農(nóng)村建設(shè)的奠基石，也是基層社會長治久安的重要因素。近年來，江蘇省江陰市璜土鎮(zhèn)通過經(jīng)濟杠桿、考核激勵、財務(wù)監(jiān)管等途徑，積極調(diào)整村級發(fā)展扶持政策，全鎮(zhèn)村級收入迅速攀升、社會事業(yè)持續(xù)投入、干群關(guān)系和諧融洽，村級經(jīng)濟社會發(fā)展呈現(xiàn)出不一樣的活力。

一、發(fā)展現(xiàn)狀

璜土鎮(zhèn)位于江陰西，與常州市區(qū)接壤，常住人口9.26萬，面積65平方公里，下轄12個行政村（社區(qū)）。璜土鎮(zhèn)早期為化工之鄉(xiāng)，現(xiàn)為江陰市石化新材料產(chǎn)業(yè)園所在地。從全市來看，璜土鎮(zhèn)的村級收入一直較弱，但2010年起，鎮(zhèn)黨委政府通過政策調(diào)整，用好經(jīng)濟杠桿，多管齊下調(diào)動基層干群積極性，村級經(jīng)濟發(fā)展逆勢上揚，實現(xiàn)了從“過不了日子”到“過上好日子”，從“三資”匱乏到資金結(jié)余、資產(chǎn)積累的“質(zhì)變”，全鎮(zhèn)村級行政工作呈現(xiàn)出你追我趕的良好氛圍。

一是村級收入快速發(fā)展。2010年璜土鎮(zhèn)12個村（社區(qū)）總收入為3123.54萬元，村均260.3萬元，不足當(dāng)年全市村均收入（927.92萬元）的三分之一，12個村中僅小湖村村級收入1001萬元，達到全市平均數(shù)。全鎮(zhèn)村級經(jīng)營性資產(chǎn)14227萬元，村均1185萬元，為全市村均經(jīng)營性資產(chǎn)（7104.35萬元）的六分之一。12個村（社區(qū)）中有9個村達到當(dāng)時“經(jīng)營性收入低于100萬元”的江陰市級經(jīng)濟薄弱村標(biāo)準(zhǔn)。通過幾年的扶持發(fā)展，2015年，璜土鎮(zhèn)村級收入達4774萬元，村均398萬元，比2010年增長52.90%；村級經(jīng)營性資產(chǎn)達22992萬元，比2010年增長61.61%；村持有或出借資金達15597.54萬元，比2010年增長81.24%。經(jīng)營性資產(chǎn)和持有資金的不斷增加，有效保障了村級收入的穩(wěn)定增長。

二是社會面貌日新月異。由于村級經(jīng)濟薄弱，璜土鎮(zhèn)村級公益事業(yè)歷史性欠賬較多。但這幾年得益于村級經(jīng)濟的發(fā)展，全鎮(zhèn)農(nóng)村社會公益事業(yè)建設(shè)得到了快速彌補。至2015年，全鎮(zhèn)共建設(shè)村級道路60公里，鎮(zhèn)村5分鐘內(nèi)即可進入主干線；新建橋梁9座、排水管道185公里、污水處理設(shè)施14座、污水管網(wǎng)36公里、道路硬化36萬平方米，新增公共健身活動場地6800多平方米；鎮(zhèn)村共投資9000余萬元，打造三星級美麗鄉(xiāng)村4個、美麗村莊54個，新增綠化3137畝。璜土鎮(zhèn)村級環(huán)境衛(wèi)生從設(shè)施舊、基礎(chǔ)弱、環(huán)境差轉(zhuǎn)變?yōu)樘焖{(lán)、地綠、水清的美麗鄉(xiāng)鎮(zhèn)，多次被評 “全市村莊整治工作先進鎮(zhèn)”。

三是工作推動快速有序。近幾年，璜土鎮(zhèn)村“兩委”干部工作積極性顯著提高，干群關(guān)系也明顯改善，各項中心工作得以快速推進。5年中，共完成拆遷30萬平方米，建成中心大道、芙蓉大道西延段、鎮(zhèn)立路等鎮(zhèn)級公路45公里，成為無錫市首批城鄉(xiāng)一體化建設(shè)先導(dǎo)示范區(qū)之一。2014年北湖西村試點后，2015年又整體推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，確權(quán)面積達31653畝，領(lǐng)先于全市進度。

二、做法特點

璜土鎮(zhèn)村級收入、村莊環(huán)境和干群關(guān)系等方面發(fā)生的巨大變化得到了普遍認(rèn)同。剖析其原因，主要得益于該鎮(zhèn)“四兩撥千斤”的財政政策杠桿、“鐵面無私”的考核激勵機制和各村挖掘收入來源的“小雞啄米”精神。具體來講，有以下特點：

（一）收入構(gòu)成日漸多元。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制結(jié)束后，璜土鎮(zhèn)村級穩(wěn)定收入長期結(jié)構(gòu)單一，以集體土地、廠房租金收入為主要來源，輔以規(guī)費返還、專項補助等財政轉(zhuǎn)移收入，2010年全鎮(zhèn)村級穩(wěn)定收入中租金收入占42.11%。璜土鎮(zhèn)通過政策性引導(dǎo)，鼓勵各村廣拓增收渠道，在穩(wěn)步提高租金收入的基礎(chǔ)上，逐步形成了以農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入、勞務(wù)合作收入、利息收入等其他經(jīng)營性收入為重要補充的多元收入結(jié)構(gòu)。2015年，全鎮(zhèn)村級租金收入1034萬元，占總收入的21.66%；其他經(jīng)營性收入明顯增加，其中村級發(fā)包及農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入305萬元，占總收入的6%；利息收入161萬元，占3.37%；工程勞務(wù)等其他收入1085萬元，占23.15%。

（二）發(fā)展路徑多點突破。隨著開發(fā)強度的深入、發(fā)展規(guī)劃的限制、投資成本的加劇，原有投資土地廠房收取租金的增收模式已不再可取。璜土鎮(zhèn)引導(dǎo)各村拓寬思路、因地制宜，實現(xiàn)了發(fā)展路徑的有效創(chuàng)新：一是服務(wù)創(chuàng)收。組建勞務(wù)合作社，積極承接鎮(zhèn)域范圍內(nèi)各級財政出資實施的道路養(yǎng)護、綠化、物業(yè)管理、環(huán)衛(wèi)清潔、河道清淤等公共服務(wù)和小型投資工程。目前璜土鎮(zhèn)12個村共有6家勞務(wù)合作社。篁村村勞務(wù)合作社主要承接轄區(qū)范圍內(nèi)綠化養(yǎng)護和物業(yè)管理，至2015年末，凈收入累計已超100萬元。匯南村勞務(wù)合作社主要承接小型水利業(yè)務(wù)，2016年簽訂近70萬元施工合同。二是產(chǎn)業(yè)增收。依托毗鄰常州的地域優(yōu)勢，因地制宜發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，打造村級增收新增長點。2012年，璜土村利用閑置土地開發(fā)13500平方米物業(yè)租售，增加村級收入的同時，還建成了文化健身中心和村民便宴服務(wù)中心。三是農(nóng)業(yè)助收。以村集體為經(jīng)營主體，以市場經(jīng)營為運行方式，開發(fā)經(jīng)營村民流轉(zhuǎn)土地和閑置土地，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營。篁村村每年形成固定收入10萬元左右，璜土村50畝桃園每年增收8萬元左右。

（三）財政補助洼地積聚。村級經(jīng)濟適逢低迷、村級收入增長乏力時，各項財政轉(zhuǎn)移支付是村級來源的重要補充。璜土鎮(zhèn)將各類補助悉數(shù)下?lián)?，并按照要求設(shè)立配套資金。2015年，全鎮(zhèn)12個村共獲得上級財政轉(zhuǎn)移支付資金共1771萬元，占村級總收入的37.1%，其中生態(tài)補償814.3萬元，公益事業(yè) “一事一議”獎補70萬元。同時，璜土鎮(zhèn)根據(jù)村級實際設(shè)立各種形式的獎補資金，2010～2015年，鎮(zhèn)財政合計下?lián)芨鞔甯黝愌a助1825萬元，通過財政資金的杠桿效應(yīng)，有效提升了農(nóng)村干群積極性。

（四）考核獎補導(dǎo)向激勵?！笆谌艘贼~不如授人以漁”，財政資金補助只能幫助村級維持正常運轉(zhuǎn)，要想“活得好”，還需要激發(fā)村干部內(nèi)在動力。璜土鎮(zhèn)通過具體的考核獎補舉措，倒逼基層盡心盡力投入工作、千方百計拓展思路。一是獎罰分明，提升行政工作積極性。從2011年開始，璜土鎮(zhèn)每年出臺《各行政村目標(biāo)任務(wù)量化工作考核及定員干部報酬考核辦法》，要求各村在做好日常工作的基礎(chǔ)上，對江陰市、臨港開發(fā)區(qū)及璜土鎮(zhèn)提出的年度重點、難點、熱點工作作專項考核，得分靠前的，按分獲得獎金，2011～2015年合計下?lián)塥剟钯Y金1893萬元；得分最后兩名，對村主要領(lǐng)導(dǎo)實行誡勉談話，連續(xù)三年考核最后兩名，調(diào)整村主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。通過政策激勵，大幅提高村干部啃“硬骨頭”的積極性。二是稅收返還，提升招商引資積極性。從2011年開始，陸續(xù)出臺了村級工業(yè)、商貿(mào)流通企業(yè)招商獎勵方案，規(guī)定村級新引進企業(yè)上繳稅金的鎮(zhèn)級留成部分全部返還至村。鼓勵村級在工業(yè)用地指標(biāo)緊張的局限下，積極開展招商引資工作，農(nóng)業(yè)園區(qū)所在行政村更是積極參與對商貿(mào)流通企業(yè)的招商工作。區(qū)鎮(zhèn)一體化前，三年共返還稅收到村243萬元。三是規(guī)費返還，提升服務(wù)企業(yè)積極性。從2010年開始，將村級企業(yè)上繳綜合規(guī)費返還比例提高到100%，并將鎮(zhèn)區(qū)兩個工業(yè)園企業(yè)劃分給各村享受綜合費返還政策，大大提高了各村“服務(wù)企業(yè)、做大產(chǎn)業(yè)、獲得收入”的積極性。

（五）制度管控蓄水防漏。每年出臺村級集體資產(chǎn)和財務(wù)管理的相關(guān)意見，一手抓經(jīng)濟發(fā)展、一手抓社會管理，兩手抓、兩手硬。一是穩(wěn)步提高租金標(biāo)準(zhǔn)。依托江陰市文件要求，5年內(nèi)璜土鎮(zhèn)將村級集體建設(shè)用地租金由每年3000元/畝提高到1.2萬元/畝，租金水平從全市最低點提升至了平均線。鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)中心監(jiān)督各村收繳工作，做到應(yīng)收盡收，堅決杜絕打折、緩交、拒繳，打破村企人情網(wǎng)。二是嚴(yán)格管控工程建設(shè)。璜土鎮(zhèn)明確，各村使用集體資金投資的項目，包括新建、改建、擴建的房屋建筑、路橋基礎(chǔ)設(shè)施等工程，均應(yīng)實行招投標(biāo)制度，投資額10萬元以上（含10萬元）的報鎮(zhèn)黨政聯(lián)席會議立項?；üこ添椖客旯ず?，在6個月內(nèi)由紀(jì)檢審計部門、村鎮(zhèn)建設(shè)管理辦公室參加工程驗收和竣工審計，最后撥付工程資金。三是規(guī)范細(xì)化日常開支。村級日常開支就像家庭的開門七件事，不精打細(xì)算難以奔小康。璜土鎮(zhèn)要求經(jīng)濟薄弱村和財政補助村招待費一律零開支，黨員活動經(jīng)費、辦公經(jīng)費、文化體育費等開支均按人頭定額支付，嚴(yán)格壓縮村集體福利，超支需由鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)審批。

（六）共建共享良性互動。一是公開采購、節(jié)約成本。各村按照民主監(jiān)督、公開操作、程序管理的操作程序，公開競價購買原材料，組織村干部、村民上工實施，簡單工程從不整體發(fā)包，同樣的錢辦更多的事。二是身先士卒、干部表率。“村干部能干的活，不請人干；村干部干不了的活，自己采購原材料，學(xué)著干”。璜土各村村委公開采購原材料，村干部親自下地上墻，投身新農(nóng)村建設(shè)。三是籌資籌勞、積極參與。在取得村民信任的基礎(chǔ)上，在實施村莊整治、修橋鋪路、河道清淤等公益事業(yè)建設(shè)前，璜土鎮(zhèn)各村會向受益村民籌措部分資金，引導(dǎo)村民參與新農(nóng)村建設(shè)，形成共建共享的良好局面。

三、啟發(fā)思考

（一）思路理清，倒逼發(fā)展模式更新。江陰村級集體經(jīng)濟經(jīng)營性收入構(gòu)成中，80%以上來自于集體土地、廠房租金收益和自有資金的利息收益，尤其收入中等偏下的行政村，其經(jīng)營性收入的主要來源就是集體土地、廠房租金收益，且相當(dāng)一部分行政村依然把增收空間寄希望于集體土地、廠房的增加。但現(xiàn)實是，受產(chǎn)業(yè)集聚、規(guī)劃限定、耕地保護、環(huán)保嚴(yán)控、資源限制等諸多因素的制約，江陰留給村級發(fā)展工業(yè)的空間不增反減，傳統(tǒng)增收渠道幾近關(guān)閉。璜土鎮(zhèn)正視這一現(xiàn)實，理清發(fā)展思路，打破傳統(tǒng)增收模式的思維定勢，充分挖掘現(xiàn)行經(jīng)濟形勢、區(qū)位條件下的各類資源，宜工則工、宜農(nóng)則農(nóng)、宜商則商，因地制宜發(fā)展特色經(jīng)濟，探索出資源有效利用、提供服務(wù)、物業(yè)管理、混合經(jīng)營等多種集體經(jīng)濟實現(xiàn)形式，找到了村級經(jīng)濟發(fā)展的新出路。

（二）政策導(dǎo)向，撬動發(fā)展活力再生?，F(xiàn)行形勢下，對于一些資源少、資金少、資產(chǎn)少的行政村來講，傳統(tǒng)模式無出路，創(chuàng)新模式無依托，單打獨斗、單槍匹馬地尋找增收新途徑，確實存在較大困難，村干部也容易出現(xiàn)觀望、畏難的情緒。在這種狀態(tài)下，政策導(dǎo)向要因勢利導(dǎo)、順時而變，積極改變扶持政策，不能僅停留在資金輸入以維持村級正常運轉(zhuǎn)上，更要著眼建立長效增收載體，從資源讓渡、平臺搭建、機制搞活等多個方面來幫助村級激活發(fā)展動力。璜土鎮(zhèn)在支持村級經(jīng)濟發(fā)展過程中，把安置小區(qū)物業(yè)管理、綠化管護、道路養(yǎng)護等政府掌握的無形資源讓渡給村里經(jīng)營管理，或?qū)⒉糠纸?jīng)營載體讓渡予村級管理；同時建立稅收返還等鼓勵性機制幫助村級無中生有，通過為本鎮(zhèn)招商引資贏得增收機會，村級增收空間得以有效拓展。

（三）制度嚴(yán)控，鎖牢健康發(fā)展底線。近年來，江陰市委市政府出臺了不少相關(guān)的政策意見、措施辦法，璜土鎮(zhèn)的經(jīng)驗就是執(zhí)行到位、管控到位，從鎮(zhèn)級層面上明確了管控標(biāo)準(zhǔn)、完善了管控制度、明晰了管控程序。既管怎么收：通過引入市場競爭手段，建立公共交易平臺，將村級集體資產(chǎn)的出租、轉(zhuǎn)讓等經(jīng)濟活動置于公共交易平臺公開交易，最大限度增加資產(chǎn)收益；又管怎么用：科學(xué)規(guī)范村級集體經(jīng)營管理制度，按照村級財務(wù)規(guī)定和市場經(jīng)濟要求管理村屬新型合作經(jīng)濟組織，嚴(yán)格規(guī)范村干部工資福利和村務(wù)開支，嚴(yán)禁超支濫發(fā)，有效監(jiān)管村內(nèi)各項工程實施建設(shè)，將各類民心工程、實事工程建成廉潔工程，花同樣的錢辦更多的事。同時，通過農(nóng)村政務(wù)、村務(wù)、財務(wù)的“三務(wù)”公開，把收和支的情況放在“陽光下”，杜絕了不收、少收、多支、濫支等漏洞。

（四）角色換位，激發(fā)管理效用倍增。變“單向”管理模式為“雙向”互動模式，讓村干部身兼管理者、服務(wù)者、建設(shè)者、引導(dǎo)者，變被服務(wù)管理的村民為村級社會事業(yè)的享受者、建設(shè)者、管理者，這一角色換位不僅取得了良好的經(jīng)濟效益，也意外地收獲了良好的社會效益。以該鎮(zhèn)璜土村為例，全村計劃花三年時間對所有家河進行疏浚整治，整治費用三分之一由村民集資，三分之二由村里出資，哪個自然村先湊齊資金，哪個村就優(yōu)先動工，整治完成后為出資者提供書面憑證，村民參與積極性非常高。整治完成后村民主動參與管理維護，村里維護成本也大為減少。村干部們感慨，村民主人翁意識強了，“以村為家”的理念足了，各項工作更好做了。從發(fā)展趨勢看，新農(nóng)村建設(shè)和管理的費用將是未來村級開支中比重較高、增速較快的部分，亟需在全市范圍內(nèi)建立村民參與新農(nóng)村建設(shè)的平臺，通過透明的捐贈機制、寬松的參與機制、規(guī)范的監(jiān)管機制、科學(xué)的權(quán)屬機制等系列引導(dǎo)措施，最大限度發(fā)揮社會各界力量。□