孔凡瑜+周柏春+婁淑華

摘 要：在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)視域下，政府改革面臨著諸多挑戰(zhàn)。面向未來，各級政府能否富于遠(yuǎn)見地處理好當(dāng)前與長遠(yuǎn)的關(guān)系是關(guān)系政府能力的重要課題。為此，厘清前瞻型政府的內(nèi)涵，明晰其核心價(jià)值，有針對性地探究培育策略，對于提升政府治理能力，助推民族復(fù)興的中國夢，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：前瞻型政府；政府改革；民眾福祉；治國理政

中圖分類號：D63

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1002-7408（2017）05-0054-03

2017年1月，習(xí)近平總書記指出，“增強(qiáng)工作預(yù)見性，全面提升防范應(yīng)對各類風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的水平”是夯實(shí)治國理政能力的重要內(nèi)容。[1]當(dāng)前，伴隨改革的深入推進(jìn)，累積矛盾與新增矛盾多發(fā)、頻發(fā)，強(qiáng)化政府危機(jī)管理能力，解決政府行動(dòng)滯后問題，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)向好發(fā)展，是擺在理論界和實(shí)務(wù)界面前的重要任務(wù)。

一、前瞻型政府：從現(xiàn)時(shí)目標(biāo)到未來目標(biāo)的凝塑

政府不僅要應(yīng)付頻發(fā)之事，更要引領(lǐng)未來，這既是民眾的期待，也是政府的重要職責(zé)。在行政實(shí)踐中，政府理應(yīng)成為引領(lǐng)未來的掌舵手。從概念生成角度看，前瞻型政府來自于一種對過往政府類型的反思，來自于對政府行動(dòng)實(shí)踐的深入思考。前瞻型政府與回應(yīng)型政府是對應(yīng)存在的，所謂回應(yīng)型政府就是基于解決即刻發(fā)生問題的需要，著眼政府所采取的具體措施及其相應(yīng)效果，特點(diǎn)是跟隨性、回應(yīng)性和事后性，強(qiáng)調(diào)“糾正”和“改善”，在行動(dòng)中，頻于“應(yīng)急”和“救急”，著眼于“消防救火”，哪里出事哪里到，政府行為往往呈現(xiàn)為一定的慌亂無措狀態(tài)。

新世紀(jì)新階段，國際國內(nèi)形勢復(fù)雜多變，發(fā)展機(jī)遇與挑戰(zhàn)同時(shí)存在，如何把握機(jī)遇？在實(shí)踐中，維系發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展，不能單純依靠“回應(yīng)型政府”建設(shè)的傳統(tǒng)思路，要引領(lǐng)未來，必須善于謀劃、善于研判，創(chuàng)造優(yōu)勢，既解決好現(xiàn)實(shí)問題，也把握好發(fā)展態(tài)勢。為此，建設(shè)前瞻型政府已經(jīng)成為社會(huì)發(fā)展的必然趨勢。前瞻型政府不僅要關(guān)注當(dāng)下，更要關(guān)注未來，能夠未雨綢繆和謀劃長遠(yuǎn)，強(qiáng)調(diào)規(guī)劃性、籌謀性和事前性?！扒罢啊笔且环N掌控未來的技術(shù)，對于政府而言，就是促使“公共管理者運(yùn)用有計(jì)劃的變革來幫助機(jī)構(gòu)適應(yīng)外部的問題和機(jī)遇，迎接挑戰(zhàn)”。[2]在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，“‘為什么政府不能防患于未然和‘政府怎樣才能避免悲劇重演”是為社會(huì)普遍關(guān)注的核心議題之一。[3]當(dāng)然，前瞻型政府不是一味地將政府目標(biāo)指向遙不可及的未來，而是在可預(yù)見的周期內(nèi)，將問題和潛在可能努力謀劃好，增強(qiáng)方案的預(yù)見性，加強(qiáng)對事件尤其是危機(jī)事件的預(yù)知能力，對一切可能、未來發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行充分估計(jì)和研究，促使政府降低行政成本，提高行政效率。在實(shí)踐中，前瞻型政府就是要促使“政府不僅努力預(yù)防問題，它們還預(yù)料未來——給它們自己類似雷達(dá)的東西。在今天的短期行為的政治環(huán)境中這是非常困難的。但是鑒于變化的速度和對政治家們施加巨大壓力迫使出賣未來的情況，這也是非常重要的”。[4]就政府改革目標(biāo)而言，前瞻型政府更多地強(qiáng)調(diào)對未來潛在可能與危機(jī)的掌控與把握，力圖把未來的不確定性壓縮在可控的范圍之內(nèi)，促使行政決策者和行政管理者在思想上、制度上、行為邏輯上等方方面面都能夠顯現(xiàn)出“預(yù)見”的力量。

二、前瞻型政府核心價(jià)值：現(xiàn)實(shí)指向與內(nèi)在意蘊(yùn)

前瞻型政府著眼于對未來的策略籌劃和具體措施供給，主要體現(xiàn)為預(yù)見價(jià)值、服務(wù)價(jià)值、公共利益價(jià)值等。

1.預(yù)見價(jià)值。在行政實(shí)踐中，經(jīng)常性地面臨不確定性工作或突發(fā)事件是政府的重要工作內(nèi)容。不得不說，相對于紛繁復(fù)雜的社會(huì)問題，政府能力是有限的，不能把一切問題都解決。前瞻型政府的預(yù)見價(jià)值就是要促使政府通過對過往和現(xiàn)實(shí)問題的剖解，不斷增強(qiáng)研判能力和預(yù)測能力。政府及其公務(wù)員就是要通過勤奮的努力、不懈的奮斗，激發(fā)和喚起“人性中最高級的事物”，[5]為廣大民眾帶去積極的情緒情感與正能量，引導(dǎo)他們與政府一同努力。在實(shí)踐中，民眾能夠真切地感受和體察到來自于政府的強(qiáng)力依靠，這一切都可以為民眾帶來莫大的鼓舞和動(dòng)力，也為民眾解決困難注入了勇氣和信心。因?yàn)?，在民眾看來，政府正在那里為“我們”的生活和工作而努力，政府是給予“我們”解決困難兜底的屏障。我們沒有任何理由頹怠不前，這是前瞻型政府能帶給民眾的最大感動(dòng)。

2.服務(wù)價(jià)值。前瞻型政府要求政府在實(shí)踐中不能短視，不能僅是忙于救急，乃至于在危機(jī)事件中束手無措，慌亂不堪，而是要把現(xiàn)有問題投放在已然成行的“未來謀劃”之中。在過往籌劃相關(guān)內(nèi)容的過程中，內(nèi)在地包含著解決潛在問題的需要。也就是說，前瞻型政府不僅要解決現(xiàn)有的問題，更要著眼于未來如何才能實(shí)現(xiàn)政府治理的向善性，“我們見到每一個(gè)城邦各是某一種類的社會(huì)團(tuán)體，一切社會(huì)團(tuán)體的建立，其目的總是為了完成某些善業(yè)——所有人類的每一種作為，在他們自己看來，其本意總是在求取某一善果。既然一切社會(huì)團(tuán)體都以善業(yè)為目的，那么我們也可說社會(huì)團(tuán)體中最高而包含最廣的一種，它所求的善業(yè)也一定是最高而最廣的：這種至高而廣涵的社會(huì)團(tuán)體就是所謂的城邦，即政治社團(tuán)。”[6]在前瞻型政府之中，“聰明的改革者必須知道怎樣將他們所中意的改革與其他正在執(zhí)行中的改革協(xié)調(diào)起來，怎樣使某種改革更好地配合其他改革。不僅如此，而且他們還必須利用政治手段，以使這些改革能夠按照他們所希望的方式被接受?！盵7]為此，前瞻型政府必須立足精細(xì)的服務(wù)供給，解決民眾的需要。在公共服務(wù)過程中，“公共行政官員既不是中立的專家、也不是做買賣的企業(yè)家。他們應(yīng)該成為一個(gè)復(fù)雜治理系統(tǒng)中的負(fù)責(zé)任的行動(dòng)主體，在這個(gè)復(fù)雜的治理體系中，他們可能扮演的角色有促進(jìn)者、改革者、利益代理人、公共關(guān)系專家、危機(jī)管理者、經(jīng)紀(jì)人、分析員、倡導(dǎo)者以及服務(wù)員?！盵8]一言以蔽之，就是要適應(yīng)民眾所期待的各種服務(wù)角色，并及時(shí)給以適恰。

3.公共利益價(jià)值。前瞻型政府的核心要旨在于謀求公共利益提升，在于民生福祉改善與提高。從概念上看，“公共利益指社會(huì)或國家占絕對地位的集團(tuán)利益而不是某個(gè)狹隘或?qū)ｉT行業(yè)的利益。公共利益標(biāo)識構(gòu)成一個(gè)政府的絕大多數(shù)人的共同利益，它基于提高大家的福利而不只是幾個(gè)人的福利?！盵9]在公共行政領(lǐng)域，民眾對個(gè)別官員的不滿情緒極易產(chǎn)生“暈輪效應(yīng)”“蝴蝶效應(yīng)”，以至于滋生對公權(quán)力的抵觸情緒。在此情況下，“公共管理者以負(fù)責(zé)的精神來履行其職業(yè)責(zé)任正變得日益困難。更有甚之，目的的喪失似乎是公共服務(wù)職業(yè)者的普遍苦惱。”[10]170我們必須清楚的是，對于前瞻型政府而言，“維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益是國家和公共權(quán)力產(chǎn)生的主要原因”。[11]在前瞻型政府的視野之中，公共利益是政府對民眾承諾與踐諾的有機(jī)結(jié)合，承諾在于對未來的摹寫與籌劃，踐諾在于讓民眾感覺到有所增益。借此把政府與民眾期待有機(jī)結(jié)合，努力實(shí)現(xiàn)民眾所望即是政府努力的目標(biāo)。一般情況下，政府提升公共利益的效能越高，越有利于增進(jìn)民眾的信任感和依賴感，其行政活動(dòng)或公共政策運(yùn)行就越容易得到民眾的理解、支持，就更容易降低行政運(yùn)行的成本，民眾期待的公共利益與政府前瞻目標(biāo)就會(huì)越來越契合、民眾與政府互動(dòng)就會(huì)越來越融洽，民眾就會(huì)更加信任政府、認(rèn)同政府。

三、前瞻型政府的培育策略：政府行為的向善性發(fā)展

前瞻型政府既是應(yīng)對復(fù)雜行政實(shí)踐活動(dòng)尤其是應(yīng)對危機(jī)管理的必然要求，也是提升政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。培育前瞻型政府，要多維并舉、多措并施，協(xié)同推進(jìn)。

1.進(jìn)一步凝聚社會(huì)共識。著眼民眾期待，滿足民眾合理訴求是前瞻型政府義不容辭的責(zé)任。與其說是對問題的前瞻，不如準(zhǔn)確地說是對民眾需求的預(yù)判。前瞻型政府就是要問需于民，了解民眾需求、期盼和希望，找準(zhǔn)現(xiàn)實(shí)與預(yù)期的癥結(jié)點(diǎn)、關(guān)節(jié)點(diǎn)，精準(zhǔn)供給政策，確保實(shí)效。一是集思廣益，廣集民智。不可否認(rèn)，政治精英的遠(yuǎn)見卓識總是會(huì)在社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮重要作用。但伴隨風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的來臨，應(yīng)充分調(diào)動(dòng)廣大人民群眾的智慧和力量，把所有人都置身于相關(guān)公共問題的討論之中——每一個(gè)人都是不可或缺的，經(jīng)過反復(fù)的討論、協(xié)商和各種各樣的意見交換，最大限度地展現(xiàn)基于“該問題”視角的所有議案，在最基礎(chǔ)的內(nèi)容和最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)上找到各方的共識點(diǎn)。對公共政策輸出與供給而言，更為重要的就是要尋找公共利益的最大公約數(shù)，尋找最大的共識基礎(chǔ)。為此，必須鼓勵(lì)、支持和保障社會(huì)公眾參與到公共政策的全過程，既能最大限度地保證公共政策的科學(xué)性、民主性和合法性，也能最大限度地統(tǒng)合民眾意志資源，減少政策運(yùn)行的摩擦成本。二是決策者個(gè)體要懷有悲天憫人、心系蒼生的情感。比較而言，行政決策者的性情品質(zhì)對于推動(dòng)政府實(shí)踐具有重要影響，注重以人為本，尤其是理解人、關(guān)心人、愛護(hù)人，尊重人的主體地位，對行政決策者和決策執(zhí)行者會(huì)產(chǎn)生良性的引導(dǎo)和約束作用，進(jìn)而促使個(gè)體慎用、善用“裁量權(quán)”。當(dāng)然，“法律和內(nèi)部的組織正常不可能具體到足以涵蓋行政所遇到的所有情形和偶發(fā)事件；公眾參與也不可能深入到日常行為的細(xì)節(jié)中去；上級對行動(dòng)范圍的監(jiān)督也是有限的。只有被深深內(nèi)化的一系列個(gè)人道德品質(zhì)才能夠保證既與組織目標(biāo)之間保持和諧，又能與民主社會(huì)中的公民義務(wù)之間保持一致。這些個(gè)人道德品質(zhì)還是官僚結(jié)構(gòu)有效運(yùn)轉(zhuǎn)的必備條件。”[12]

2.進(jìn)一步完善“公平結(jié)構(gòu)觀”。前瞻型政府就是要立足長遠(yuǎn)，而“公平結(jié)構(gòu)觀”作為強(qiáng)政府的標(biāo)識，總是彌散和分解在具體的行政實(shí)踐或公共政策行為中。就建構(gòu)公平結(jié)構(gòu)觀而言，主要應(yīng)注重兩個(gè)方面：一是提煉和凝塑公平價(jià)值?！肮绞蔷S持社會(huì)群體團(tuán)結(jié)的黏合劑；不公平感會(huì)加劇社會(huì)的不信任；可以預(yù)測，不公平會(huì)導(dǎo)致政體合法性的下降?！盵10]116顯然，在行政實(shí)踐中，對待公平的理解和認(rèn)知是仁者見仁智者見智，但這不意味著公平就不重要。相反，正是在這諸多困頓與迷茫之中找到為大家所接受的公平對于和諧社會(huì)建設(shè)來說具有更為重要的意義?？梢哉f，公平一定是大家共同的底線認(rèn)知，體現(xiàn)著集體的意見和建議，尤其能夠顯現(xiàn)和表征弱勢群體的利益。二是行政實(shí)踐要彰顯公平價(jià)值?！罢鳛楣补芾斫M織，追求社會(huì)公平無疑是政府公共性的基本規(guī)定。”[13]就行政實(shí)踐中的公平觀而言，公權(quán)力要借助于自身權(quán)威去“相互匹配并分配各種根本權(quán)利和義務(wù)”。[14]當(dāng)然，“有些事情或成就能夠使一個(gè)人的生活更美好，無論他是否這樣認(rèn)為?！盵15]在市場經(jīng)濟(jì)條件下，公權(quán)力尤其是任性和放縱的公權(quán)力極可能淪為少數(shù)人徇私枉法的工具。單純依靠市場機(jī)制無法保障公平價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，行政實(shí)踐要彰顯和表征公平價(jià)值就是要充分發(fā)揮政府在社會(huì)治理中的作用，注重體制機(jī)制和政策保障機(jī)制的供給和完善，現(xiàn)實(shí)地、有效地矯治社會(huì)不公，使公平成為民眾看得見、摸得到的有“相”之物。

3.進(jìn)一步提升行政決策者和行政管理者的前瞻能力。提升行政決策者和行政管理者的前瞻能力，就是要保障行政決策者和行政管理者素質(zhì)的與時(shí)俱進(jìn)，不但要提升其解決現(xiàn)有問題的“救火”能力，也要提升其籌劃未來的研判能力；不但要能有效供給政策解決當(dāng)下問題，也能夠有效借助于政策供給來引領(lǐng)發(fā)展。一是要提升行政決策者的預(yù)見能力。行政決策者的預(yù)見能力與個(gè)人的成長環(huán)境、學(xué)習(xí)經(jīng)歷、個(gè)體性格等具有關(guān)系，提升預(yù)見能力，就是要立足現(xiàn)實(shí)、謀劃長遠(yuǎn)，面向未來，不斷分析研判現(xiàn)實(shí)問題，找出風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和癥結(jié)點(diǎn)，深入挖掘、剖析，預(yù)見可能出現(xiàn)的問題，敢于決斷、善于決斷，確保效果，只要“戰(zhàn)略上判斷得準(zhǔn)確，戰(zhàn)略上謀劃得科學(xué)，戰(zhàn)略上贏得主動(dòng)，黨和人民事業(yè)就大有希望”。二是要提升一般行政管理人員的預(yù)見能力。不可否認(rèn)，行政管理人員前瞻能力的生成，既受個(gè)人主觀意識的制約，也受外在環(huán)境的影響。為此，行政管理人員要敢于解放思想，不斷向理論尤其是馬克思主義基本原理、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀，特別是習(xí)近平總書記治國理政的新理論新戰(zhàn)略新理念學(xué)習(xí)，向?qū)嵺`學(xué)習(xí)，不因循守舊，在實(shí)踐中不斷提升自身的預(yù)見能力。

4.進(jìn)一步統(tǒng)合“底線”和“戰(zhàn)略”協(xié)同保障。解紛與籌劃相結(jié)合就是在現(xiàn)有方案或謀劃的范圍內(nèi)，既借助于前瞻型的政策來解決現(xiàn)有問題，也把可能發(fā)生的潛在問題投放在這個(gè)籃子里。一是注重政府與民眾的協(xié)商機(jī)制建設(shè)。前瞻型政府不是政治精英坐而論道的結(jié)果，而是敞開門的集思廣益，是對社會(huì)問題的把脈問癥。為此，需要與民眾或其他個(gè)體有效溝通，了解民之所訴、民之所盼和民之所急。二是把預(yù)警與解紛結(jié)合起來。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的深入發(fā)展，行政環(huán)境更為復(fù)雜，行政實(shí)踐的不確定性日益增加，不可控性要求政府不僅要能夠有效處理日常工作并確保實(shí)效，也能夠時(shí)刻繃緊神經(jīng)，做到未雨綢繆、防患未然。三是把盡責(zé)與前瞻有機(jī)結(jié)合起來?！罢畱?yīng)該要有耐心，學(xué)會(huì)傾聽公民群體的聲音，善于幫助他們解決難題。政府要主動(dòng)掌握現(xiàn)實(shí)社會(huì)面臨的主要難題和相關(guān)需求，而不是采取回避的態(tài)度。如果政府有長遠(yuǎn)的預(yù)見性，或在公民需求產(chǎn)生之前就有所預(yù)料，這也是盡職盡責(zé)的體現(xiàn)?！盵16]

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