王麗琴／江蘇省太倉(cāng)市委農(nóng)村工作辦公室

太倉(cāng)“政經(jīng)分離”改革路徑選擇

王麗琴／江蘇省太倉(cāng)市委農(nóng)村工作辦公室

一、“政經(jīng)分離”改革提出背景

中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳2015年11月2日印發(fā)《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》指出，當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，深化農(nóng)村改革要聚焦農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度、農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制和農(nóng)村社會(huì)治理制度等5大領(lǐng)域。在進(jìn)行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、組建農(nóng)村股份合作經(jīng)濟(jì)組織的地區(qū)，探索剝離村“兩委”對(duì)集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理的職能，開(kāi)展實(shí)行“政經(jīng)分開(kāi)”試驗(yàn)。這是中央文件首次提出“政經(jīng)分離”。

所謂的“政經(jīng)分離”就是改變目前村級(jí)集體身負(fù)發(fā)展經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理雙重職能的現(xiàn)狀，將村級(jí)承擔(dān)的本應(yīng)由公共財(cái)政負(fù)擔(dān)的社區(qū)管理服務(wù)職能與發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的職能相剝離，實(shí)行政經(jīng)分離、政社分開(kāi)，這既是理順基層治理關(guān)系、實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的必然選擇，也是推動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、提高農(nóng)民股份分紅水平的現(xiàn)實(shí)要求。簡(jiǎn)單講“政經(jīng)分離”就是將村級(jí)行政管理職能與經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能分離，這是農(nóng)村社區(qū)股份制改革今后的發(fā)展重點(diǎn)和方向。改革開(kāi)放后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)過(guò)新一輪發(fā)展積累了一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，加之隨著城市化進(jìn)程的加速推進(jìn)，建立在舊有鄉(xiāng)土治理觀念上的管理體制已經(jīng)不能適應(yīng)其發(fā)展需要，農(nóng)村利益主體多元化，各種“權(quán)”“利”不明晰，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展受限，發(fā)展理念落后、方法單一，資源無(wú)法激活；人的城市化滯后于村莊的城鎮(zhèn)化等一系列問(wèn)題暴露出來(lái)。農(nóng)村要發(fā)展，這些問(wèn)題必須解決?！罢?jīng)分離”就是要打破舊的不明晰的管理框架，建立符合城市化發(fā)展要求，與市場(chǎng)接軌的管理框架，激活存量，為農(nóng)村的發(fā)展松綁，讓村民（股民）能夠更好地分享集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果?！罢?jīng)分離”不僅解決了老問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，還有利于群眾共享改革成果、有利于推進(jìn)城市化進(jìn)程、有利于確保農(nóng)村社會(huì)的長(zhǎng)治久安。關(guān)鍵還給農(nóng)村經(jīng)濟(jì)一個(gè)新的改革動(dòng)力，促進(jìn)了城市、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

二、太倉(cāng)村（涉農(nóng)社區(qū)）及社區(qū)股份合作社現(xiàn)狀

自2003年到2008年，太倉(cāng)先后組建了94家社區(qū)股份合作社，入社農(nóng)戶66835戶，社員254541人，當(dāng)時(shí)產(chǎn)權(quán)制度的改革形式多數(shù)為資產(chǎn)保護(hù)型。從2012年起，太倉(cāng)著力推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)股份合作社股權(quán)改革。到2016年底，累計(jì)完成社區(qū)股份合作社資產(chǎn)量化、股權(quán)固化92家。根據(jù)對(duì)全市94個(gè)村（涉農(nóng)社區(qū)）調(diào)查分析，目前太倉(cāng)農(nóng)村及社區(qū)股份合作社現(xiàn)狀表現(xiàn)為三個(gè)方面特點(diǎn)：

經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)多元化。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)實(shí)體多元化特征，農(nóng)村社區(qū)股份合作社主要負(fù)責(zé)對(duì)標(biāo)準(zhǔn)廠房、集宿樓、三產(chǎn)門(mén)面等集體資產(chǎn)的租賃管理；合作農(nóng)場(chǎng)（土地股份合作社）負(fù)責(zé)對(duì)集體土地的自主經(jīng)營(yíng)和管理；勞務(wù)合作社組織失地農(nóng)民開(kāi)展勞務(wù)活動(dòng)獲得收益；富民合作社吸納農(nóng)戶閑余資金，聯(lián)合集體資金建設(shè)各類(lèi)發(fā)展載體獲得租金收入；各類(lèi)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社結(jié)合村、鎮(zhèn)域發(fā)展特色，組織農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、銷(xiāo)售等。

公共服務(wù)支出占比高。2015年，全市94個(gè)村、涉農(nóng)社區(qū)（社區(qū)股份合作社）公共服務(wù)費(fèi)用支出總額24699萬(wàn)元，占全年支出總額的41.8%。其中應(yīng)由公共財(cái)政負(fù)擔(dān)的費(fèi)用總額19170萬(wàn)元，占到公共服務(wù)費(fèi)用支出總額的77.6%。支出最多的一塊來(lái)自于社區(qū)管理，占應(yīng)由公共財(cái)政負(fù)擔(dān)的費(fèi)用總額的39.1%。村級(jí)（社區(qū)股份合作社）接近一半的支出用于公共服務(wù)性開(kāi)支，且承擔(dān)了絕大部分公共財(cái)政支出。

服務(wù)工作人員數(shù)量多。農(nóng)村工作面廣量大，且隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，參與到農(nóng)村（涉農(nóng)社區(qū)）工作的人員越來(lái)越多。全市94個(gè)村（涉農(nóng)社區(qū)）工作人員總數(shù)1075人，其中：定工干部427人，條線干部432人，其他合同制聘用人員216人。1075人中，承擔(dān)發(fā)展經(jīng)濟(jì)責(zé)任的316人，參與社會(huì)管理、公共服務(wù)的759人。

三、推進(jìn)“政經(jīng)分離”改革難點(diǎn)

社區(qū)股份合作社股權(quán)改革的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)政經(jīng)分設(shè)，獲得經(jīng)營(yíng)效益最大化，最大程度保障社員權(quán)益?！罢?jīng)分離”因?yàn)樯婕案鞣嚼娴姆只驮僭?，甚至涉及傳統(tǒng)理念、文化觀念的沖突，改革難度相當(dāng)大，主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：

組織框架如何搭建。要解決“政經(jīng)分離”是否會(huì)削弱基層黨政組織作用的觀念沖突，將基層黨組織對(duì)合作經(jīng)濟(jì)組織的直接管理轉(zhuǎn)到間接管理。但如何在體現(xiàn)黨組織領(lǐng)導(dǎo)作用基礎(chǔ)上，搭建起經(jīng)濟(jì)獨(dú)立運(yùn)行的組織管理框架，需要一系列頂層的制度設(shè)計(jì)保障才能得以實(shí)現(xiàn)。

管理職能如何理順。政社不分導(dǎo)致管理結(jié)構(gòu)不順，村委會(huì)既擔(dān)負(fù)村級(jí)事務(wù)管理，又兼具村級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能，導(dǎo)致村干部不能集中精力，全力以赴抓好社區(qū)建設(shè)，同時(shí)又使合作經(jīng)濟(jì)組織不能真正實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理，難以建立起對(duì)股份合作社和經(jīng)營(yíng)者的科學(xué)的考核機(jī)制。因此，建立科學(xué)的職能管理體系，有助于合作經(jīng)濟(jì)組織的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，是“政經(jīng)分離”改革的關(guān)鍵點(diǎn)。

公共管理費(fèi)用如何承擔(dān)。城市社區(qū)所有支出均由財(cái)政負(fù)擔(dān)，而農(nóng)村社區(qū)，包括已經(jīng)撤村建居的社區(qū)卻還是由村集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)，顯然不合理。當(dāng)然，這是歷史遺留問(wèn)題，不可能馬上解決。但是實(shí)施“政經(jīng)分離”勢(shì)必要建立起合理的經(jīng)費(fèi)支出體制，將村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理經(jīng)費(fèi)逐步納入財(cái)政支出體制，即將社區(qū)干部工資、辦公經(jīng)費(fèi)，社員保障、醫(yī)療、保險(xiǎn)、計(jì)生等各項(xiàng)費(fèi)用，以及農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)維護(hù)等管理服務(wù)費(fèi)用改由公共財(cái)政來(lái)承擔(dān)，但在目前狀況下，公共財(cái)政的壓力比較大。

工作人員如何分流?！罢?jīng)分離”后，公共管理職能歸并，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要有專(zhuān)業(yè)的管理團(tuán)隊(duì)，致使村級(jí)原有各條線工作人員面臨分流壓力，如何安置好這部分人關(guān)系到農(nóng)村基層的穩(wěn)定問(wèn)題。

四、太倉(cāng)推進(jìn)“政經(jīng)分離”改革路徑

“政經(jīng)分離”是社區(qū)股份合作制改革的深化和完善，圍繞改革難點(diǎn)，根據(jù)本地實(shí)際，按照“因地制宜、穩(wěn)步推進(jìn)、促進(jìn)發(fā)展”的原則。在具體的實(shí)施上要把握好5個(gè)方面：

建立政經(jīng)分設(shè)運(yùn)行機(jī)制?！罢?jīng)分離”的關(guān)鍵是要建立起一套完善的合作經(jīng)濟(jì)組織治理結(jié)構(gòu)，即將原有村級(jí)承擔(dān)的本應(yīng)由公共財(cái)政負(fù)擔(dān)的社會(huì)管理、公共服務(wù)職能從中剝離出來(lái)，按城市社區(qū)管理要求，由村委會(huì)或者設(shè)立居委會(huì)承擔(dān)起社區(qū)內(nèi)托幼養(yǎng)老、社區(qū)治安、衛(wèi)生保健、文教體育等社區(qū)建設(shè)和管理職能。由社區(qū)股份合作社承擔(dān)發(fā)展村級(jí)經(jīng)濟(jì)職能，可下設(shè)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司、勞務(wù)合作社、合作農(nóng)場(chǎng)等，所有經(jīng)營(yíng)主體均按現(xiàn)代企業(yè)制度規(guī)范運(yùn)行，形成由社區(qū)股份合作社統(tǒng)籌管理下各經(jīng)營(yíng)主體獨(dú)立運(yùn)行的新型管理體系。并逐步形成在村黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，承擔(dān)管理服務(wù)職能的村委會(huì)（社區(qū)居委會(huì)）與承擔(dān)發(fā)展村級(jí)經(jīng)濟(jì)職能的社區(qū)股份合作社各負(fù)其責(zé)、齊頭并進(jìn)的組織管理體系。

規(guī)范財(cái)務(wù)核算?！罢?jīng)分離”要求必須徹底改變目前的村賬與社區(qū)股份合作社、其他經(jīng)營(yíng)主體賬務(wù)關(guān)系不清、核算混亂的現(xiàn)狀，實(shí)行分賬獨(dú)立核算。在實(shí)施“政經(jīng)分離”前要對(duì)各類(lèi)資產(chǎn)進(jìn)行全面的清理、界定和核實(shí)，在此基礎(chǔ)上建立村（居）委會(huì)、社區(qū)股份合作社兩本賬，可以通過(guò)辦理相關(guān)權(quán)屬變更手續(xù)，將公益性資產(chǎn)劃交村委會(huì)，經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)劃交社區(qū)股份合作社。也可以學(xué)習(xí)借鑒上海產(chǎn)權(quán)制度改革經(jīng)驗(yàn)，設(shè)置統(tǒng)一時(shí)間點(diǎn)，將所有資產(chǎn)劃歸到集體經(jīng)濟(jì)合作社（社區(qū)股份合作社）帳，村委會(huì)賬務(wù)清零。

建立經(jīng)費(fèi)合理分擔(dān)機(jī)制。在目前狀況下，村級(jí)發(fā)展、建設(shè)、管理等各項(xiàng)成本全額在合作社收益中優(yōu)先列支。然而社區(qū)管理是承接政府管理和社會(huì)公共服務(wù)的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，社區(qū)建設(shè)管理經(jīng)費(fèi)理應(yīng)納入公共財(cái)政體系，如蘇州楓橋那樣一步到位，全部由財(cái)政承擔(dān)公共服務(wù)管理費(fèi)用。但事實(shí)上，從太倉(cāng)公共財(cái)政支出的客觀現(xiàn)狀分析，目前的條件還不夠成熟。因此，要探索建立經(jīng)費(fèi)合理分擔(dān)機(jī)制，首先要理清經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)管理和公共服務(wù)職能界限，再積極探索建立以公共財(cái)政為基礎(chǔ)、村級(jí)統(tǒng)籌為補(bǔ)充的社區(qū)經(jīng)費(fèi)運(yùn)籌體制，作為經(jīng)費(fèi)解決的過(guò)渡期，并最終實(shí)現(xiàn)政府全額購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)。對(duì)于過(guò)渡期經(jīng)費(fèi)的分擔(dān)，因?yàn)槊總€(gè)村的情況和條件千差萬(wàn)別，各區(qū)鎮(zhèn)的財(cái)政實(shí)力也高低不同。因此，要因地制宜，可在財(cái)政允許條件下，對(duì)村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理經(jīng)費(fèi)在一定時(shí)期內(nèi)，按支出總額的一定比例予以補(bǔ)貼（補(bǔ)貼比例可根據(jù)財(cái)政實(shí)力逐步提高調(diào)整），剩下部分由集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展積累予以解決。

做好人員的分流工作。要根據(jù)村（居）委會(huì)和社區(qū)股份合作社的職能區(qū)別，對(duì)現(xiàn)有工作人員按照人員性質(zhì)、年齡、職能承擔(dān)等情況，綜合考慮、合理分流。對(duì)分流到村（居）委會(huì)的人員，在收入待遇上要老人老辦法，就高不就低；對(duì)分流到發(fā)展經(jīng)濟(jì)職能的人員，收入待遇要根據(jù)責(zé)任承擔(dān)和崗位業(yè)績(jī)情況，給予適當(dāng)激勵(lì)。作為富余人員分流的，也要通過(guò)技能培訓(xùn)，介紹崗位等辦法，給予出路，防止引發(fā)新的矛盾，影響社會(huì)穩(wěn)定。

創(chuàng)新資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制。由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)形式多樣，有標(biāo)準(zhǔn)廠房、集宿樓、三產(chǎn)門(mén)面、土地等，需要借助一定載體和具備一定經(jīng)營(yíng)能力的人員進(jìn)行管理。因此，可以考慮由社區(qū)股份合作社出資組建資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理公司，負(fù)責(zé)原有村集體房屋、物業(yè)用房、設(shè)施設(shè)備等資產(chǎn)租賃管理，以及資金投資入股等資本經(jīng)營(yíng)，壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力。同時(shí)可根據(jù)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)情況，適當(dāng)吸收社區(qū)外資金參股，從而形成由社區(qū)股份合作社控股，股東性質(zhì)多樣的資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理公司，并聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)人員經(jīng)營(yíng)集體資產(chǎn)，使集體資產(chǎn)充分實(shí)現(xiàn)保值增值。建立人員考核激勵(lì)機(jī)制，可允許董事會(huì)成員擁有一定份額的股權(quán)，使經(jīng)營(yíng)人員的自身利益與集體利益緊密掛鉤、相互牽制。對(duì)業(yè)績(jī)突出的經(jīng)營(yíng)人員，給予一定額度的經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)，以此激發(fā)、增強(qiáng)經(jīng)營(yíng)管理者的工作積極性和責(zé)任心，更好地服務(wù)于集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。社區(qū)股份合作社承擔(dān)集體資產(chǎn)、資源、資金的交易和監(jiān)督管理職能，確?！叭Y”交易的公開(kāi)性、高效性和安全性，提高農(nóng)村“三資”經(jīng)營(yíng)管理水平。合作農(nóng)場(chǎng)（土地股份合作社）負(fù)責(zé)對(duì)村域內(nèi)的耕地、林地、河塘等資源，采用自主經(jīng)營(yíng)或租賃經(jīng)營(yíng)方式進(jìn)行管理，增加土地經(jīng)營(yíng)收益。勞務(wù)合作社負(fù)責(zé)本區(qū)域內(nèi)勞動(dòng)力資源的組織和整合，通過(guò)對(duì)外承攬業(yè)務(wù)增加經(jīng)濟(jì)收益、提高農(nóng)民收入。

五、強(qiáng)化各項(xiàng)保障助推“政經(jīng)分離”

“政經(jīng)分離”是自上而下的一種制度安排，只有強(qiáng)化各項(xiàng)保障，才能確保改革的順利推進(jìn)，取得實(shí)實(shí)在在的成效。

始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。要避免過(guò)分強(qiáng)調(diào)合作社權(quán)益和社員分紅，而忽視了集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，這不利于農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。因此，既要堅(jiān)持民主管理、民主決策、民主監(jiān)督這一方向，又要堅(jiān)持黨組織領(lǐng)導(dǎo)地位這一核心。只有這樣，村委會(huì)作為自治組織，股份合作社作為經(jīng)濟(jì)組織，二者之間的關(guān)系才會(huì)和諧兼容。在選舉合作社理事長(zhǎng)的時(shí)候，既要尊重民意，又要考慮能力。如可在推選社區(qū)股份合作社理事長(zhǎng)時(shí)，先由社員推選出候選人，再由村黨組討論決定最終人選。社員代表、理財(cái)小組成員等也可由其提名選舉產(chǎn)生，這也是基層堅(jiān)持和保證黨的領(lǐng)導(dǎo)的一種探索。

切實(shí)加強(qiáng)組織保障?！罢?jīng)分離”改革牽涉到太倉(cāng)8萬(wàn)多農(nóng)戶的切身利益，改革的成敗關(guān)系到30多萬(wàn)社員未來(lái)對(duì)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的共享，關(guān)系到農(nóng)村社會(huì)的長(zhǎng)久穩(wěn)定。因此，市、區(qū)鎮(zhèn)、村（社區(qū)）三級(jí)必須在思想上高度重視，分別建立改革工作小組，做好宣傳、指導(dǎo)工作，將職責(zé)落實(shí)到具體部門(mén)、人員，發(fā)動(dòng)農(nóng)村老黨員、老干部、老會(huì)計(jì)、老村民等社會(huì)力量，各司其職，齊心協(xié)力，才能確保改革的順利推進(jìn)。

不斷完善政策體系。一是政策方面。實(shí)施“政經(jīng)分離”改革，要求從市級(jí)層面上要出臺(tái)相關(guān)文件，拿出具體方案，明確改革實(shí)施的具體操作步驟，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共服務(wù)崗位認(rèn)定，公共管理經(jīng)費(fèi)來(lái)源，人員安排方案等相關(guān)內(nèi)容。二是經(jīng)費(fèi)方面?！罢?jīng)分離”的一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)就是要解決公共管理服務(wù)經(jīng)費(fèi)的來(lái)源問(wèn)題，這就需要一定財(cái)政資金的有力支撐，才能確保改革的徹底性、實(shí)效性。三是相關(guān)配套政策方面。作為獨(dú)立的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體，社區(qū)股份合作社理應(yīng)納稅，但事實(shí)上，社區(qū)股份合作社除了發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)職能外，還承擔(dān)了許多公益職能，以及保障農(nóng)民持續(xù)增收職能，因此，不能把社區(qū)股份合作社等同于一般企業(yè)，所以需要稅務(wù)部門(mén)主動(dòng)調(diào)查研究，在稅收扶持上有所傾斜，給予社區(qū)股份合作社稅收適當(dāng)減免?！?/p>