李祖全 任空軍

摘要農(nóng)地發(fā)展權(quán)各主體通過(guò)合作博弈實(shí)現(xiàn)農(nóng)地發(fā)展權(quán)是各主體實(shí)現(xiàn)權(quán)能最優(yōu)化的途徑之一。就目前農(nóng)地發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)的博弈現(xiàn)狀看，非合作博弈時(shí)有凸顯，大量消耗了各主體的權(quán)益。在我國(guó)不斷推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)等背景下，提高征地和開(kāi)發(fā)成本等，造成農(nóng)地資源損失和浪費(fèi)。圍繞著農(nóng)地發(fā)展權(quán)的博弈，由于法律、主體地位、權(quán)能實(shí)現(xiàn)能力等方面的失衡，使合作博弈呈現(xiàn)存在難度。因此，需要為合作博弈進(jìn)行均衡性保護(hù)。在地方政府、市場(chǎng)開(kāi)發(fā)主體及農(nóng)民等的博弈中，給予各方一種均衡性保護(hù)結(jié)構(gòu)，特別是保護(hù)弱勢(shì)的農(nóng)民具有平等的博弈地位和方式。

關(guān)鍵詞農(nóng)地發(fā)展權(quán)；合作博弈；均衡

中圖分類(lèi)號(hào)F301文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼

A文章編號(hào)0517-6611（2017）16-0182-04

Balance Protection of Cooperative Game about Agricultural Land Development Rights

LI Zuquan，REN Kongjun*（Hunan University of Arts and Science，Changde，Hunan 415000）

AbstractThe realization of the right of agricultural land development through cooperative game is one of the ways to optimize the power of each subject.On the current game status to achieve farmland development right，noncooperative game sometimes highlighted，interests of the main body was consumed largely.Under the background of promoting the construction of urbanization in China continue，the land acquisition and development costs increased to result in unnecessary loss and waste of agricultural land resources.Around the game of farmland development rights，due to imbalance of the law，the status of the main body，the ability to achieve capacity and other aspects，so that it was difficult to achieve cooperative game.Therefore，it was necessary to protect the cooperative game balancely.In the game of local government，market development and farmers，we gave the parties a balanced protection structure，especially the protect vulnerable farmers to have equal status and way in the game.

Key wordsAgricultural land development rights；Cooperative game；Balance

基金項(xiàng)目

湖南省社科基金一般項(xiàng)目“農(nóng)地發(fā)展權(quán)建構(gòu)的法律困境與對(duì)策研究”（13YBA249）；湖南省社科成果評(píng)審課題“新常態(tài)下農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的法制革新研究——以農(nóng)地發(fā)展權(quán)為視點(diǎn)”（XSPYBNN044）。

作者簡(jiǎn)介李祖全（1966—），男，湖南新寧人，教授，碩士，從事民商法研究。*通訊作者，科員，從事法學(xué)理論與檢察理論研究。

收稿日期2017-04-07

隨著學(xué)界對(duì)農(nóng)地發(fā)展權(quán)研究的逐步深入，博弈論研究方法的引入使發(fā)展權(quán)主體間的利益關(guān)系也日益凸顯。農(nóng)地發(fā)展權(quán)問(wèn)題既是利益在權(quán)利主體的法律分配，也是權(quán)利主體間的利益博弈而導(dǎo)致利益格局的動(dòng)態(tài)性均衡。合作博弈強(qiáng)調(diào)的團(tuán)體理性，是效率、公平、公正，以均衡化保護(hù)性構(gòu)建促成農(nóng)地發(fā)展權(quán)的合作博弈的實(shí)現(xiàn)是解決農(nóng)地發(fā)展權(quán)問(wèn)題的首選。

1農(nóng)地發(fā)展權(quán)博弈的相關(guān)問(wèn)題

1.1圍繞著農(nóng)地發(fā)展權(quán)的博弈是個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

隨著我國(guó)城市化建設(shè)和工業(yè)化的推進(jìn)，必然占用大量的農(nóng)地，給予城市及工業(yè)發(fā)展以應(yīng)有的空間。在這個(gè)過(guò)程中，農(nóng)地發(fā)展權(quán)就被現(xiàn)實(shí)帶入，具有了事實(shí)層面的權(quán)能與經(jīng)濟(jì)利益的呈現(xiàn)與溢價(jià)。尤其在市場(chǎng)化條件下，在國(guó)家耕地紅線(xiàn)的劃定內(nèi)，農(nóng)地資源表現(xiàn)出稀缺性，加上農(nóng)地被改造投資基建后的價(jià)值飛漲，存在了大量的農(nóng)地發(fā)展權(quán)的權(quán)益增值。可見(jiàn)，我國(guó)農(nóng)地發(fā)展權(quán)是集中反映在由農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地時(shí)獲取經(jīng)濟(jì)利益的權(quán)利。

1.2合作博弈的達(dá)成需要均衡性保護(hù)來(lái)實(shí)現(xiàn)

由于利益的分配不均和國(guó)家、集體、開(kāi)發(fā)者、農(nóng)民等各主體的地位及權(quán)能實(shí)現(xiàn)的力量等方面的失衡，圍繞農(nóng)地發(fā)展權(quán)的博弈有些以粗暴化的形式呈現(xiàn)，諸如在一些地方的農(nóng)地征遷過(guò)程中出現(xiàn)“集體性事件”等。不合作博弈頻出，不僅傷害了農(nóng)民的利益，還損耗了地方政府、開(kāi)發(fā)者等為維持不合作博弈所付出的成本，各方都得不到最優(yōu)的現(xiàn)實(shí)益處。這就要求為實(shí)現(xiàn)構(gòu)建一種合作博弈的格局，而取得皆大歡喜的共贏局面。筆者以為，這場(chǎng)合作博弈的格局，一方面應(yīng)基于我國(guó)農(nóng)地發(fā)展權(quán)及其非合作博弈的現(xiàn)實(shí)；另一方面非合作博弈不能自然而然到合作博弈，需要具體的構(gòu)建與調(diào)配，以達(dá)成均衡性的保護(hù)來(lái)實(shí)現(xiàn)。

2我國(guó)農(nóng)地發(fā)展權(quán)的非合作博弈

2.1法理博弈——農(nóng)地發(fā)展權(quán)的內(nèi)在沖突

由于我國(guó)還沒(méi)有明確規(guī)定農(nóng)地發(fā)展權(quán)的法律法規(guī)，“當(dāng)前，土地發(fā)展權(quán)的提法在我國(guó)還僅限于理論界，在實(shí)踐中土地發(fā)展權(quán)還并未作為一個(gè)明確的概念使用。[1]”然而，從一般的法學(xué)理論層面看，農(nóng)地發(fā)展權(quán)本身也沒(méi)有確切性的定義?，F(xiàn)在出現(xiàn)對(duì)此的一些法理性闡述，主要是由土地發(fā)展權(quán)理論派生而來(lái)，導(dǎo)致出現(xiàn)諸多的認(rèn)識(shí)沖突?，F(xiàn)實(shí)的需要，又必須讓農(nóng)地發(fā)展權(quán)在我國(guó)相關(guān)的法律法規(guī)條文中反映其權(quán)屬，更加劇了其范疇的沖突，造成了我國(guó)農(nóng)地發(fā)展權(quán)法理與法律認(rèn)識(shí)下實(shí)際的內(nèi)在沖突。

2.1.1農(nóng)地發(fā)展權(quán)概念及闡釋的多元化。

嚴(yán)格意義上講，農(nóng)地發(fā)展權(quán)是找不到法律專(zhuān)屬的歷程定位的。其比較直觀(guān)的淵源就是土地發(fā)展權(quán)。發(fā)展權(quán)觀(guān)念的構(gòu)想和移轉(zhuǎn)發(fā)展權(quán)辦法始于英國(guó)。“20世紀(jì)30年代后期和40年代的初期，當(dāng)時(shí)英國(guó)國(guó)會(huì)為了疏散工業(yè)及工業(yè)人口，對(duì)擁擠的都市地區(qū)進(jìn)行再發(fā)展。同時(shí)為減少人口和工業(yè)遭受空中攻擊的威脅等問(wèn)題，創(chuàng)立了土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)的法律思想”[2]。1947年，英國(guó)的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》以法律制度的形式建立了土地發(fā)展權(quán)制度。接著美國(guó)創(chuàng)建了分區(qū)制度，并制定了《土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓授權(quán)法》，法國(guó)也創(chuàng)建了類(lèi)似土地發(fā)展權(quán)的法定上限密度限制制度。以此歷程的法理性演化來(lái)看，并未有專(zhuān)門(mén)把土地與農(nóng)地區(qū)分開(kāi)，因此，也并不能把土地發(fā)展權(quán)和農(nóng)地發(fā)展權(quán)混為完全的契合論定。

承其西方關(guān)于土地發(fā)展權(quán)學(xué)思，以參照進(jìn)我國(guó)法學(xué)界。近年來(lái)，對(duì)農(nóng)地發(fā)展權(quán)的認(rèn)識(shí)也出現(xiàn)很多不同的聲音。諸如沈守愚將農(nóng)地發(fā)展權(quán)定義為“將農(nóng)地變更為非農(nóng)用地的變更利用權(quán)”[3]。江平[4]認(rèn)為，“由于土地發(fā)展權(quán)創(chuàng)設(shè)的主要目的在于保護(hù)農(nóng)地，保護(hù)自然資源，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，保護(hù)社會(huì)公共利益，因而土地發(fā)展權(quán)又稱(chēng)為農(nóng)地發(fā)展權(quán)”?？梢?jiàn)，對(duì)農(nóng)地發(fā)展權(quán)的內(nèi)涵說(shuō)明，在法學(xué)學(xué)理上并不能達(dá)成一致性。土地、農(nóng)地、發(fā)展權(quán)的權(quán)屬范圍等都不能理得通順，這種沖突性是明顯存在的。

2.1.2與我國(guó)土地權(quán)設(shè)計(jì)多有不兼容性。法學(xué)學(xué)理的沖突，也在一定程度上給我國(guó)農(nóng)地發(fā)展權(quán)的設(shè)計(jì)帶來(lái)困擾。我國(guó)土地權(quán)有著特殊的歷史演進(jìn)性，從土地革命時(shí)期到現(xiàn)在有著獨(dú)特的歷史發(fā)展脈絡(luò)，以西方土地權(quán)為藍(lán)本而效法為我國(guó)的農(nóng)地發(fā)展權(quán)，就很難在法理與法律實(shí)務(wù)上暢通無(wú)阻的實(shí)施，使土地權(quán)設(shè)計(jì)與現(xiàn)存法律法規(guī)存在諸多難兼容的現(xiàn)象。既有的相關(guān)法律法規(guī)不能給予我國(guó)農(nóng)地發(fā)展權(quán)預(yù)設(shè)提供很好的對(duì)接與兼容。

我國(guó)《憲法》（1982）規(guī)定，中國(guó)土地實(shí)行公有制，分為“國(guó)家所有，即全民所有”和農(nóng)村“集體土地所有”2種形式。中國(guó)的土地公有，從一定意義上說(shuō)，農(nóng)地的發(fā)展權(quán)也是一種公共性權(quán)力催生的在公權(quán)統(tǒng)籌下的權(quán)利。農(nóng)地發(fā)展權(quán)作為一種財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，其所有權(quán)所屬應(yīng)該是個(gè)核心問(wèn)題，然而《土地管理法》第8條規(guī)定：“城市市區(qū)的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有?！眹?guó)家和集體都是一個(gè)集合概念，自然屬于公有性質(zhì)。這一法律弱化了農(nóng)民作為農(nóng)地發(fā)展權(quán)的主體角色。為了平衡農(nóng)民在農(nóng)地發(fā)展權(quán)的權(quán)屬關(guān)系與從農(nóng)地開(kāi)發(fā)的現(xiàn)實(shí)發(fā)展考慮，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制政策把集體土地的所有權(quán)離分出經(jīng)營(yíng)權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)，這雖然統(tǒng)一了《憲法》《土地管理法》等法律口徑，但是農(nóng)地發(fā)展權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)，必然還是要法律給予所有權(quán)主體性認(rèn)定，這些是不能完全支持農(nóng)地發(fā)展權(quán)基于物權(quán)層面的所有權(quán)主體的法定。

2.2市場(chǎng)博弈——農(nóng)地發(fā)展權(quán)主體地位失衡

2.2.1不對(duì)等的地位。

在市場(chǎng)中博弈，各主體需要一種地位的平等。不對(duì)等地位下的博弈會(huì)偏向于非合作博弈。由于農(nóng)地發(fā)展權(quán)的概念不一，我國(guó)農(nóng)地發(fā)展權(quán)主要還是在現(xiàn)實(shí)意義上，主要體現(xiàn)在征地拆遷、農(nóng)地轉(zhuǎn)化為建筑用地過(guò)程中的增值。這都是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的背景下所顯現(xiàn)的。圍繞農(nóng)地發(fā)展權(quán)的合作博弈必須要國(guó)家、集體、農(nóng)民這3個(gè)關(guān)鍵主體具有平等的博弈地位。或者拋開(kāi)有些尷尬性的集體這一主體，就國(guó)家和農(nóng)民的博弈地位需要一種平等的對(duì)待。由于我國(guó)法律沒(méi)有給予農(nóng)民徹底的農(nóng)地發(fā)展權(quán)完整的主體地位，“實(shí)踐中農(nóng)民的農(nóng)地權(quán)益是從農(nóng)地所有權(quán)中分離出來(lái)的使用權(quán)權(quán)屬，農(nóng)民居于從屬地位。簡(jiǎn)單地說(shuō)，實(shí)踐中體現(xiàn)出來(lái)的‘農(nóng)地不是你（ 農(nóng)民） 的特征，否定了法律界定農(nóng)民作為所有權(quán)主體成員資格的地位。[1]”這一否定，鋪展在農(nóng)地發(fā)展權(quán)各主體的現(xiàn)實(shí)博弈中，就更加分化，不利于形成合作博弈。失衡地位的農(nóng)民在博弈后其權(quán)益受到巨大損失時(shí)，便會(huì)以集體性的形式與征地拆遷的政府、開(kāi)發(fā)主體等形成一種對(duì)抗性破壞。

2.2.2實(shí)際地位失衡。

農(nóng)地發(fā)展權(quán)主體地位的失衡除了體現(xiàn)在法律背書(shū)上，在實(shí)然狀態(tài)下，也造成一種地位的實(shí)際失衡。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是資源、資本、技術(shù)、人才競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)濟(jì)。我國(guó)的農(nóng)地轉(zhuǎn)化增值很多都在一定的市場(chǎng)規(guī)則實(shí)現(xiàn)。農(nóng)民市場(chǎng)地位的尷尬非常明顯。

在農(nóng)地發(fā)展權(quán)相關(guān)主體中，國(guó)家、集體、農(nóng)民及開(kāi)發(fā)主體，這四者在市場(chǎng)中的博弈地位很不對(duì)等。國(guó)家及其代表執(zhí)行的一些地方政府，是相關(guān)的行政執(zhí)法主體，具有公權(quán)力，在立法層面也處于主導(dǎo)地位。集體說(shuō)是集合，在現(xiàn)實(shí)中所指的往往是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村委自治組織。這一組織也處于尷尬地位，不是行政的權(quán)力主體，現(xiàn)實(shí)中受到鄉(xiāng)政的權(quán)力擠壓，淪為一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦事的工具，但是還具有“傍大腿”而來(lái)的權(quán)勢(shì)。農(nóng)民只是個(gè)體，僅有一定的私權(quán)稟賦，只有對(duì)農(nóng)地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。市場(chǎng)開(kāi)發(fā)主體如開(kāi)發(fā)商，具有資本、技術(shù)及開(kāi)發(fā)土地的經(jīng)營(yíng)能力，具有絕對(duì)的市場(chǎng)主體地位。通過(guò)以上的解析，這些主體之間的強(qiáng)勢(shì)與弱勢(shì)的現(xiàn)實(shí)地位顯而易見(jiàn)。

2.2.3制度沒(méi)有保障。

農(nóng)地發(fā)展權(quán)主體地位的失衡，從制度意義上說(shuō)缺乏保障，“以往的城市化進(jìn)程中，政府和農(nóng)民的角色發(fā)生了錯(cuò)位，政府越位成為主導(dǎo)者和主角，農(nóng)民只是被動(dòng)地在政府設(shè)計(jì)好的城市化道路中被迫城市化，自主化、多元化的訴求得不到政府積極的回應(yīng)?！边@顯示了一種對(duì)農(nóng)民這種弱勢(shì)主體保障意義的關(guān)懷，被機(jī)制邊緣化。其“深層次的原因在于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的殘缺，農(nóng)民的發(fā)展權(quán)不僅被模糊化處理，農(nóng)民的發(fā)展權(quán)主體地位也被剝奪。[5]”。

2.3權(quán)能博弈——農(nóng)地發(fā)展權(quán)權(quán)能實(shí)現(xiàn)失衡

2.3.1權(quán)利劃分與實(shí)現(xiàn)存差距。

權(quán)利只有照進(jìn)現(xiàn)實(shí)才能完成權(quán)利應(yīng)有之意，否則就是空頭支票。權(quán)利實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵是權(quán)利主體權(quán)能的實(shí)現(xiàn)。就農(nóng)地發(fā)展權(quán)的權(quán)能基本描述來(lái)看，“農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸屬權(quán)能的核心在于將部分土地發(fā)展增益固定于權(quán)利人，保證土地發(fā)展增益的確定性。[6]”這只是給農(nóng)地發(fā)展權(quán)的權(quán)能一種概念性預(yù)期。就連這種預(yù)期分化到各主體上，也具有很大差距。以一些地方政府為代表的權(quán)利主體，具有立規(guī)、規(guī)劃、投資、分配的主導(dǎo)性權(quán)利，而農(nóng)民只有被接受的權(quán)利。權(quán)利劃分的不對(duì)等性，給予實(shí)現(xiàn)各主體權(quán)能造成很大的影響。

2.3.2核心權(quán)能的實(shí)現(xiàn)失衡。

農(nóng)地發(fā)展增益的部分是農(nóng)地發(fā)展權(quán)權(quán)能的一個(gè)核心部分。“失地農(nóng)民享有土地發(fā)展增益的部分份額如同物權(quán)人對(duì)某物享有物權(quán)或者債權(quán)人對(duì)某人享有債權(quán)。[6]”如果就權(quán)能博弈的均衡來(lái)看，對(duì)于增益失地農(nóng)民顯然需要有與國(guó)家、集體等平等的權(quán)能。在實(shí)際中，圍繞權(quán)能實(shí)現(xiàn)的博弈，且不論法律及地位上，農(nóng)民與國(guó)家、集體博弈的失衡，光其權(quán)能實(shí)現(xiàn)的資源與手段等就相差甚遠(yuǎn)。如國(guó)家概念下的一些行政主體強(qiáng)勢(shì)的公權(quán)，其可以在農(nóng)地發(fā)展權(quán)的權(quán)能實(shí)現(xiàn)上，具有出臺(tái)法規(guī)、規(guī)劃及市場(chǎng)的先導(dǎo)性等資源與手段優(yōu)勢(shì)。

盡管這一過(guò)程中，農(nóng)民和集體具有聽(tīng)證的權(quán)利，但是聽(tīng)證本身就是一場(chǎng)權(quán)能的博弈。在集體與農(nóng)民之間，集體所指的模糊性，更多的表現(xiàn)為村委人員及相關(guān)的村里辦事人員的集合，在“鄉(xiāng)政”的復(fù)雜威權(quán)關(guān)系中，也具有強(qiáng)大的博弈能力。農(nóng)民的分散性及個(gè)體性，加上農(nóng)地所有權(quán)主體的弱勢(shì)認(rèn)定，使得圍繞農(nóng)地發(fā)展權(quán)核心權(quán)能而展開(kāi)的博弈失衡。

3農(nóng)地發(fā)展權(quán)博弈的均衡保護(hù)

在農(nóng)地發(fā)展權(quán)領(lǐng)域，各方的利益沖突是客觀(guān)的，博弈的條件失衡也是客觀(guān)的，非合作博弈的情況也是不可避免會(huì)出現(xiàn)的。面對(duì)這些客觀(guān)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，須通過(guò)調(diào)理現(xiàn)實(shí)的可行脈絡(luò)，對(duì)農(nóng)地發(fā)展權(quán)的博弈各方，調(diào)整或改變失衡的博弈條件，以促成其合作博弈。在法理、市場(chǎng)、權(quán)能三維中，出現(xiàn)關(guān)于農(nóng)地發(fā)展權(quán)的內(nèi)在法理、主體地位、權(quán)能實(shí)現(xiàn)的失衡，具有客觀(guān)與現(xiàn)實(shí)性。通過(guò)一些方式要徹底地改變，使得農(nóng)地發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)完全的合作博弈，這是比較難的或者說(shuō)不現(xiàn)實(shí)的。為此，必須在失衡中，通過(guò)對(duì)弱勢(shì)者的保護(hù)，來(lái)減少這種失衡，驅(qū)動(dòng)農(nóng)地發(fā)展權(quán)各方偏向合作博弈的實(shí)現(xiàn)。既然是從農(nóng)地發(fā)展權(quán)合作博弈的保護(hù)性預(yù)期入手，就要從均衡性調(diào)整和平衡角度出發(fā)，盡可能地弱化國(guó)家、集體等強(qiáng)勢(shì)主體在博弈中的力量，強(qiáng)化弱勢(shì)的農(nóng)民的博弈能力。

3.1權(quán)利配置均衡——法律確權(quán)是基礎(chǔ)

3.1.1權(quán)利清單化。

權(quán)利配置均衡是指對(duì)農(nóng)地發(fā)展權(quán)各主體的權(quán)利進(jìn)行調(diào)配。權(quán)利是旗幟，更是實(shí)在的利益“分配表”。這是實(shí)現(xiàn)農(nóng)地發(fā)展權(quán)各方合作博弈均衡保護(hù)的前提。當(dāng)然，權(quán)利實(shí)現(xiàn)的方式需要法律給予授予或者說(shuō)確認(rèn)，以法律背書(shū)為基礎(chǔ)。給予農(nóng)地發(fā)展權(quán)各權(quán)利主體劃分合法權(quán)利的邊際，在這種配置結(jié)構(gòu)下，便于實(shí)現(xiàn)在合法性下的合作博弈。其表現(xiàn)形式，簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是在農(nóng)地發(fā)展權(quán)領(lǐng)域，對(duì)農(nóng)地發(fā)展權(quán)的基本概念與權(quán)屬理分，各主體形成一致性的司法認(rèn)同。

在當(dāng)前我國(guó)農(nóng)地發(fā)展權(quán)法律定義不夠明晰、不夠完善的條件下，筆者以為，可以先給予其權(quán)利配置的法律文本以分配，要以法律、法規(guī)的形式，給予農(nóng)地發(fā)展權(quán)名正言順的法律書(shū)寫(xiě)，給予農(nóng)民所具有的相關(guān)農(nóng)地以確定性權(quán)利背書(shū)。

3.1.2實(shí)體性確權(quán)。充分尊重我國(guó)的國(guó)情世情及法治現(xiàn)實(shí)，給予農(nóng)地發(fā)展權(quán)實(shí)體性權(quán)利的法律確認(rèn)。一是農(nóng)地發(fā)展權(quán)必須統(tǒng)一于現(xiàn)行的法律法規(guī)的框架。二是基于農(nóng)地發(fā)展權(quán)的現(xiàn)實(shí)性實(shí)現(xiàn)，農(nóng)地的發(fā)展權(quán)要保障2個(gè)基本權(quán)的存在。“一個(gè)存在”是農(nóng)地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)用地的用益物權(quán)，有均衡配置法律范式。當(dāng)然這僅是停留在法理意義上的權(quán)利認(rèn)識(shí)，是有些虛化的權(quán)利，但也是必須的，因其是基本權(quán)利的依存。“另一個(gè)存在”是基于農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)而獲得的權(quán)利。目前，我國(guó)仍然實(shí)行農(nóng)地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的基本國(guó)策。2004年，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》規(guī)定：“農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”，并強(qiáng)調(diào)“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)?！痹谵r(nóng)地發(fā)展權(quán)屬上，賦予了農(nóng)民以農(nóng)地流轉(zhuǎn)主體性權(quán)利。這個(gè)是比較實(shí)化的權(quán)利，可以現(xiàn)實(shí)量化的。因此其權(quán)利內(nèi)涵及法律供給都要有均衡性的設(shè)置。當(dāng)前農(nóng)村集體虛置，集體所有者界定不清，所有權(quán)和用益物權(quán)主體分置[7]。這就要特別強(qiáng)化農(nóng)民在農(nóng)地流轉(zhuǎn)權(quán)實(shí)施過(guò)程的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，必要時(shí)，可以積極制定農(nóng)地發(fā)展權(quán)的農(nóng)民保護(hù)機(jī)制的規(guī)章制度。

3.2主體地位均衡——參與、溝通保護(hù)是關(guān)鍵

有法律的背書(shū)，就給予農(nóng)地發(fā)展權(quán)各主體一定的權(quán)利調(diào)配依據(jù)，達(dá)成了合作博弈的基本規(guī)范框架。但一場(chǎng)博弈中，關(guān)鍵還是體現(xiàn)在實(shí)踐中各方真實(shí)的權(quán)利獲得。平衡農(nóng)地發(fā)展權(quán)各方的地位是重要的突破口。主體地位得到均衡調(diào)整，才能讓各方有平等的博弈的現(xiàn)實(shí)路徑。

以國(guó)家、集體、農(nóng)民在農(nóng)地發(fā)展權(quán)中所具有的現(xiàn)實(shí)地位看，在一定程度上表現(xiàn)為現(xiàn)實(shí)的資源支持與實(shí)力匹配造成的不均衡。如若從大的格局上去調(diào)整，需要大量的立法、政府職能及其他根本性的改變，這顯然是不經(jīng)濟(jì)、不現(xiàn)實(shí)、不可行的。筆者以為，主體地位體現(xiàn)在兩大方面：參與權(quán)和話(huà)語(yǔ)權(quán)。因此，在農(nóng)地發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)中，各主體有參與機(jī)制及交易溝通渠道是比較務(wù)實(shí)可行的保護(hù)實(shí)施方向。

3.2.1構(gòu)建參與保護(hù)機(jī)制。

農(nóng)地發(fā)展權(quán)主體基于地位失衡導(dǎo)致的非合作博弈，癥結(jié)就在國(guó)家、集體、農(nóng)民等相關(guān)主體博弈的方式?；诘匚坏牟黄降榷鴮?shí)施不對(duì)等的各方所選擇的參與形式，即國(guó)家及行政主體的行政性參與、集體的群體性參與、農(nóng)民的個(gè)性參與，導(dǎo)致參與三者的失衡與沖突。

要構(gòu)建參與保護(hù)機(jī)制，使農(nóng)地發(fā)展權(quán)各主體能實(shí)現(xiàn)平等的參與地位。這不僅是對(duì)處于弱勢(shì)地位的農(nóng)民的保護(hù)，更是一種各方的均利機(jī)制，是為合作博弈達(dá)成的參與機(jī)制。鑒于主體參與必須在權(quán)利實(shí)現(xiàn)的過(guò)程中才具有落地的可能。因此，要構(gòu)建農(nóng)地發(fā)展權(quán)主體參與的保護(hù)機(jī)制，勢(shì)必要在農(nóng)地發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)中給予全程性的參與機(jī)會(huì)?？梢哉f(shuō)，參與保護(hù)機(jī)制的關(guān)鍵問(wèn)題就是盡可能多地解決農(nóng)地發(fā)展權(quán)踐行過(guò)程中各主體的參與度。如在農(nóng)地發(fā)展權(quán)的立法、農(nóng)地的發(fā)展規(guī)劃以及增益的分配等方面盡可能有各主體都能參與的均衡機(jī)會(huì)，特別是強(qiáng)化農(nóng)民的參與性。

安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)2017年

3.2.2構(gòu)建溝通保護(hù)機(jī)制。

參與機(jī)制首要解決的問(wèn)題就是要構(gòu)建農(nóng)地發(fā)展權(quán)主體良性的溝通機(jī)制。很多基于主體地位失衡的非合作性博弈是在溝通機(jī)制上出現(xiàn)問(wèn)題。一些地方在征遷農(nóng)地過(guò)程中，出現(xiàn)地方政府與民摩擦，甚至出現(xiàn)群體性事件，多數(shù)都伴有溝通機(jī)制失靈的問(wèn)題。農(nóng)民的利益訴求由于沒(méi)有對(duì)話(huà)權(quán)而不能充分盡述，包括征地中出現(xiàn)的補(bǔ)償、價(jià)格、安置等條件，都是“一言堂”的開(kāi)發(fā)主體定制好，以行政的形式宣達(dá)，必然導(dǎo)致問(wèn)題的出現(xiàn)。

農(nóng)地發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)的合作博弈需要對(duì)話(huà)，需要溝通，需要構(gòu)建良性的溝通保護(hù)機(jī)制，讓各權(quán)利主體在一種公平平等的地位上，得以實(shí)現(xiàn)話(huà)語(yǔ)權(quán)。從農(nóng)地發(fā)展權(quán)實(shí)踐來(lái)看，溝通保護(hù)機(jī)制應(yīng)體現(xiàn)在以下方面：一是對(duì)話(huà)機(jī)制要通暢，在農(nóng)地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地等而獲得發(fā)展增益中，可以成立相關(guān)主體的發(fā)展溝通委員會(huì)，讓開(kāi)發(fā)主體、集體、農(nóng)民有對(duì)話(huà)的長(zhǎng)效平臺(tái)。二是糾紛的解決機(jī)制。對(duì)于群體性事件等，有專(zhuān)門(mén)的解決程序與途徑。而不是出了問(wèn)題就“上訪(fǎng)”“維穩(wěn)”和領(lǐng)導(dǎo)“家長(zhǎng)制”式的解決。

3.3利益分配均衡——從思維到實(shí)現(xiàn)的轉(zhuǎn)變

“權(quán)利自身不外乎是一個(gè)在法律上受保護(hù)的利益[8]”，說(shuō)到底圍繞著農(nóng)地發(fā)展權(quán)合作博弈，根本上還是要實(shí)現(xiàn)權(quán)益配置的最優(yōu)化，各方現(xiàn)實(shí)的利益訴求都得到基本實(shí)現(xiàn)。

3.3.1從“行政分配”到“合理分配”思維轉(zhuǎn)變。

關(guān)于農(nóng)地發(fā)展增益的分配，一直是農(nóng)地發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵問(wèn)題。由于“農(nóng)地發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)，依賴(lài)于土地本身，并需要政府放開(kāi)土地用途管制，對(duì)此地塊加以規(guī)劃開(kāi)發(fā)，農(nóng)地的發(fā)展權(quán)才能得以實(shí)現(xiàn)。[9]”很多情況下，對(duì)于農(nóng)地發(fā)展的增益也由政府行政性主導(dǎo)配置，體現(xiàn)出“行政性分配”的思維。

中央在2015 年1月印發(fā)的《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，要求建立征收保障機(jī)制來(lái)完善土地征收制度，建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，建立健全征地補(bǔ)償機(jī)制，合理分配土地增值收益。然而現(xiàn)實(shí)中，征地補(bǔ)償機(jī)制的落實(shí)與合理分配農(nóng)地增值是很難的。一些政府和開(kāi)發(fā)主體在增益分配

往往還是表現(xiàn)出

“包辦”之嫌。特別是一些地方政府依靠“土地財(cái)政”，時(shí)有“奪民”之利發(fā)生，農(nóng)民土地的農(nóng)地發(fā)展權(quán)益甚至開(kāi)發(fā)者的權(quán)益也得不到有效保障。這都是“行政性分配”農(nóng)地發(fā)展權(quán)益的思維帶來(lái)非合作博弈表現(xiàn)。要給予各主體農(nóng)地發(fā)展獲得權(quán)益公平，就要打破這種思維，不斷強(qiáng)化“合理分配”的權(quán)益思維，即公平性的保障各方對(duì)農(nóng)地發(fā)展權(quán)權(quán)益獲得的方式。

3.3.2從“補(bǔ)償模式”到“市場(chǎng)配置”實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變。合理分配農(nóng)地發(fā)展權(quán)益要強(qiáng)化公平性的權(quán)益配置機(jī)制。這種機(jī)制需以實(shí)際為考量，也就說(shuō)以現(xiàn)實(shí)實(shí)現(xiàn)權(quán)益的可行路徑為方向。從現(xiàn)實(shí)意義上說(shuō)，農(nóng)地發(fā)展權(quán)的增值性收益就是價(jià)格問(wèn)題。不合理的分配也是農(nóng)地增值權(quán)益轉(zhuǎn)化的價(jià)值獲得性認(rèn)同的差別。以“行政思維”為主導(dǎo)的補(bǔ)償機(jī)制，容易出現(xiàn)各主體間對(duì)增值價(jià)值認(rèn)定的差別，進(jìn)而出現(xiàn)非合作的博弈行為。

在農(nóng)地的發(fā)展規(guī)劃、流轉(zhuǎn)等，直到轉(zhuǎn)化用益物權(quán)的增值上，強(qiáng)化一定的市場(chǎng)交易機(jī)制，以市場(chǎng)定價(jià)的形式作為各主體農(nóng)地發(fā)展權(quán)權(quán)益的配置方式。當(dāng)然，這個(gè)過(guò)程中要規(guī)范交易行為，強(qiáng)化法治市場(chǎng)。把政府規(guī)劃及農(nóng)地的基礎(chǔ)性投入也納入市場(chǎng)權(quán)益評(píng)估。探索把農(nóng)民所具有相關(guān)農(nóng)地發(fā)展權(quán)債券化和商品化，建立中立的農(nóng)地流轉(zhuǎn)權(quán)等交易市場(chǎng)，給予各方平等的議價(jià)地位和自主空間。

4結(jié)語(yǔ)

土地是國(guó)之基礎(chǔ)，民之根本資源。在我國(guó)城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)的過(guò)程中，對(duì)農(nóng)村土地合理有效地開(kāi)發(fā)與利用是治國(guó)之要。博弈無(wú)處不在，圍繞著農(nóng)地發(fā)展權(quán)的博弈事關(guān)重大。盡管農(nóng)地發(fā)展權(quán)的概念與權(quán)利的描述沒(méi)有進(jìn)入學(xué)者、政府、農(nóng)民等的統(tǒng)一認(rèn)識(shí)視野中，但以此權(quán)利指向?yàn)楸硶?shū)的博弈已經(jīng)是實(shí)際的問(wèn)題。為了農(nóng)地發(fā)展權(quán)各主體及國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展利益最優(yōu)實(shí)現(xiàn)，需要尊重這種事實(shí)，需要正視非合作博弈的劣勢(shì)塊壘。很多事情雖然我們沒(méi)有準(zhǔn)備好，包括農(nóng)地發(fā)展權(quán)概念的確定、現(xiàn)實(shí)法律支撐等等，但我們必須推動(dòng)起來(lái)。“所謂土地發(fā)展權(quán)，就是土地變更為不同使用性質(zhì)之權(quán)。[10]”。農(nóng)地的變更是一定的，農(nóng)地的轉(zhuǎn)化發(fā)展也是一定的，以均衡化保護(hù)性構(gòu)建促成農(nóng)地發(fā)展權(quán)的合作博弈的實(shí)現(xiàn)是刻不容緩的。

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