摘 要：消除貧困、逐步實現(xiàn)共同富裕，是社會主義本質(zhì)的要求，也是十三五扶貧開發(fā)的工作目標(biāo)。精準(zhǔn)扶貧項目安排和資金使用都要提高精準(zhǔn)度，讓群眾真正得到實惠。精準(zhǔn)扶貧中金融資金到戶的監(jiān)管是實現(xiàn)“精準(zhǔn)”目標(biāo)的關(guān)鍵。本項目著眼于我國銀行精準(zhǔn)扶貧監(jiān)管現(xiàn)實挑戰(zhàn)、問題和成因解析，從不同的維度對銀行精準(zhǔn)扶貧監(jiān)管的實踐重點及方向深入剖析，在此基礎(chǔ)上，提出合理化的政策建議，以期提高銀行資金精準(zhǔn)扶貧效率。

關(guān)鍵詞：銀行 精準(zhǔn)扶貧 監(jiān)管

中圖分類號：F323.8 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2096-0298（2017）06（a）-041-02

1 文獻(xiàn)綜述

面對中國貧困人口多、貧富差距大的國情，逐步消除貧困，實現(xiàn)國家更加均衡穩(wěn)健發(fā)展是幾代人的共同理想。經(jīng)過近三十年來的不懈努力，中國在扶貧方面也取得了顯著的進(jìn)展，國內(nèi)學(xué)者致力于扶貧方面的研究，為精準(zhǔn)扶貧監(jiān)管層面的發(fā)展提供了必要的理論支撐。

一些學(xué)者的研究從當(dāng)前經(jīng)濟(jì)大環(huán)境出發(fā)，剖析精準(zhǔn)扶貧存在的問題，例如，劉解龍（2015）在我國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下研究扶貧理論創(chuàng)新與機制創(chuàng)新的關(guān)系[1]，尋求理論與實際相結(jié)合的最佳平衡點。在銀行精準(zhǔn)扶貧效率方面，龔霖丹、劉相龍和駱勁穎（2017）通過定性與定量分析，認(rèn)為金融創(chuàng)新環(huán)境、財政支持力度、信息交流機制與信用風(fēng)險狀況至關(guān)重要[2]。郭春松（2016）認(rèn)為扶貧相關(guān)配套機制的完善是其他工作開展的基礎(chǔ)[3]。在扶貧策略方面，一些學(xué)者認(rèn)為當(dāng)前扶貧多為輸血或救濟(jì)式，公衍勇（2015）通過對新時期扶貧理念的解讀，認(rèn)為扶貧措施缺乏內(nèi)在動力[4]。郭春松（2016）認(rèn)為產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱也會對扶貧的可持續(xù)性產(chǎn)生影響。其他學(xué)者認(rèn)為貧困對象受教育水平低也會挫傷主動脫貧的積極性。近兩年，隨著扶貧進(jìn)入攻堅期，一些學(xué)者開始關(guān)注精準(zhǔn)扶貧資金的監(jiān)管問題，例如，李均峰（2016）認(rèn)為監(jiān)管部門在防控風(fēng)險的同時應(yīng)該進(jìn)一步強化差異化監(jiān)管，精確引導(dǎo)[5]。王剛和姜維（2016）從監(jiān)管途徑方面論證了多方監(jiān)管對扶貧效果的影響[6]。

總體而言，目前國內(nèi)針對精準(zhǔn)扶貧方面的研究側(cè)重于配套機制的完善和扶貧效率的提升，而有關(guān)銀行精準(zhǔn)扶貧監(jiān)管的研究相對有限。

2 精準(zhǔn)扶貧基本內(nèi)容

精準(zhǔn)扶貧貴在精準(zhǔn)，重在精準(zhǔn)。要在精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)考核的過程中始終貫穿公開、公平、公正原則，則銀行資金監(jiān)管層面的作用不可或缺，只有真正實現(xiàn)扶貧資金全過程的精準(zhǔn)監(jiān)管，才能杜絕尋租、造假等行為，使改革發(fā)展成果真正惠及廣大人民群眾，實現(xiàn)共同富裕。所以，銀行應(yīng)積極承擔(dān)社會責(zé)任，與政府等扶貧部門發(fā)揮合力作用，實現(xiàn)信息共享及互聯(lián)互通，為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)奠定基礎(chǔ)。

精準(zhǔn)識別就是通過一定的衡量標(biāo)準(zhǔn)和篩選手段真正瞄準(zhǔn)貧困人口，而現(xiàn)階段我國主要使用人均純收入及名額控制的方法。一方面，一些地方為夸大政績或為獲得更多扶貧資源，往往對采集的農(nóng)戶收入數(shù)據(jù)弄虛作假，使僅依靠收入標(biāo)準(zhǔn)判別貧困戶的方法失去了真實性與可比性。另一方面，由于對貧困縣鄉(xiāng)普查的人工成本高昂，一些地區(qū)采取抽樣調(diào)查方式估計各個縣鄉(xiāng)的貧困人口總數(shù)，并據(jù)此分配各地建檔立卡貧困戶名額。在此期間就容易產(chǎn)生利益再分配的不公平現(xiàn)象，無形中使扶貧精準(zhǔn)度大打折扣，極易產(chǎn)生收入高于標(biāo)準(zhǔn)的人被納入貧困戶，而收入未達(dá)到的人反而被排除在外的現(xiàn)象，不能很好地覆蓋全部貧困人群。

精準(zhǔn)幫扶是在精準(zhǔn)識別的前提下根據(jù)貧困人口實際情況采取有針對性的脫貧措施，例如產(chǎn)業(yè)扶貧、旅游扶貧、電商扶貧以及教育扶貧等。雖然廣大地區(qū)致貧原因具有普遍性，但因地域、生活環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)等因素，一些碎片化、插花式分布的貧困地區(qū)致貧原因的特殊性應(yīng)予以充分考慮，切忌眉毛胡子一把抓。只有對癥下藥，幫扶措施才有可能出現(xiàn)立竿見影的成效，反之，則只會導(dǎo)致扶貧資源的配置無效，造成人力、物力的浪費。

精準(zhǔn)考核主要指政府以及其他相關(guān)部門對銀行業(yè)精準(zhǔn)扶貧效果的考核。2016年2月，國務(wù)院發(fā)布《省級黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法》（以下簡稱《辦法》）規(guī)定扶貧效果的考核主要從減貧成效、精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、扶貧資金四個方面進(jìn)行，并對一些指標(biāo)進(jìn)行了更精細(xì)的劃分[7]。當(dāng)前扶貧考核機制不完善和考核結(jié)果存在主觀性，抑制了銀行業(yè)參與扶貧的積極性。

3 精準(zhǔn)扶貧存在的難點

精準(zhǔn)扶貧是一項復(fù)雜的“經(jīng)濟(jì)工作”，隨著精準(zhǔn)扶貧工作向縱深推進(jìn)，我國銀行精準(zhǔn)扶貧監(jiān)管面臨許多現(xiàn)實挑戰(zhàn)和問題。做好精準(zhǔn)扶貧，實現(xiàn)脫貧攻堅，助力全面小康，需要明確遇到的難點和尋求有效的解決方法。目前銀行精準(zhǔn)扶貧面臨的難點主要體現(xiàn)在金融扶貧指向不夠準(zhǔn)、針對性不夠強，扶貧資金落實不到戶，資金監(jiān)管機制缺乏獨立性，制度、法制保障不健全，相關(guān)監(jiān)管措施不配套等方面。

3.1 金融扶貧指向不夠準(zhǔn)、針對性不夠強

扶貧是一個社會資源重新整合分配的過程， 對于具有一定公益性質(zhì)的金融機構(gòu)來說，金融扶貧應(yīng)該是多維度的，不應(yīng)簡單地為貧困人口提供金融支持。一些地區(qū)扶貧資金出現(xiàn)供給與需求不匹配的現(xiàn)象，在當(dāng)前中國廣大農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平低，以種養(yǎng)殖業(yè)為主的背景下，大部分扶貧項目缺乏靈活性與針對性，沒有充分與當(dāng)?shù)刎毨舻募夹g(shù)、受教育水平、勞動力年齡及分布狀況等特殊情況相結(jié)合，真正需要資金的項目卻因未獲得扶貧資金或者銀行涉農(nóng)信貸額度較小等原因而被迫放棄，這在很大程度上降低了金融扶貧針對性。

3.2 扶貧資金落實不到戶

一方面，一些貧困地區(qū)金融服務(wù)網(wǎng)點覆蓋率低甚至存在金融服務(wù)空白現(xiàn)象，而銀行扶貧多以到戶的小額扶貧貸款為主，由于銀行具有資本逐利性以及其商業(yè)化運作遵循安全性、流動性、盈利性三大原則，所以扶貧資金往往是貸放給有穩(wěn)定還款能力、信用條件較好的承貸主體，而真正貧困的人口由于存在多重信貸風(fēng)險、無抵押擔(dān)保等因素而降低了銀行對其放款意愿，這與政府精準(zhǔn)扶貧的初衷相背離。另一方面，一些扶貧項目與生產(chǎn)周期較長的種養(yǎng)殖業(yè)相聯(lián)系，由于項目未及時開展或者進(jìn)展緩慢，造成銀行資金撥付存在時滯性，影響了扶貧效益的發(fā)揮。而且小額貸款期限多以短期為主要特點，項目資金運轉(zhuǎn)與貸款到期期限不匹配的矛盾也約束了扶貧資金到戶的落實。

3.3 資金監(jiān)管機制缺乏獨立性

在扶貧過程中，政府扮演著規(guī)則制定者與裁判雙重角色，不僅要發(fā)揮“應(yīng)扶盡扶”模范帶頭作用，還要嚴(yán)格監(jiān)督管理扶貧運作全過程以及最終審核裁定扶貧績效，而尋求二者之中的利益均衡點，確保實現(xiàn)扶貧資金經(jīng)濟(jì)效應(yīng)最大化而又不失公平性，無疑是對政府監(jiān)管層面的一項嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

雖然去年國務(wù)院發(fā)布的《辦法》中明確指出將適當(dāng)引入第三方評估，但當(dāng)前第三方監(jiān)管評估尚處于初創(chuàng)期，由于運營資金、評估人才、專業(yè)實力等方面的限制，尚未形成完整規(guī)范的體系。另外，第三方評估大多由扶貧部門委托授權(quán)，監(jiān)管的獨立性受到一定影響。而且第三方評估缺乏強制性約束力的特點，使其作為監(jiān)管者的法律地位有待通過立法等途徑進(jìn)行提升。

3.4 制度、法制保障不健全

扶貧是一項宏偉的系統(tǒng)工程，沒有規(guī)矩，不成方圓，健全的機制與工作體系是推進(jìn)扶貧向縱深發(fā)展的根基。目前政府扶貧部門只是出臺了一些指導(dǎo)意見及文件，缺乏自上而下涇渭分明的法律約束，隨著中國法制化建設(shè)不斷推進(jìn)以及依法治國理念逐漸深入人心，扶貧方面的立法工作亟待建立與健全。

3.5 相關(guān)監(jiān)管措施不配套

一方面，一些公共部門人員不作為的思想觀念根深蒂固，以及扶貧各部門間權(quán)責(zé)分配不明晰，具有專業(yè)化知識的監(jiān)管層面人才相對有限，使當(dāng)前資金監(jiān)管形式化比較嚴(yán)重，缺乏日常監(jiān)管。另一方面，以政府部門為主的監(jiān)管模式未能充分調(diào)動其他社會主體參與監(jiān)管的積極性。最具有輿論導(dǎo)向作用的新聞媒體目前僅限于扶貧活動的宣傳與報道層面，很少涉及資金的實質(zhì)性監(jiān)管。作為扶貧工作直接受益者的公眾大多扮演了消息被通知者的角色，主動參與性不高，即持有一種“政府說干什么就干什么”的“等、要、靠”態(tài)度。另外，扶貧監(jiān)管缺乏多方協(xié)調(diào)以及申訴機制，群眾監(jiān)管投訴的處理及反饋問題應(yīng)該給予重視，切實通過配套措施的完善來保障公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

4 正視問題，優(yōu)化監(jiān)管路徑

實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，必須逐步克服扶貧工作中的資金監(jiān)管困難，銀行業(yè)金融機構(gòu)發(fā)揮著關(guān)鍵作用。所以，銀行業(yè)金融機構(gòu)應(yīng)正視問題，積極配合扶貧部門在做好精準(zhǔn)扶貧服務(wù)方面充分發(fā)揮優(yōu)勢，自覺強化監(jiān)管，加強考核督導(dǎo)，精準(zhǔn)施策、精準(zhǔn)發(fā)力，真正把扶貧資金用到刀刃上。

4.1 上下融合，強化精準(zhǔn)識別

針對貧困戶底數(shù)難以摸清、識別途徑單一等瓶頸，銀行業(yè)金融機構(gòu)可以向扶貧部門提供貧困縣居民日常儲蓄及貸款等數(shù)據(jù)，與扶貧部門共同構(gòu)建信息共享平臺。貧困村等基層組織可通過規(guī)范貧困戶名單公示、民主評議、全體投票表決等流程，把發(fā)言權(quán)留給最需要幫扶的群體，強化精準(zhǔn)扶貧效果。

4.2 動態(tài)管理，保障獨立公正

在各個貧困戶已完成建檔立卡工作的基礎(chǔ)上，對貧困戶進(jìn)行實時跟蹤、統(tǒng)計調(diào)查和動態(tài)分析，及時把相關(guān)信息反映在貧困人口信息庫中，通過多方合作協(xié)調(diào)機制，從貧困庫中適時調(diào)整出已脫貧人口，并及時納入符合標(biāo)準(zhǔn)的新貧困人口，努力在保障公平公正前提下實現(xiàn)貧困人口逐個擊破。

4.3 精準(zhǔn)考核，凸顯扶貧成效

扶貧部門應(yīng)推動社會各界主動參與考核過程，并組織專業(yè)團(tuán)隊對貧困戶脫貧成效進(jìn)行實地考察和專項核查，對政府規(guī)定的“硬性指標(biāo)”進(jìn)行量化，并實施獎懲激勵機制。同時，將扶貧效果的考核納入“群眾滿意度”等“軟指標(biāo)”更有利于促進(jìn)扶貧工作的改進(jìn)與完善。

4.4 多維創(chuàng)新，提升服務(wù)質(zhì)量

銀行不僅要為貧困戶提供便捷的服務(wù)，更需要創(chuàng)新商業(yè)模式，開展跨行跨領(lǐng)域合作，整合資金規(guī)模優(yōu)勢，提升貧困戶造血功能，利用日益普及的互聯(lián)網(wǎng)優(yōu)勢資源提升金融服務(wù)質(zhì)量與效率，保持扶貧事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

綜上，在精準(zhǔn)扶貧監(jiān)管方面，銀行業(yè)金融機構(gòu)應(yīng)采取上下融合的貧困戶識別，扶貧對象的動態(tài)管理，扶貧效果的精準(zhǔn)考核，創(chuàng)新精準(zhǔn)扶貧工作機制，充分發(fā)揮銀行脫貧能效，將銀行精準(zhǔn)扶貧工作真正落到實處。

參考文獻(xiàn)

[1] 龔霖丹，劉相龍，駱勁穎.銀行精準(zhǔn)扶貧效率評價及影響因素研究——以福建南平為例[J].金融監(jiān)管研究，2017（01）.

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[3] 王剛，姜維.精準(zhǔn)扶貧更需精準(zhǔn)監(jiān)管[J].新東方，2016（05）.

[4] 李均鋒.銀行精準(zhǔn)扶貧的監(jiān)管引領(lǐng)[J].中國金融，2016（04）.

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[7] 中辦國辦印發(fā)《省級黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法》[N].人民日報，2016-02-17（001）.

①基金項目：本文屬安徽財經(jīng)大學(xué)大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項目《銀行精準(zhǔn)扶貧監(jiān)管研究》（201610378417）階段性研究成果。

作者簡介：周生敏（1995-），女，漢族，山東臨沂人，安徽財經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院2014級本科生，主要從事金融學(xué)方面的研究。