田云章， 任 行

(1.西北大學(xué) 公共管理學(xué)院， 陜西 西安 710127； 2.陜西理工大學(xué) 管理學(xué)院， 陜西 漢中 723000)

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從社會(huì)福利制度流變看中國(guó)社會(huì)福利結(jié)構(gòu)體系發(fā)展

田云章1,2， 任 行1

(1.西北大學(xué) 公共管理學(xué)院， 陜西 西安 710127； 2.陜西理工大學(xué) 管理學(xué)院， 陜西 漢中 723000)

社會(huì)福利是為了增加多數(shù)社會(huì)成員“適存度”和針對(duì)特殊人群提供物質(zhì)與精神幫助的制度安排。現(xiàn)代社會(huì)福利制度的形成與發(fā)展受到倫理道德、政治因素和社會(huì)變遷等多種因素影響。通過(guò)梳理發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)福利體系思想流變，分析認(rèn)為中國(guó)當(dāng)前的社會(huì)福利結(jié)構(gòu)在國(guó)家福利、地方福利和人群福利層層疊加的狀態(tài)下，社會(huì)福利的“地方性”會(huì)導(dǎo)致新的“福利不公”并放大貧富差距，而“多龍治水”和“制度分割”的社會(huì)福利體制也在削弱社會(huì)福利的綜合效益。隨著中國(guó)工業(yè)化進(jìn)程的加速，未來(lái)的社會(huì)福利體系需從前期的傘狀保護(hù)型福利體系向組合式普惠型社會(huì)福利體系轉(zhuǎn)型，具體改革路徑在頂層設(shè)計(jì)上，要重視福利體系的整合性；在福利結(jié)構(gòu)上，需增加國(guó)家基本福利，減少地方疊加福利；在推進(jìn)措施上，要提高保障項(xiàng)目的精準(zhǔn)性。

福利起源； 福利制度； 福利結(jié)構(gòu)； 福利體系

2015年《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》提出全面建成小康社會(huì)新的目標(biāo)要求和發(fā)展理念。從“堅(jiān)持共享發(fā)展，增進(jìn)人民福祉”方面，提出要增加公共服務(wù)供給、實(shí)施脫貧攻堅(jiān)工程、提高教育質(zhì)量、促進(jìn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)、縮小收入差距等宏偉目標(biāo)?！笆濉睍r(shí)期，國(guó)家在社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)福利領(lǐng)域再度加大投入并采取多種推進(jìn)措施，人民群眾在就業(yè)、教育、文化、社保、醫(yī)療、住房等方面得到更多實(shí)惠，生活水平和生活質(zhì)量穩(wěn)步提高。但是，囿于某些因素社會(huì)福利在調(diào)節(jié)收入分配、縮小收入差距和改善民生狀況方面的作用依然十分有限，甚至可能在局部產(chǎn)生了某些扭曲效果。面對(duì)貧富差距不斷擴(kuò)大、人口老齡化程度不斷加深和勞動(dòng)力市場(chǎng)的不確定性等帶來(lái)的新挑戰(zhàn)，我們更需要依賴于公平、可持續(xù)的福利體系[1]。西方發(fā)達(dá)國(guó)家在工業(yè)化進(jìn)程中建立的社會(huì)福利體系為我國(guó)完善社會(huì)福利制度提供了很好的借鑒。因此，本文在梳理近代社會(huì)福利體系源流的基礎(chǔ)上，通過(guò)剖析我國(guó)社會(huì)的福利結(jié)構(gòu)及其潛在問題，提出改善我國(guó)社會(huì)福利體系的可能路徑，旨在為工業(yè)化進(jìn)程加速中的中國(guó)社會(huì)福利制度建設(shè)提供參考。

一、 西方社會(huì)中的福利起源及思想流變

福利是一個(gè)具有多種學(xué)科意義的概念。從詞源上講，福利本意是“幸?！焙汀袄妗钡慕Y(jié)合。在經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上，社會(huì)福利是為了增加社會(huì)成員“適存度”提供物質(zhì)和精神幫助的制度安排。在社會(huì)保障學(xué)意義上，福利是針對(duì)特殊人群提供幫助的制度安排。理解福利需要先從福利制度的產(chǎn)生和發(fā)展開始，才能認(rèn)識(shí)到“為什么需要福利”及“福利是如何產(chǎn)生的”。因?yàn)榈湫偷娜祟惿鐣?huì)福利制度主要起源于西方國(guó)家，所以探索西方社會(huì)福利制度的誕生及其變遷過(guò)程有著重要的認(rèn)識(shí)意義。傳統(tǒng)福利制度的產(chǎn)生同倫理道德、政治因素和社會(huì)變遷三個(gè)因素密切相關(guān)[2]。最初，福利發(fā)展主要依靠道德說(shuō)教。先是慈善提供者在做出“善行”的同時(shí)，大力倡導(dǎo)樂善好施、救貧濟(jì)弱、照拂他人的倫理道德。早期的宗教組織則不斷進(jìn)行福利道德說(shuō)教，號(hào)召人們自愿捐助解救他人或者對(duì)不幸者承擔(dān)責(zé)任，在神的名義下通過(guò)互助和善行來(lái)滿足個(gè)人對(duì)于健康、食物及平安的基本需求。隨后，福利效率在政治權(quán)力介入下大大提高。中世紀(jì)中期以后，歐洲大陸出現(xiàn)了政治實(shí)體取代教會(huì)勢(shì)力、行政方法取代道德說(shuō)教的趨勢(shì)，法國(guó)和英國(guó)出現(xiàn)了政治權(quán)力強(qiáng)勢(shì)介入社會(huì)福利的情形。為了解決大面積的貧困化問題，法國(guó)的世俗政權(quán)在16世紀(jì)30年代接管了宗教團(tuán)體掌握的福利設(shè)施，由非神職人員組織行政機(jī)構(gòu)，實(shí)行了勞動(dòng)培訓(xùn)、兒童教育、集中財(cái)源和統(tǒng)一管理等一系列福利改革措施。英國(guó)于1601年出臺(tái)了《伊麗莎白濟(jì)貧法》，通過(guò)為有勞動(dòng)能力者提供就業(yè)場(chǎng)所、為無(wú)勞動(dòng)能力者提供資助、組織窮人和兒童學(xué)藝、從富裕地區(qū)征稅補(bǔ)貼貧困地區(qū)等措施，應(yīng)對(duì)失業(yè)、流浪和貧困現(xiàn)象激增問題，滿足人們的基本生活需求。中世紀(jì)末期，西方國(guó)家的社會(huì)變遷對(duì)福利機(jī)制產(chǎn)生了巨大影響。一是隨著政治權(quán)力從封建主和教會(huì)向政府集中，中央政府的財(cái)稅權(quán)力不斷增強(qiáng)。二是教權(quán)為世俗政權(quán)取代后，教會(huì)用于慈善和賑濟(jì)的基金減少，被封建主趕出莊園的需求者變成流浪者。三是地方政府和中央政府被迫開始承擔(dān)起扶助窮人、病人和老人的責(zé)任。除此之外，歉收、饑荒和流行病等，使得傳統(tǒng)的保護(hù)機(jī)制束手無(wú)策，新的社會(huì)保護(hù)模式應(yīng)運(yùn)而生。第一次世界大戰(zhàn)之前，俾斯麥主政的德國(guó)最早開始推行社會(huì)保險(xiǎn)制度。

1942年英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家貝弗里奇的《社會(huì)保險(xiǎn)和相關(guān)服務(wù)》報(bào)告成為現(xiàn)代福利制度的源頭，貝弗里奇也獲得“福利國(guó)家之父”的殊榮。該報(bào)告提出了著名的社會(huì)福利“3U”原則，具體包括：普享性原則(Universality)，即所有公民不論其職業(yè)為何，都應(yīng)被社會(huì)福利覆蓋以預(yù)防社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)；統(tǒng)一性原則(Unity)，即政府建立大一統(tǒng)的福利行政管理機(jī)構(gòu)；均一性原則(Uniformity)，即每一個(gè)受益人應(yīng)該根據(jù)需要而不是收入狀況獲得資助[3]。戰(zhàn)爭(zhēng)廢墟上建立起的新型福利制度，后來(lái)被泛稱為“福利國(guó)家”，并在在20世紀(jì)下半葉成為西歐社會(huì)的時(shí)代精神和基本制度。英國(guó)于1948年率先建成福利國(guó)家，之后西歐各國(guó)紛紛效仿，再之后西歐國(guó)家的福利制度又受到歐洲其他資本主義國(guó)家的推崇[4]。最終，形成了約斯塔(Gosta E.A.)所謂的西方福利制度的“三個(gè)世界”[5]：奉行自由主義原則和有限政府理念的英語(yǔ)國(guó)家，以社會(huì)福利項(xiàng)目和雇主福利為主的世界；強(qiáng)調(diào)機(jī)會(huì)均等和民主社會(huì)的北歐國(guó)家，實(shí)行大量統(tǒng)一的社會(huì)福利計(jì)劃的世界；按照合作主義原則和強(qiáng)調(diào)社會(huì)秩序和平的歐洲大陸國(guó)家，基于統(tǒng)一社會(huì)福利和福利水平同收入關(guān)聯(lián)的世界。20世紀(jì)70年代以來(lái)，吉登斯提出了新的“社會(huì)投資國(guó)家”構(gòu)想。主張從根本上擺脫貝弗里奇式的消極福利體制，倡導(dǎo)全社會(huì)樹立“積極福利”觀念，盡量避免社會(huì)福利導(dǎo)致的“道德公害”，致力于通過(guò)教育和培訓(xùn)的途徑投資于人力資本，而不是一味的去營(yíng)造社會(huì)安全網(wǎng)[6]。其結(jié)果是，歐洲福利國(guó)家在后工業(yè)化進(jìn)程中，或多或少轉(zhuǎn)向社會(huì)投資政策[7,8]。社會(huì)福利體系的主要作用在于對(duì)于貧困和弱勢(shì)群體的社會(huì)救濟(jì)，應(yīng)對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和生老病死的社會(huì)保險(xiǎn)和對(duì)人力資本和人生際遇的社會(huì)投資[9]。由此可見，社會(huì)福利思想的發(fā)展與社會(huì)福利體系建設(shè)的實(shí)踐是互動(dòng)共存的過(guò)程。社會(huì)福利是人們改善生活水平、提高生活質(zhì)量的永恒追求,只有供給水平高、主觀評(píng)價(jià)好的福利才是合理的社會(huì)福利制度與理想的社會(huì)福利狀態(tài)[10]。西方發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)福利思想及其成功經(jīng)驗(yàn)，無(wú)疑為中國(guó)社會(huì)福利體系的建構(gòu)與完善提供了有益的借鑒。

二、 中國(guó)當(dāng)前社會(huì)福利結(jié)構(gòu)的社會(huì)效應(yīng)及其局限

隨著社會(huì)的巨大轉(zhuǎn)型，市場(chǎng)交換成為經(jīng)濟(jì)資源配置的主要方式。社會(huì)福利的本質(zhì)功能已經(jīng)發(fā)生了很大變化。社會(huì)福利體系除了為個(gè)人和家庭的生存提供最基本的保護(hù)功能之外，在提高社會(huì)成員生存質(zhì)量方面的改善功能越來(lái)越突出。各種福利內(nèi)容在很大程度上成為一種正常生活之上的“疊加部分”，也是市場(chǎng)分配方式之外轉(zhuǎn)移給個(gè)人和家庭的重要財(cái)富。從結(jié)構(gòu)上看，我國(guó)當(dāng)前的社會(huì)福利項(xiàng)目基本上可以歸納為國(guó)家基本福利、地方疊加福利和人群疊加福利三種類型，其中國(guó)家基本福利具有普惠性，覆蓋范圍廣及全國(guó)各地，大多數(shù)由中央財(cái)政和地方財(cái)政共同承擔(dān)支出責(zé)任。地方疊加福利理論上分為兩種情形，一種是中央政府面向特定地區(qū)實(shí)施的社會(huì)福利項(xiàng)目，另一種是地方政府自己設(shè)立的社會(huì)福利項(xiàng)目，前者主要由中央財(cái)政負(fù)責(zé)而后者主要由地方財(cái)政負(fù)責(zé)。人群疊加福利主要是指面向特定人群提供的社會(huì)福利項(xiàng)目，公共財(cái)政支出責(zé)任既有中央負(fù)責(zé)的也有地方負(fù)責(zé)的，還有中央和地方共同負(fù)責(zé)的。國(guó)家基本福利、地方疊加福利和人群疊加福利呈現(xiàn)出一種金字塔式的疊加結(jié)構(gòu)(圖1)。由于我國(guó)的地區(qū)發(fā)展差異巨大，不同地區(qū)、省、市在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政實(shí)力、人均GDP和城市化水平等方面存在較大差異，社會(huì)福利政策的“地方性”顯著，直接產(chǎn)生和加劇了新的“福利不公”。

圖1 社會(huì)福利疊加結(jié)構(gòu)

首先，基于地方政府財(cái)力的地方疊加福利形成替代性收入，放大了區(qū)域之間的貧富差異。如果用地方財(cái)政一般預(yù)算收入、地方財(cái)政社會(huì)保障和就業(yè)支出和城鎮(zhèn)居民人均轉(zhuǎn)移性收入分別作為衡量地方政府財(cái)力、地方疊加福利水平和居民福利性收入的替代指標(biāo)，可以比較直觀的揭示出地方政府財(cái)力、地方社會(huì)福利水平與當(dāng)?shù)鼐用袷杖朐黾又g的正向相關(guān)性。以北京、陜西為例(表1)，從2010年到2014年北京市的地方財(cái)政一般預(yù)算收入從2353.93億元連年遞增到4027.16億元，地方財(cái)政社會(huì)保障和就業(yè)支出也從275.90億元逐年連續(xù)增長(zhǎng)到509.01億元，城鎮(zhèn)居民人均轉(zhuǎn)移性收入也實(shí)現(xiàn)了“三級(jí)跳”，分別從2010年的8434.80元躍升到2011年的10075.20元和2012年的10993.50元。同期，陜西的地方財(cái)政一般預(yù)算收入從958.21億元遞增到1890.40億元時(shí)，地方財(cái)政社會(huì)保障和就業(yè)支出也從315.61億元遞增到541.40億元，城鎮(zhèn)居民人均轉(zhuǎn)移性收入從4225.80元遞增到5907.10元。顯然，地方財(cái)力越強(qiáng)大，地方提供的社會(huì)保障力度越大，城鎮(zhèn)居民獲得的轉(zhuǎn)移性收入也隨之加大。地方疊加福利無(wú)形當(dāng)中成為居民貧富差異的“放大器”。中央政府試圖縮小貧富差距的社會(huì)福利政策，也往往在地方各級(jí)政府“因地制宜”或“入鄉(xiāng)隨俗”的過(guò)程中出現(xiàn)各式各樣的“政策變形”或“政策走樣”，從而產(chǎn)生了扭曲性效果。根據(jù)筆者親身體驗(yàn)，同樣的兒童免疫接種疫苗，在陜西某些富裕的中心城市屬于免費(fèi)項(xiàng)目，而在郊區(qū)的貧困縣卻要收取接種費(fèi)用。這種“富裕地方免費(fèi)，貧窮地區(qū)收費(fèi)”的地方疊加福利，顯然同縮小貧富差距的政策目標(biāo)背道而馳。

表1 2010-2014年地方政府財(cái)力、社保支出和就業(yè)支出、城鎮(zhèn)居民人均轉(zhuǎn)移性收入比較

數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)中華人民共和國(guó)統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)發(fā)布的數(shù)據(jù)整理。“-”表示暫無(wú)該項(xiàng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。

其次，“多龍治水”和“制度分割”的社會(huì)福利體制，削弱了社會(huì)福利在扶貧中的綜合效益。在現(xiàn)行社會(huì)福利管理體制中，民政部門負(fù)責(zé)宏觀層面的福利管理，涉及城鄉(xiāng)最低生活保障、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助、臨時(shí)救助、優(yōu)撫安置、殘疾人福利、老年人福利、兒童福利和災(zāi)民救濟(jì)等。人力資源和社會(huì)保障部門管理職業(yè)福利，負(fù)責(zé)城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)，城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)等。衛(wèi)生部門主管新型農(nóng)村合作醫(yī)療和基本公共衛(wèi)生服務(wù)。住房和建設(shè)部門主管保障性住房和住房公積金制度。教育部門負(fù)責(zé)教育福利，主管教育福利和教育救助。婦聯(lián)、工會(huì)、殘聯(lián)等社會(huì)團(tuán)體又各自負(fù)責(zé)某一特定群體的福利。部門之間相互封閉且銜接性較差，體系內(nèi)部時(shí)常存在著掣肘、內(nèi)耗甚至選擇性執(zhí)行，嚴(yán)重削弱了社會(huì)福利的對(duì)口性、對(duì)應(yīng)性和專業(yè)性?！爸贫确指睢奔斜憩F(xiàn)在三個(gè)方面：一是滿足同一福利需求的福利制度被分割在不同的主管部門，如新農(nóng)合和城鎮(zhèn)職工醫(yī)保分屬衛(wèi)生和人社部門管理。二是同一內(nèi)容的福利制度內(nèi)設(shè)身份區(qū)隔的子制度，如養(yǎng)老保障中的“干(部)?！薄肮?人)?！薄稗r(nóng)(民)?！钡拇鏊讲顒e很大。三是同一身份群體被納入不同的社會(huì)保障體系，如農(nóng)民社會(huì)保障的身份“分割化”。從政策執(zhí)行的社會(huì)效果看，一些處于政策邊緣地帶的弱勢(shì)群體，往往由于制度分割導(dǎo)致利益受損。因此，在全面深化改革的過(guò)程中，非常有必要改變現(xiàn)行社會(huì)福利體系的結(jié)構(gòu)，進(jìn)而優(yōu)化社會(huì)福利制度的功能。

三、 中國(guó)工業(yè)化進(jìn)程中的社會(huì)福利體系改革路徑

從世界范圍內(nèi)看，現(xiàn)代意義上的社會(huì)福利體系是與工業(yè)化的發(fā)展緊密聯(lián)系的。按照政府在創(chuàng)建社會(huì)福利體系方面承擔(dān)的責(zé)任，存在著工業(yè)主義范式和公民權(quán)利范式之別。前者認(rèn)為政府社會(huì)福利責(zé)任的建立是對(duì)家庭和社區(qū)功能的補(bǔ)充，后者主張公民接受社會(huì)福利權(quán)利和政府社會(huì)福利提供責(zé)任呈對(duì)應(yīng)關(guān)系[11]。我國(guó)在改革之前和之后的一段時(shí)間實(shí)施的政府高度干預(yù)社會(huì)、小政府責(zé)任的補(bǔ)缺型社會(huì)福利，是一種典型的工業(yè)主義范式。隨著中國(guó)的工業(yè)化進(jìn)程加速，工業(yè)主義范式的社會(huì)福利體系在一定時(shí)期內(nèi)必將逐步轉(zhuǎn)向公民權(quán)利范式，形成一種組合式普惠型社會(huì)福利制度。最終，“建設(shè)一個(gè)由政府領(lǐng)域、商業(yè)企業(yè)以及勞動(dòng)力市場(chǎng)中的負(fù)責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者”組成的社會(huì)，以確保在出現(xiàn)問題時(shí)人們可以受到保護(hù)[6]。具體而言，可以分為兩個(gè)階段實(shí)施：

圖2 工業(yè)化前期的傘狀社會(huì)保護(hù)體系

第一階段，工業(yè)化前期按照現(xiàn)行的“小福利”模式，形成政府、職業(yè)機(jī)構(gòu)和家庭共同支撐，職業(yè)福利、社會(huì)福利及個(gè)人和家庭儲(chǔ)蓄相結(jié)合的福利結(jié)構(gòu)(圖2)。作為個(gè)人的“社會(huì)保護(hù)傘”[2]，政府主要對(duì)窮人和有特殊需求者承擔(dān)社會(huì)保障和社會(huì)救助責(zé)任，幫助其維持最低限度生活需求。職業(yè)機(jī)構(gòu)提供年金等福利，使得雇員能夠“勞有所得”并為更高的生活目標(biāo)而努力工作。個(gè)人和家庭在經(jīng)濟(jì)條件許可的前提下為退休之后的舒適生活再做努力。同時(shí)，在社會(huì)福利中兼容其他社會(huì)互助行為，在全社會(huì)形成同工業(yè)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的傘狀社會(huì)保護(hù)體系。

第二階段，在工業(yè)化中后期借鑒經(jīng)合組織(OECD)國(guó)家在福利體系建設(shè)方面的經(jīng)驗(yàn)，兼顧養(yǎng)老制度的廣覆蓋性和可持續(xù)性、福利的成本效益，將社會(huì)保障視作一種投資[1]。按照“富人群體靠自己，中間群體靠社會(huì)，弱勢(shì)群體靠政府”的權(quán)責(zé)機(jī)制，建立起公平、可持續(xù)的組合式普惠型社會(huì)福利體系(圖3)。這種組合式普惠型社會(huì)福利體系，總體上以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平為基礎(chǔ)，以增進(jìn)公共福利(社會(huì)福利的同義語(yǔ))和私人福利為行動(dòng)目標(biāo)，在內(nèi)部結(jié)構(gòu)上形成社會(huì)福利、職業(yè)福利和個(gè)人福利共同疊加的格局。鼓勵(lì)個(gè)人和企事業(yè)單位積極參與社會(huì)福利事業(yè)并為增進(jìn)私人福利采取行動(dòng)，同政府共同促進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生、教育培訓(xùn)、生產(chǎn)活動(dòng)、住房保障、退休養(yǎng)老及其他領(lǐng)域的福利形成。公共福利為私人福利提供基礎(chǔ)平臺(tái)，公共福利擴(kuò)展帶動(dòng)私人福利空間的不斷增大。

圖3 工業(yè)化中后期的組合式普惠型社會(huì)福利體系

根據(jù)前述設(shè)想，在社會(huì)福利制度轉(zhuǎn)型和社會(huì)福利體系升級(jí)過(guò)程中，重點(diǎn)要解決如下問題：

第一，在頂層設(shè)計(jì)上，重視福利體系的整合性。努力實(shí)現(xiàn)“十個(gè)整合”，即社會(huì)福利管理整合、社會(huì)福利制度整合、社會(huì)福利政策整合、社會(huì)福利類型整合、社會(huì)福利主體整合、社會(huì)福利機(jī)制整合、社會(huì)福利經(jīng)辦機(jī)構(gòu)整合、社會(huì)保障信息系統(tǒng)整合、社會(huì)福利體系城鄉(xiāng)整合以及社會(huì)福利監(jiān)控機(jī)制整合等[11]。

第二，在福利結(jié)構(gòu)上，發(fā)揮個(gè)人福利、職業(yè)福利和社會(huì)福利的疊加效應(yīng)，盡可能增加國(guó)家基本福利，減少地方疊加福利，慎用人群疊加福利。針對(duì)不同階層的特點(diǎn),采取不同的制度安排，形成富人在制度安排下自己解決，窮人在制度安排下由政府解決，一般人在制度安排下由政府和其他社會(huì)力量解決的機(jī)制。確定中央財(cái)政對(duì)國(guó)家基本福利的支出責(zé)任，減少由于地方貧富差距和投入不足帶來(lái)的發(fā)展水平差異。引導(dǎo)和幫助窮人進(jìn)行資產(chǎn)積累和“資產(chǎn)建設(shè)”①資產(chǎn)建設(shè)是美國(guó)華盛頓大學(xué)謝若登2005年在《資產(chǎn)與窮人 》一書中首次提出的一個(gè)概念，是指政府或非政府組織有組織地引導(dǎo)和幫助窮人進(jìn)行資產(chǎn)積累，而非簡(jiǎn)單地直接增加其收入與消費(fèi)，窮人依靠自身積累的資產(chǎn)進(jìn)行特定目的的投資，從而實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展，脫離貧困。，實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展走出貧困境地。

第三，在推進(jìn)措施上，提高保障項(xiàng)目的精準(zhǔn)性?？紤]因地制宜、因時(shí)制宜確定具體社會(huì)福利項(xiàng)目的實(shí)施順序，“摒棄簡(jiǎn)單的類比和直接的模仿，注意觀察社會(huì)福利項(xiàng)目背后的人口的、地理的、自然環(huán)境的、文化的、歷史的、經(jīng)濟(jì)的、政治的、社會(huì)的等多種制約因素?！盵2]例如，在人口流動(dòng)量大的地區(qū)，優(yōu)先考慮為就業(yè)者提供居住便利，優(yōu)先發(fā)展公共住房保障，改善生活條件。在老、少、邊、窮地區(qū)，優(yōu)先安排社會(huì)投資項(xiàng)目，優(yōu)先發(fā)展教育和培訓(xùn)，增加居民人力資本投資。

綜上所述，社會(huì)福利制度的形成和發(fā)展會(huì)受到倫理道德、政治因素和社會(huì)變遷等多種因素的影響。中國(guó)作為后發(fā)型工業(yè)化國(guó)家，可以借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家建立社會(huì)福利體系的成功經(jīng)驗(yàn)，但是絕不能照搬照抄。現(xiàn)存的社會(huì)福利結(jié)構(gòu)既是歷史的產(chǎn)物又是經(jīng)濟(jì)與社會(huì)、政府與市場(chǎng)關(guān)系不斷調(diào)整的結(jié)果，盡管并不完美但是卻為進(jìn)一步完善社會(huì)福利體系奠定了基礎(chǔ)。特定歷史階段的福利結(jié)構(gòu)承載著特定的福利功能，反之特定的福利功能訴求必然要求對(duì)既定的福利結(jié)構(gòu)予以調(diào)整。建立起公平、可持續(xù)的組合式普惠型社會(huì)福利體系，既是社會(huì)福利制度轉(zhuǎn)型和社會(huì)福利體系升級(jí)的目標(biāo)，也是整合社會(huì)福利、職業(yè)福利和個(gè)人福利，凝聚政府、社會(huì)、個(gè)人和家庭力量的要求。

(感謝西北大學(xué)公共管理學(xué)院席恒教授及2015級(jí)博士生田宋、王肖婧同學(xué)關(guān)于本文的討論)

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[責(zé)任編輯：劉 英]

2016-11-20

2017-03-06

田云章(1977-)，男，陜西洋縣人，西北大學(xué)公共管理學(xué)院在讀博士，陜西理工大學(xué)管理學(xué)院講師，主要從事公共經(jīng)濟(jì)學(xué)研究；任行(1990-)，男，陜西西安人，西北大學(xué)公共管理學(xué)院公共經(jīng)濟(jì)學(xué)專業(yè)在讀博士。

教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“漸進(jìn)式延遲退休年齡政策的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)研究”(14JZD026)

D035-3;C913.7

A

2096-4005(2017)02-0077-05